Проблема рисков несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации сохраняет актуальность.
По итогам 2016 года в сравнении с 2015 годом ситуация улучшилась в части общего объема дефицита, сокращения количества субъектов, исполнивших свои бюджеты с дефицитом, однако финансовое положение отдельных регионов имеет тенденцию к ухудшению.
По состоянию на 1 января 2017 годадефицит составил12,6 млрд. рублей(в 2015 году – 171,6 млрд. рублей).
В 2016 году с дефицитом исполнены бюджеты 56 регионов (суммарный дефицит – 201,6 млрд. рублей), с профицитом - 29 регионов (суммарный профицит – 189,0 млрд. рублей). В 2015 году с дефицитом были исполнены бюджеты 76 регионов (суммарный дефицит – 370,6 млрд. рублей), с профицитом – 9 регионов (суммарный профицит – 199,0 млрд. рублей).
Из 56 регионов в 15 регионах объем дефицита в 2016 году увеличился по сравнению с 2015 годом, из них в 8 регионах в более чем 1,5 раза: в Курской области (в 4,9 раза), Республике Крым (в 3,3 раза), Республике Бурятия (в 2,1 раза), Камчатском крае (в 2,1 раза), Архангельской области (в 1,9 раза), Республике Саха (Якутия) (в 1,7 раза), Липецкой области (в 1,7 раза), Ненецком автономном округе (в 1,5 раза).
По состоянию на 1 января 2017 года в 4 регионах с дефицитом исполнены бюджеты, у которых в 2015 году был профицит: в г. Санкт-Петербурге сложился дефицит в объеме 19,3 млрд. рублей при профиците в 2015 году 7,7 млрд. рублей, Ханты-Мансийском автономном округе – 9,1 млрд. рублей и 7,3 млрд. рублей, Сахалинской области– 3,3 млрд. рублей и 10,7 млрд. рублей, г. Севастополе – 3,5 млрд. рублей и 2,9 млрд. рублей соответственно.
Наибольший объем профицита за 2016 год сложился в 2 субъектах Российской Федерации: г. Москве – 115,6 млрд. рублей (в соответствующем периоде 2015 года – 144,4 млрд. рублей), Республике Башкортостан – 10,1 млрд. рублей (дефицит - 1,9 млрд. рублей).
Без учета профицита по указанным регионам (125,7 млрд. рублей, или 66,5 % суммарного профицита) исполнение бюджетов субъектов складывается с дефицитом 138,3 млрд. рублей.
Устойчивая тенденция исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации с дефицитом приводит к росту объема государственного долга.
Государственный долг субъектов Российской Федерации составлял по состоянию на 1 января 2012 года 1 171,8 млрд. рублей, на 1 января 2013 года – 1 351,4 млрд. рублей, на 1 января 2014 года – 1 737,5 млрд. рублей, на 1 января 2015 года – 2 089,5 млрд. рублей, на 1 января 2016 года – 2 318,6 млрд. рублей, на 1 января 2017 года – 2 353,2 млрд. рублей.
В настоящее время остаются нерешенными такие вопросы межбюджетного регулирования,как отсутствие эффективной модели обеспечения региональных бюджетов необходимым уровнем доходов, отсутствие объективной и полной информации о необходимом объеме средств для реализации регионами установленных полномочий, проблема значительного объема коммерческого долга у ряда регионов, низкое качество управления региональными финансами.
4.2.3.Анализ реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года(далее – Послание Федеральному Собранию), относящихся к вопросам бюджетной и налоговой политики, показал, что принят ряд мер, направленных на реализацию поставленных задач.
4.2.3.1. В Послании Федеральному Собраниюодной из ключевых задач развития экономики определена задача по ускоренному увеличению числа успешных предприятий в промышленности, в сельском хозяйстве, в малом и среднем бизнесе, а также поддержка отраслей, которые оказались в зоне риска в связи с внешнеэкономической ситуацией(строительство, автомобилестроение, легкая промышленность, железнодорожное машиностроение).
В рамках поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в 2016 году утверждена Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года (далее - Стратегия).
В Стратегии в качестве условий снижения административной нагрузки на бизнес названы в том числе ревизия полномочий органов государственной и муниципальной власти в части контроля и надзора за субъектами малого и среднего предпринимательства, включая оптимизацию их структуры и численности; инвентаризация обязательных требований для бизнеса; блокировка необоснованных законодательных инициатив, направленных на увеличение размера административных санкций, их дифференциация в зависимости от степени общественной опасности нарушения.
Поддержка отдельных отраслей экономики в 2016 году осуществлялась в ходе реализации программ по поддержке автомобильной промышленности, легкой промышленности, транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, предусмотренных планом действий Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году (далее – План).
