Глава 3. Организация отечественной социально-экономической статистики

Развитие государственной статистики определяется многими условиями и факторами экономического, социального, организационного характера. Важнейшими из них являются, с одной стороны, потребность органов государственной власти в данных об экономическом и социальном состоянии страны, с другой — уровень развития статистической науки, организации государственного аппарата, направленность экономической и социальной политики власти, квалификация работников государственной, в том числе статистической, службы и др.

За два века своей истории российская статистика прошла сложный путь.

Первые переписи земель и населения с постоянно усложнявшейся программой проводились еще в Киевской Руси (IX—XII вв.). Однако до середины XVII в. элементарные учетно-статистические работы носили несистематизированный характер.

Становление государственной статистики России можно отнести к концу XVII — началу XVIII в., ее предпосылками явились реформы Петра I (1672—1725), которыми были охвачены все основные направления общественной жизни: экономика страны, административное управление, армия, культура и быт населения. Осуществление реформ, стимулирование развития промышленности и торговли, а также войны вызывали потребность в полном и точном учете материальных ресурсов и населения. В этот период высший правительственный орган страны — Сенат — через систему коллегий не только руководил экономикой страны, но и являлся центром по проведению важнейших статистических работ, там собирались полученные материалы обследований, отчеты подведомственных коллегиям производств и заведений, а также местной администрации.

Петровская реформа налоговой системы связана с появлением новой единицы, ею стала «душа» мужского пола, что потребовало проведения подушной переписи податного населения — ревизии. Первая ревизия была объявлена 26 ноября 1718 г., ревизию проводила армия. Низкий уровень грамотности, недобросовестность и мздоимство учетчиков были причинами больших погрешностей в учете, который затянулся на несколько лет, а результаты его получили название «ревизских сказок».

В начале XVIII в. в России зарождался и текущий учет населения. Так, в 1702 г. был издан указ о подаче в Патриарший Духовный приказ приходскими священниками недельных ведомостей о родившихся и умерших. В первой половине XVIII в. проводились уже переписи рабочих фабрик и мануфактур. Постепенно накапливался опыт в проведении учетно-статистических работ и формировались относительно квалифицированные кадры статистиков. Начали разрабатываться программы наблюдения, определялся порядок и сроки работ, меры по обеспечению полноты сведений и др. Стал применяться несплошной учет. Вместе с тем для решения многих задач требовались элементарные обобщения, анализ результатов учета.

Серьезные сдвиги в области практической статистики, ее организации произошли в 60—70-е годы XVIII в., в период царствования Екатерины II (1762—1796), в век «просвещенного абсолютизма», когда значительное развитие получили промышленность, торговля, стали зарождаться капиталистические отношения.

Возник новый тип статистических работ, ориентированный на получение статистических данных о состоянии социально-экономической жизни. Было проведено несколько ставших уникальными исследований, которые в последующем послужили основой развития статистической практики и становления российской статистической науки. Важнейшие из них — генеральная опись Малороссии (1765—1767), генеральное межевание и топографические описания губерний, при проведении которых было собрано много данных экономического характера. Следует отметить, что результаты этих работ используются и в настоящее время при разработке динамических рядов для сборника «Россия в 18—20 веках».

Первая половина XIX в. связана с новым этапом в развитии российской статистики. В сентябре 1802 г. в соответствии с Высочайшим манифестом императора Александра I вводится письменная отчетность министерств. Так началось организационно-структурное оформление государственной статистики в России. Этот год принято считать годом рождения российской государственной статистики.

В 1811 г. впервые был создан официальный центр правительственной статистики — Статистическое отделение при Министерстве полиции, которое в последующем было передано в ведение Министерства внутренних дел; сюда поступала отчетность губерний. Первым руководителем Статистического отделения был академик К.Ф. Герман (1767—1838).

Статистические работы проводились и вновь созданными министерствами и ведомствами: Министерством внутренних дел, Главным управлением путей сообщения (сведения о перевозках по внутренним водным путям), Министерством коммерции (данные о внешней торговле), Министерством финансов и др. Так появилась ведомственная статистика. Более высокая квалификация работниковминистерств позволяла получать статистические работы лучшего качества.

