Организация бюджетного процесса в Российской Федерации

Россия постепенно перенимает положительный опыт зарубежных стран. На протяжении более чем 10 лет бюджетный процесс в России постоянно находится в процессе реформирования. Так, в начале «нулевых» годов на всех уровнях бюджетной системы страны реализована казначейская система исполнения бюджетов, реформированы межбюджетные отношения. С 2004 г. проходит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). С 2008 г. на федеральном уровне осуществлен переход на трехлетний бюджет. В 2010 г. стартовала реформа правового положения государственных и муниципальных учреждений. В 2014 г. сформирован «программный» бюджет. Рассмотрим далее, как осуществляется бюджетный процесс в России.

Бюджетный процесс, как установлено в БК РФ, - это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности[90]. Этапы бюджетного процесса представлены на рис. 7.2.1.

Рис. 7.2.1. Бюджетный процесс в Российской Федерации

Перечень участников бюджетного процесса регламентируется БК РФ[91]. По состоянию на 1 января 2014 г. в Федеральном казначействе в Сводный реестр включено 15 166 участников бюджетного процесса. Важно заметить, что состав участников бюджетного процесса является «закрытым» или исчерпывающим. В БК РФ представлено системное описание общих (единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ) бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, или прав и обязанностей по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива органов исполнительной власти, непосредственно - Минфина России, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований. В БК РФ реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти.

Составление проектов бюджетов базируется на положениях бюджетной политики. На протяжении многих лет бюджетная политика определялась бюджетным посланием Президента РФ, однако с 2014 г. Президент РФ выступает с положениями, определяющими бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в послании Федеральному Собранию РФ. При этом каждый год Минфин России готовит три определяющих бюджетную политику документа, которые озаглавлены как основные направления соответственно налоговой, бюджетной и долговой политики. Эти документы размещаются на официальном сайте Минфина России в сети Интернет.

До разработки проекта бюджета составляется и корректируется (уточняется) целый ряд планов и программ, которые, в отличие от бюджета, не утверждаются в форме закона (решения), но имеют большое значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджетных показателей, а во-вторых, возможности определения результатов реализации бюджетной политики. Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития. Он разрабатывается и одобряется (утверждается) соответствующими исполнительными органами власти на срок не менее трех лет. Роль прогноза в бюджетном планировании является исходной: показатели прогноза определяют параметры бюджеты, следовательно, надежность показателей прогноза означает реалистичность расчета доходов и расходов бюджета, что обеспечивает достоверность бюджета.

БК РФ устанавливает обязательный характер формирования трехлетнего бюджета на федеральном уровне и с 2014 г. - на региональном уровне. Трехлетний бюджет позволяет составлять среднесрочные планы распорядителям и получателям бюджетных средств, тем самым, повышая их ответственность и заинтересованность в достижении социально значимых результатов. Однако основная практическая цель трехлетнего бюджета заключается в возможности использования среднесрочных контрактов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд. Такой режим способствует эффективному и экономному использованию бюджетных средств, снимает пик платежей в конце года, обеспечивает результативность бюджетных расходов. Проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. При этом законом субъекта РФ, за исключением закона о бюджете субъекта РФ, может быть установлен конкретный срок, на который составляются и утверждаются проекты бюджетов муниципальных районов и городских округов.

В основу бюджетного планирования заложен широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего года становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. Утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение главных распорядителей бюджетных средств и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В целях повышения устойчивости бюджета введена норма об условно утверждаемых (утвержденных) расходах, под которыми понимаются нераспределенные в плановом периоде в соответствии с классификацией расходов бюджетов бюджетные ассигнования. Общий объем условно утверждаемых расходов не должен превышать: на первый год планового периода - 2,5% общего объема расходов бюджета; на второй год планового периода - 5% общего объема расходов бюджета. Такой порядок позволяет создать резерв на случай непредвиденного сокращения доходов, который в случае подтверждения прогноза доходов может быть использован для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Экономическая и политическая нестабильность отрицательно сказываются на практике исполнения трехлетних бюджетов и достоверности среднесрочных финансовых планов. Это не означает, что надо отказаться от многолетнего бюджетного планирования, наоборот, выдвинута задача расширения горизонтов бюджетного планирования, и в этой связи Минфин России подготовил проект бюджетной стратегии до 2030г., в которой изложены три сценария развития бюджетных отношений в Российской Федерации. Долгосрочная стратегия предназначена для создания условий по формированию устойчивого развития бюджетной системы Российской Федерации.

Принципиальным моментом является формирование расходов бюджетов на основе государственных и муниципальных программ, таким образом, в России формируется программный бюджет, см. гл. 1.

Рассмотрение и утверждение бюджетов относится к бюджетным полномочиям органов законодательной (представительной) власти. Порядок и сроки представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для федерального бюджета - БК РФ, бюджета субъекта РФ - законом субъекта РФ, местного бюджета - муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. С 2010 г. БК РФ устанавливаются предельные сроки представления проекта бюджета на рассмотрение и утверждение его депутатским корпусом: для проекта федерального бюджета - до 1 октября; проекта бюджета субъекта РФ - до 1 ноября; проекта местного бюджета - до 15 ноября. Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляется перечень документов и материалов, установленный БК РФ.

