Организационно-правовая составляющая казначейского исполнения регионального бюджета

Управление бюджетными средствами будет эффективно только в случае оптимального построения бюджетных потоков для увеличения скорости обращения бюджетных средств; совершенствовании системы учреждений, участвующих в процессе исполнения бюджета (оптимизация сети бюджетных учреждений, сокращение прямых получателей бюджетных средств, выбор поставщиков и подрядчиков для бюджетных учреждений); минимизации нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств; создании жестких регламентов, определяющих права и обязанности бюджетных учреждений, распорядителей бюджетных средств, поставщиков и подрядчиков, участвующих в процессе исполнения бюджета; сокращении расходов бюджета при полном выполнении бюджетных обязательств; совершенствовании механизмов финансового взаимодействия между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами; усилении режима экономии в расходовании средств бюджета путем упорядочения численности и оплаты труда работников бюджетной сферы, жесткое нормирование основных видов расходов, в том числе установление лимитов потребления тепло- и электроэнергии, услуг связи и так далее.

Таким образом, основным предназначением системы казначейского исполнения бюджета является оптимизация управления средствами субъекта федерации [53].

В случае если казначейство только доводит выделенные финансовым органом субъекта федерации средства до бюджетных учреждений в соответствии с разделами бюджетной классификации можно говорить о так называемом «пассивном казначействе». «Активным» казначейство будет являться в том случае, если оно четко регламентирует процесс исполнения бюджета по доходам и расходам, контролирует все расходы распорядителей и получателей бюджетных средств, ведет за них бухгалтерский учет.

Строго говоря, пассивное казначейство является первым шагом на пути к активному казначейству. На этапе построения пассивного казначейства решаются все технические задачи казначейства, такие как открытие и ведение лицевых счетов получателей средств областного бюджета в разрезе бюджетной классификации, оптимизация сети учреждений, сокращение штата работников бухгалтерий - получателей бюджетных средств.

При организации казначейства субъекта федерации возникает вопрос о его организационно-правовой форме. Законодательных актов, регулирующих организационно-правовую форму казначейства субъекта федерации, на сегодняшний день не существует. Очевидно, что казначейство может быть либо самостоятельным юридическим лицом, либо быть подразделением органа, исполняющего бюджет субъекта федерации (финансового управления). При этом содержать два органа, исполняющих бюджет, работа которых тесно переплетается и частично дублирует работу друг друга, и иметь два счета автономных счета, на которых будут распылены бюджетные средства не целесообразно. Более логично организовать казначейский отдел в структуре финансового управления как часть органа, исполняющего бюджет.

Казначейство субъекта федерации должно иметь общую информационную базу данных с финансовым управлением – обмен информацией о доходах бюджета, лимитах бюджетных обязательств, вести единые справочники классификаций. Это наиболее оптимально реализуется при создании единого финансово-казначейского органа.

Таким образом, абсолютно недопустимо разделение финансовых органов на орган формирующий бюджет, и орган, его фактически исполняющий (казначейство). Система исполнения бюджета представляет собой единое целое и для достижения максимальной эффективности должна быть четко централизована.

Целей создания казначейства субъекта федерации, как уже было определено выше, три:

контроллинг исполнения бюджета (или контроллинг и исполнение);

оптимизация расчетных схем (клиринг);

ведение архива планируемых документов по исполнению бюджета.

Поскольку существует несколько способов достижения этих целей, то существует и несколько адекватных организационных форм казначейства.

Форм организации казначейства несколько. Логично их перечис­лить в порядке убывания сложности организации и совершенства:

1. казначейство, как отдельное юридическое лицо банковского типа, организованное в виде небанковской кредитной организации (НКО) или регионального банка.

2. казначейство, как подразделение финансового управления с ведением для бюджетополу­чателей лицевых счетов. При этой схеме у получателей бюджетных средств ликвидируются расчетные/бюджетные счета в банках, и все получатели бюджетных средств переводятся на обслуживание по лицевыми счетам. Это схема с прямой проплатой.

3. казначейство как подразделение финансового управления с возложением части функций по организационному контролю на банки – держатели расчетных счетов бюджетных учреж­дений (в данном случае у получателей сохраняются бюджетные/расчетные счета).

Рассмотрим перечисленные формы подробнее.

Казначейство как отдельное юридическое лицо (банк, небанковская кредитная организация) - идеальный, но самый проблемный и сложный вариант организации казначейства, при кото­ром у бюджетополучателей сохраняются расчетные счета, но эти расчетные счета открыва­ются теперь в одном банковском учреждении – казначействе.

При всей видимости сохране­ния у бюджетополучателей самостоятельности, их проплаты осуществляются под полным казначейским контролем. В договоре на обслуживание расчетного счета бюджетополучателя оговаривается право казначейства-банка не исполнять поручения бюджетополучателя, если они не проходят стадию контроллинга. При банковской форме организации казначейства возможно проведение полноценного клиринга (на который должна быть получена соответст­вующая лицензия в Центральном Банке Российской Федерации – далее по тексту ЦБ РФ).

Клиринг будет более эффективен, если исполнители государственного заказа так же откроют расчет­ные счета в казначейском банке. Основная задача этого банка - обслуживание. Поэтому банк должен предоставлять все виды услуг (межрегиональные и внутрирегиональные электрон­ные платежи, кассовое обслуживание, кредитование бюджетополучателей, работа с региональными ценными бумагами, система банк-клиент) [10].