Стали публиковаться материалы правительственной статистики. В 1803 г. был издан статистический сборник Министерства коммерции «Государственная торговля 1802 года в разных ее видах»; в 1806 г. — «Табели к отчету Министерства внутренних дел за 1804 год»; выпускались сборники Главного управления путей сообщения. Материалы сборников были представлены с разной степенью обобщения — от подведения общих итогов до использования некоторых аналитических приемов, в частности комбинационных группировок.

В 1819 г. Статистическое отделение было передано в Министерство внутренних дел в связи с упразднением Министерства полиции, но лишь в 1834 г. оно получило официальный статус Статистического отделения при МВД. Возглавил его академик К.И. Арсеньев (1789—1865), ученик и последователь К.Ф. Германа. Были созданы губернские статистические комитеты — местные статистические органы. Под руководством К.И. Арсеньева проводились статистические исследования губерний, издавались статистические сборники. Следует, однако, отметить, что в силу тяжелого общеэкономического положения России они были в крайне плачевном состоянии, а система правительственной статистики оставалась абсолютно неудовлетворительной.

Это обусловило создание в 1843 г. Временного статистического комитета, который должен был подготовить предложения по реорганизации статистических работ и реформированию правительственной статистики. Но предложения комитета долгое время оставались нереализованными.

Очевидная необходимость централизованного руководства статистическими работами привела к преобразованию в 1852 г. Статистического отделения в Статистический комитет, который с 1858 г. стал Центральным статистическим комитетом Министерства внутренних дел (ЦСК).

С 1864—1875 гг. ЦСК возглавлял П.П. Семенов (1827—1914; с 1906 г. — Семенов-Тян-Шанский) — широко известный географ, экономист, статистик, инициатор создания ЦСК. В последующие годы (до 1897 г.) П.П. Семенов возглавлял Статистический совет. Под руководством П.П. Семенова был сделан серьезный шаг в развитии российской статистики. В 1870 г. был проведен первый статистический съезд в России, а в 1872 г. в Петербурге — Международный статистический конгресс, на котором П.П. Семенов выступил с докладом о принципах организации переписи населения. Это способствовало взаимному обогащению российской и зарубежной статистики.

В этот период были введены подворные обследования крестьянских хозяйств, с 1883 г. стали вести статистику урожаев, для военныхнужднеоднократно проводились военно-конские переписи (первая — в 1875 г., последняя, девятая — в 1912 г.), проведена первая перепись паровых двигателей в России, проводились работы по организации статистики транспорта, внешней торговли. В развитии статистики просвещения большую роль сыграла школьная перепись 1880 г. Важнейшей работой этого периода явилась всеобщая перепись населения Российской империи 1897 г. под непосредственным руководством П.П. Семенова, что было воплощением его идеи — введения точного учета населения как основы государственной статистики. Всероссийской переписи предшествовал ряд местных переписей (98 городских переписей). Результаты переписи дали большой информационно-аналитический материал и были опубликованы как общий свод по империи и по губерниям, а также по четырем крупнейшим городам (Петербургу, Москве, Одессе и Варшаве). Под редакцией П.П. Семенова был издан первый отечественный ежегодник — «Статистический временник Российской империи».

Таким образом, вXIX в. в России складывалась система государственной статистики, руководящим органом был ЦСК. Местными органами правительственной статистики являлись губернские статистические комитеты и земские статистические бюро, их основная работа состояла в получении разнообразных данных о губерниях.

Земской статистике принадлежит особое место в истории статистики. При земствах, органах местного самоуправления, с середины 70-х годов были созданы специальные статистические бюро. Земские статистики собирали и разрабатывали огромный статистический материал, который использовался для глубоких экономических исследований пореформенной России.

Работа земской статистики характеризуется не только сбором и разработкой статистических данных, но и развитием статистической методологии.