С 2007 г. в БК РФ закреплена новая концепция законодательного регулирования порядка рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о бюджете, направленная на упрощение этого порядка и его переориентацию на рассмотрение приоритетных направлений бюджетных расходов. Далее она совершенствовалась и на рис. 7.2.2 представлен актуальный порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Рис. 7.2.2. Порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета

Установленная процедура рассмотрения и утверждения бюджета позволяет обеспечить:

· упорядочение требований к проекту федерального бюджета и прилагаемых к нему материалов, исходя из сложившейся практики, а также в связи с законодательным утверждением федерального бюджета на три года;

· рассмотрение проекта федерального бюджета в трех чтениях в течение 60 дней, что обеспечивает его своевременное законодательное утверждение и вступление в силу даже в случае отклонения документа на каком-либо этапе.

Следует заметить, что рассмотрение проекта федерального бюджета широко освещается в СМИ. Проект федерального бюджета размещается на официальном сайте Минфина России. Кроме проекта бюджета, на сайте представлены другие нормативные правовые акты, статистическая и аналитическая информация, а с 2013 г. – бюджет для граждан (см. следующий параграф).

В случае если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года:

· финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году;

· иные показатели, определяемые законом (решением) о бюджете, применяются в размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год;

· порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год.

Такой порядок получил название «временного управления бюджетом».

Исполнение бюджетов соответственно уровню обеспечивается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Организация исполнения бюджета возлагается на Минфин России, соответствующий финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования), орган управления государственным внебюджетным фондом (финансовый орган), при этом исполнение бюджета непосредственно осуществляется на лицевых счетах участников бюджетного процесса - главных распорядителей, подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, а также администраторов доходов бюджета. В БК РФ определены основные процедуры исполнения бюджетов. Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Введение в качестве обязательного документа исполнения бюджета кассового плана позволяет планировать как периоды кассовых разрывов, так и периоды наличия временно свободных средств бюджета и формировать оперативную информацию для принятия эффективных решений по управлению средствами бюджета.

Исполнение бюджетов осуществляется на едином счете бюджета. Методологической основой единого счета бюджета является принцип единства кассы, закрепленный ст. 38.2 БК РФ, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ либо муниципального образования.

Особыми бюджетными полномочиями в процессе исполнения бюджетов обладает Казначейство России, которое было образовано указом Президента РФ в декабре 1992 г. как структурное подразделение Минфина России. Начиная с 2005 г. Казначейство России преобразовано в самостоятельную федеральную службу, подведомственную Минфину России.

Дальнейшее развитие процесса исполнения бюджетов непосредственно связано с развитием информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами. В рамках Государственной программы РФ «Управление государственными финансами»[92] Минфином России и Федеральным казначейством ведется работа по формированию и ведению ряда взаимосвязанных общедоступных информационных ресурсов РФ в сети Интернет:

· официального сайта для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru);

· официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru);

· единого портала бюджетной системы РФ (www.budget.gov.ru).

Объединение этих государственных информационных ресурсов, организация информационного обмена между Казначейством России и его клиентами на основе применения единых реестров и классификаторов, однократности ввода информации и круглосуточного доступа к ней в рамках современной государственной интегрированной информационной системы «Электронный бюджет» является одной из важнейших современных тенденций совершенствования управления общественными финансами. Целью построения системы «Электронный бюджет» является формирование единого информационного пространства, обеспечение открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, повышение качества финансового менеджмента организаций сектора государственного управления и создание условий для эффективного использования бюджетных средств и активов публично-правовых образований[93].

Не менее важным направлением совершенствования управления финансовыми ресурсами бюджетной сферы является развитие системы бюджетных платежей, предполагающей трансформацию Казначейства России в банк с открытием ему корреспондентского счета в Банке России. На решение этой задачи направлено утверждение Минфином России по согласованию с Центральным Банком Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года.

Для отражения операций по исполнению бюджета применяются единая методология и стандарты бухгалтерского (бюджетного) учета и отчетности, которые устанавливаются Минфином России в соответствии с положениями БК РФ. В основе этой методологии - международные стандарты, в частности: «Руководство по статистике государственных финансов» и «Международные стандарты финансовой отчетности общественного сектора». Бюджетный учет традиционно развивался обособленно от общей тенденции развития учета в коммерческих организациях. Такое состояние дел было характерно практически для всех стран. Однако в последнее время все больше проявляет себя тенденция на сближение учета в общественном секторе с принципами учета в коммерческом секторе. Это связано как с большим прогрессом в учетных принципах и методах, выработанных к настоящему времени в сфере учета частных компаний, так и необходимостью предоставления полной и понятной финансовой информации пользователям отчетности.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Важную роль в бюджетном процессе играет государственный (муниципальный) финансовый контроль, осуществляемый в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Подробно тенденции развития государственного и муниципального финансового контроля рассмотрены в главе 9.