Непре­менным условием работы казначейского банка является отказ от работы с рисковыми актив­ными операциями. Поэтому не допускается выдача кредитов не бюджетополучателям и т.д. Хозрасчетная организация банка-казначейства предопределяет платное качественное обслу­живание «сторонних» клиентов. Попутно отметим, что платное высококачественное обслу­живание клиентов – генеральная линия развития банковской системы [96].

Банк-казначейство должен быть конкурентен прочим банкам региона по качеству и ассор­тименту предлагаемых услуг. Его основная цель – обеспечение надежности, а не получение сверхприбыли в рисковых операциях. Поэтому коммерческие акционерные банки вряд ли смогут выступить основой казначейства. Скорее всего, надо идти по пути организации соб­ственного регионального банка по схеме НКО ® банк с полной банковской лицензией.

Следующим вариантом организации казначейства является казначейство с прямой проплатой по счетам бюджетополучателей. Эта небанковская форма организации казначейства. Здесь не нужны договоренности с банками, не нужно сопряжение с банковскими операционными днями, не нужны каналы связи. Но необходимо прекраще­ние финансирования на расчетные счета и специальный операционный день казначейства, который будет работать параллельно в качества операционного дня банка и казначейства одновременно. Теперь получатель бюджетных средств приносит в казначейство не платежное поруче­ние, а некую «заявку» на платеж. Платежное поручение генерируется в казначействе.

Небанковское казначейство работает на операционном дне, исполняющим, прежде всего, все банковские задачи (генерация платежных поручений, ведение «корсчета», с кото­рого исполняется бюджет), выдача сводок, выписок и так далее. В структуре казначейства предусмотрен операционный зал и рабочие места операционистов. Регламент работы – бан­ковский.

Организация казначейства небанковского типа - самый быстрый и самый эффектив­ный с точки зрения постановки контроллинга и внутреннего клиринга [50]. Но клиринг с внеш­ними организациями – исполнителями государственного заказа - невозможен.

Отметим, что это и самый «политически тяжелый» способ, поскольку у получателей бюджетных средств фактиче­ски «отбираются» расчетные счета.

Промежуточным способом (а, поэтому, и самый проблемным) организации казначейства является организация казначейства в структуре финансового управления и система банков, обслуживающих счета получателей бюджетных средств. В этом случае у бюджетополучателей не закрываются их расчетные счета в различных банках, но они попадают под казначейский контроль.

Казначейство, бюджетополуча­тель и банк-исполнитель заключают трехсторонние договора, в которых описано подключе­ние казначейского контроллинга к банковскому операционному дню. Непременным условием реализации такой схемы является наличие у банков электронной связи с казначейством и системы «банк-клиент». В казначействе функционирует свой операционный день, связанный с операционным днем финансового органа. Понятно, что операционный день казначейства должен быть совмещен с банков­скими операционным днем (по форматам, протоколам и т.п.) [50].

У этой схемы есть много слабых сторон, и только одна сильная: кажущееся «бескров­ным» развертывание.

Слабыми сторонами являются банки-участники системы. В их операционные дни должны быть подключены модули казначейского согласования. Но не каждый банк в со­стоянии самостоятельно переделать свои технологии. Кроме этого, если число банков-участ­ников более одного, то никакой клиринг невозможен. И, наконец, банки преследуют свои коммерческие интересы, поэтому участвуют в рисковых операциях, из-за чего возможно за­медление в прохождении бюджетных денежных средств.

С точки зрения автора наилучшим способом организации казначейства субъекта федерации является последовательное исполнение этапов:

1.Организация казначейства с оплатой с единого счета - перевод получателей бюджетных средств на обслуживание по ли­цевым (аналитическим) счетам в разрезе единого счета финансового органа.

2.Организация НКО (регионального банка) и постепенный перевод лицевых счетов в банк.

Так же как и для федерального казначейства, для реализации казначейства субъекта федерации необходима реализация нескольких основных принципов: оптимизации бюджетной сети и внедрение принципа подведомственности; единства кассы, превентивного контроля бюджетных расходов и платежей за счет бюджетных средств.

Для реализации принципа единства кассы все доходы бюджета субъекта федерации должны отражаться на едином бюджетном счете. При этом расщепление доходов между уровнями бюджета должно проходить по единой схеме: нормативно-правовыми актами необходимо закрепить расщепление доходов между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом области на уровне плательщиков (т.е. по тем налогам, которые идут в федеральный бюджет, плательщик делает платежное поручение непосредственно на федеральное казначейство, по регулирующим налогам плательщик делает два платежных поручения: по федеральной доле на счет федерального казначейства, по доле консолидированного бюджета на единый счет финансового органа).

Таким образом, не нарушается федеральное законодательство в части доходов федерального бюджета, и все доходы консолидированного бюджета поступают на единый счет финансового управления. После поступления доходов казначейство субъекта федерации реализует их разбивку между бюджетом субъекта и местными бюджетами (подобная разбивка реализуется исходя из установленных нормативов отчислений по территориями в зависимости от вида дохода).

После разбивки информация о доходах областного бюджета доводится до управления МНС по области, информация о доходах местных бюджетов отделениями казначейства доводится до отделений МНС на местах. Затем доходы местных бюджетов на первом этапе перечисляются на счета местных финансовых органов, которые расходуют их самостоятельно, а при расширении казначейского исполнения до уровня местных бюджетов доходы местных бюджетов остаются на едином счете финансового органа и расходуются по казначейской системе.