Видными земскими статистиками были В.И. Орлов (1848—1885), П.П. Червинский (1849—1931), Ф.А. Щебина (1849—1936), А.П. Шликевич (1849— 1909). Именно А.П. Шликевич впервые построил комбинационную таблицу по сочетанию четырех признаков и первым применил экономико-статистические методы для характеристики связи различных признаков крестьянских дворов. Группировки в земской статистике стали одним из основных принципов обработки данных статистического наблюдения, впервые стала разрабатываться единая система показателей. Однако программы и методы статистической работы оставались несогласованными, что затрудняло возможность их обобщения. Земская статистика явилась прообразом современной муниципальной статистики.

В 90-х годах были созданы фабрично-заводские инспекции, которые вели текущую статистику, разрабатывали данные по статистике труда, в том числе о составе рабочей силы, несчастных случаях, стачках и др.

Стала развиваться промышленная статистика. Под руководством В.Е. Варзара (1851—1940) в 1900, 1908 и 1923 гг. были проведены первые переписи промышленности. При разработке материалов этих переписей впервые была применена классификация отраслей промышленности. Результаты проведенных переписей были опубликованы в ряде статистических сборников.

В организационном отношении государственная статистика, сложившаяся в 60-х годах XIX в., сохранялась до 1917 г.

Качественная ломка политических и производственных отношений после революции 1917 г. привела к созданию принципиально иного аппарата государственной статистики, формировавшегося в соответствии с задачами планово-административной экономики.

В июне 1918 г. состоялся Первый Всероссийский съезд статистиков, было принято «Положение о государственной статистике», в соответствии с которым было организовано Центральное статистическое управление (ЦСУ) на правах народного комиссариата. На него возлагалась задача централизованного руководства как практической статистикой, так и развитием ее методологии. В губерниях, городах, уездах были организованы местные статистические учреждения. Таким образом, создавалась единая централизованная система государственной статистики. Позднее, с созданием СССР, были учреждены центральные статистические управления в союзных республиках, а также краевые, областные и районные управления. Для решения крупных программно-организационных вопросов в 20—30-е годы ЦСУ созывало съезды и конференции статистиков.

ЦСУ и его органы выполняли большую и важную работу. Так, уже в 1918 г. была проведена Всероссийская промышленная и профессиональная перепись, в 1919 г. — выборочная перепись крестьянских хозяйств, в 1920 г. — перепись населения и сельскохозяйственная перепись и др. Это были переписи, проводившиеся по обширным программам, дававшие значительные сведения по демографическим, экономическим и социальным вопросам.

Вместе с тем важнейшей задачей в эти годы было возобновление текущей статистики, определялись оперативные функции статистики, организация статистической отчетности, которая окончательно сформировалась в начале 30-х годов и стала на длительное время основным источником статистического наблюдения.

С конца 20-х годов, по мере восстановления разрушенной гражданской войной экономики, все более возрастала роль статистики как средства управления народным хозяйством, и это требовало совершенствования организации самой статистики. В 1926 г. была проведена реорганизация ЦСУ, а в 1927 г. было принято новое Положение о ЦСУ, направленное на повышение научного уровня статистической работы, усиление ее координации с работой плановых органов.

Начавшийся период индустриализации стал и периодом интенсивного развития статистики промышленности. ЦСУ был проведен ряд крупных статистических исследований (обследование промышленных предприятий, перепись предприятий легкой промышленности и др.). Самой значительной работой стало составление ЦСУ баланса народного хозяйства (1923—1924 гг.). Значение баланса состояло в том, что он давал взаимоувязку производства и распределения материальных благ в народном хозяйстве, содержал идею межотраслевого баланса. Вместе с тем в нем не была учтена многоукладность экономики того периода.

Претворение в жизнь идеологии жесткой плановой экономики и принятие первого пятилетнего плана поставило перед государственной статистикой задачу контроля за ходом его выполнения, а также своевременного обеспечения плановых расчетов статистическими данными. Это явилось основной причиной реорганизации статистических органов. В 1930 г. статистические органы были слиты с плановыми, ЦСУ объединено с Госпланом.

В Госплане СССР был образован сектор народнохозяйственного учета, который в декабре 1931 г. был преобразован в Центральное управление народнохозяйственного учета (ЦУНХУ) при Госплане СССР. В составе Госплана СССР органы государственной статистики находились до 1948 г.

Все реорганизации государственной статистики были связаны с попытками обеспечить более активную роль статистики в планировании и управлении народным хозяйством. Объединение органов государственной статистики с органами планирования имело как положительные, так и отрицательные стороны. Улучшилась текущая статистика и текущее обеспечение плановых органов необходимыми данными, произошло сближение плановой и статистической методологии. Был проведен ряд крупных работ, в частности Всесоюзные переписи населения 1926, 1937, 1939 гг. Огромная работа по оперативному учету материальных и трудовых ресурсов была выполнена статистическими органами за годы Великой Отечественной войны и в послевоенные годы. В то же время подчинение органов государственной статистики органам Госплана привело к снижению роли статистики в государственном управлении, ее основной функцией стала оценка выполнения плановых заданий, меньше внимания уделялось глубоким аналитическим статистическим работам. Статистики не всегда имели возможность объективно оценивать реальные экономические процессы.

В 1948 г. ЦСУ Госплана СССР было преобразовано в Центральное статистическое управление при Совете Министров СССР, а в 1978 г. — в Центральное статистическое управление СССР.

Экономические преобразования в стране, начавшиеся после 1985 г., привели к очередной реорганизации статистических органов. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по коренному улучшению дела статистики в стране» ЦСУ СССР было преобразовано в союзно-республиканский Государственный комитет СССР но статистике (Госкомстат СССР).

После 1991 г., в связи с распадом СССР в 1992 г., на базе Госкомстата СССР был образован Статкомитет СНГ, который в настоящее время осуществляет координирующую работу в области методологии и получения статистических данных по странам СНГ.

Главным государственным статистическим органом России в настоящее время является Государственный комитет Российской Федерации по статистике, это федеральный орган исполнительной власти. В своей деятельности он руководствуется Конституцией Российской Федерации, ее законами, распоряжениями и постановлениями Президента и Правительства РФ, а также федеральными статистическими программами, которые формируются с учетом предложений федеральных органов исполнительной и законодательной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных и других организаций.

Методология статистических показателей, формы и методы сбора и обработки статистических данных являются официальными статистическими стандартами Российской Федерации.

Для разработки методологических проблем и рекомендаций к практическому использованию различных методических положений по вопросам статистического наблюдения и другим направлениям статистической работы создан Научно-методологический совет. Членами совета являются научные и практические работники в области статистики. Образован также Совет руководителей органов государственной статистики, его назначение — рассмотрение основных вопросов федеральной программы статистических работ.

Кроме того, были образованы общественные консультативные органы, например общественный экспертный совет по оценке основных фондов, который должен проводить экспертизы разрабатываемых проектов методических указаний и других документов, связанных с переоценкой основных фондов; разрабатывать нормативные документы, а также оказывать консультативную помощь подразделениям центрального статистического органа России и территориальным органам государственной статистики.

На статистические органы России возложены следующие основные функции:

§ организация проведения государственных статистических наблюдений по разработанной и утвержденной программе, методологии, формам;

§ обеспечение функционирования Единого государственного регистра предприятий и организаций на основе учета всех хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации с присвоением им идентификационных кодов исходя из общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации;

§ выработка единых подходов к формированию целевых регистров министерствами и ведомствами;

§ обеспечение сбора, обработки, хранения и защиты статистической информации, соблюдения государственной и коммерческой тайны, необходимой конфиденциальности данных;

§ осуществление международных сопоставлений основных социально-экономических показателей Российской Федерации, составление совместно с Центральным банком России платежного баланса на основе данных, полученных от финансово-кредитных, внешнеэкономических и других органов;

§ проведение единой технической политики в технологии сбора, разработки и передачи статистической информации, взаимодействие с региональными, отраслевыми, информационно-вычислительными системами;

§ создание условий для эффективного использования средств вычислительной и организационной техники; внедрение новейших технологий обработки информации, современных лицензионных программных продуктов, системы управления базами данных, аналитических и информационно-справочных систем;

§ участие в программах сотрудничества с национальными и международными статистическими и экономическими организациями и др.

Реализация перечисленных функций осуществляется через деятельность специализированных структурных подразделений.

Основные структурные подразделения центрального органа статистики занимаются статистическим планированием; вопросами национальных счетов, статистик предприятий и структурных обследований; сводной информации и региональной статистики; статистики цен и финансов; уровня жизни и обследований населения; статистики населения; статистики труда; статистики услуг транспорта и связи; статистики основных фондов и строительства; статистики окружающей среды и сельского хозяйства; статистики зарубежных стран и международного сотрудничества; статистики внутренней и внешней торговли.

По характеру выполняемых функций подразделения делятся на сводные, деятельность которых охватывает всю национальную экономику (подразделения национальных счетов, сводной информации и региональной статистики и др.), и занимающиеся отдельными вопросами в масштабе всей страны (подразделения статистики населения, статистики труда и др.).

В ведении Государственного комитета РФ по статистике имеется Главный межрегиональный центр обработки и распространения статистической информации (ГМЦ), на который возлагается разработка статистической информации на основе современных информационных технологий и создание информационно-телекоммуникационной системы статистики с разветвленной сетью межрайонных информационно-технических центров на региональном уровне (МИТЦ).

Функционируют также:

Научно-исследовательский институт проблем социально-экономической статистики, главной задачей которого в настоящее время является разработка методологических вопросов системного реформирования статистики;

Научно-исследовательский и проектно-технологический институт статистической информационной системы, занимающийся решением комплекса проблем, связанных с разработкой и проектированием новых информационных технологий.

Задача повышения квалификации работников государственной статистики закреплена за Межотраслевым институтом повышения квалификации руководящих работников и специалистов в области учета и статистики.

Государственный комитет РФ по статистике со своими административно-территориальными органами (включая подведомственные предприятия, организации, учебные заведения) составляет единую систему органов государственной статистики.

Эта система была образована с учетом административно-территориального деления страны. В автономных республиках, входящих в Российскую Федерацию, имеются республиканские комитеты по статистике; в автономных областях, округах, краях, областях, а также в городах Москве и Санкт-Петербурге — соответствующие государственные комитеты по статистике; в районах, городах — управления по статистике, первичные звенья централизованной статистической системы.

Деятельность административно-территориальных и местных органов государственной статистики приобретает особую значимость в связи с развитием региональной и муниципальной статистики. В этой связи перспективным представляется опыт создания межрайонных управлений статистики, что позволяет расширить технологические возможности первичного звена государственной статистики.

Основные задачи региональной статистикив настоящее время можно свести к следующим:

§ исследование экономических, социальных, духовных, экологических явлений, обобщение и прогнозирование тенденций их развития;

§ обеспечение региональных (муниципальных) органов управления необходимой оперативной статистической информацией;

§ обеспечение необходимой информацией для разработки региональных, муниципальных программ и мониторинг их реализации;

§ совершенствование системы показателей, адекватно отражающих происходящие в регионе процессы;

§ создание и ведение региональных регистров, кадастров, пообъектных баз данных для комплексной экономической, демографической, социологической характеристики производителей.

Развитие экономики России по пути рыночных преобразований обусловливает необходимость дальнейших адекватных изменений функций государственной статистики и ее организации. Осуществление таких изменений уже началось.

Контрольные вопросы

1. Когда появились первые органы государственной статистики в России?

2. Какова организационная структура государственной статистики России в конце XIX в.?

3. Назовите важнейшие виды статистических работ в XIX в.

4. Каковы организационная структура и функции органов государственной статистики в настоящее время?