Так, на финансовое обеспечение мероприятий программы поддержки легкой промышленности предусмотрено 1,435 млрд. рублей,в том числеза счетантикризисного фонда – 1,4 млрд. рублей. Кассовое исполнение по состоянию на 1 января 2017 года составило 1,333 млрд. рублей, или 90,4 %.
По данным Росстата, в 2016 году по сравнению с 2015 годом отмечалась относительно высокая динамика производства в ряде секторов легкой промышленности. Так, производство тканей увеличилось на 19,3 %, ниток хлопчатобумажных швейных – на 16,5 %, джемперов, пуловеров, кардиганов, жилетов трикотажных и аналогичных изделий – на 9,4 %, изделий трикотажных чулочно-носочных – на 3,6 %.
По состояниюна 1 января 2017 годасводной бюджетной росписью на реализацию программы поддержки транспортного машиностроения предусмотрены бюджетные ассигнованияв сумме 11,9 млрд. рублей, кассовое исполнение расходов осуществлено в полном объеме.
По данным Росстата, в 2016 году по сравнению с 2015 годомпроизводство грузовых магистральных вагонов выросло на 28,8 %.
На финансовое обеспечение реализации программы поддержки автомобильной промышленности в 2016 году сводной бюджетной росписью по состоянию на 1 января 2017 годапредусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 135,0 млрд. рублей. Кассовое исполнение расходов составило 133,8 млрд. рублей (99,1 % показателя сводной бюджетной росписи).
Согласно данным Росстата, в 2016 году по сравнению с 2015 годом производство автобусов возросло на 18,6 % и составило 43,2 тыс. штук, грузовых автомобилей (включая шасси, кроме автосамосвалов) – на 6,9 % и составило 137 тыс. штук, однакопроизводство легковых автомобилей снизилось на 7,4 % и составило 1,12 млн. штук.
4.2.3.2. В рамках реализации Плана предусмотрена докапитализация Фонда развития промышленностидля финансирования проектов, направленных на создание производств импортозамещающей продукции в различных отраслях промышленности.
Общий объем бюджетных ассигнований на предоставление субсидии Фонду по состоянию на 1 января 2017 года составил 25,5 млрд. рублей, кассовое исполнение осуществлено в полном объеме.
В целом Фондом развития промышленности одобрено 102 проекта на сумму 30,1 млрд. рублей, в том числе подписано 67 договоров на сумму 21,8 млрд. рублей. В стадии подготовки находится 30 договоров на сумму 6,5 млрд. рублей.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 марта 2016 г. № 417-р для предоставления субсидий федеральному государственному автономному учреждению «Российский фонд технологического развития» в целях внедрения наилучших доступных технологий и импортозамещения Минпромторгу России направлены бюджетные ассигнования антикризисного фонда в объеме 20,0 млрд. рублей.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2016 г. № 189 утверждены Правила предоставления из федерального бюджета субсидий федеральному государственному автономному учреждению «Российский фонд технологического развития» (Фонд развития промышленности) на цели реализации проектов по созданию серийных производств станкоинструментальной продукции.
По состоянию на 1 января 2017 года кассовое исполнение составило 100 %. Указанные средства поступили на счет федерального государственного автономного учреждения «Российский фонд технологического развития» 11 апреля 2016 года и 7 июля 2016 года (по 10,0 млрд. рублей) и по состоянию на 1 января 2017 года учреждением освоены.
Вместе с тем в ходе проверки Счетной палатой исполнения федерального бюджета за 2016 год в Минпромторге России выявлено, что по состоянию на 1 января 2017 года дебиторская задолженность Фонда развития промышленности по займам, выданным до 2014 года, составила 2 039,9 млн. рублей, из них по займам, график погашения долга по которым не соблюдается, – 548,8 млн. рублей (26,9 %), по которым ведется исполнительное производство – 531,5 млн. рублей (26,1 %), по которым заемщики находятся в стадии банкротства – 497,6 млн. рублей (24,4 %), заключено мировое соглашение – 49,5 млн. рублей (2,4 %). Таким образом, имеют место риски утраты предоставленных из федерального бюджета средств в объеме 1 627,4 млн. рублей.
Кроме того, Фондом развития промышленности утрачены средства федерального бюджета, предоставленные ранее в виде субсидии, в объеме 779,9 млн. рублей, размещенные в ООО «Судостроительный банк», который в 2015 году признан судом банкротом.
Также установлено, что в нарушение части 2 статьи 5 Федерального закона от
3 ноября 2015 г. № 301-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2016 год» Минпромторг России 11 января 2016 года подтвердил использование ФГАУ «Российский фонд технологического развития» в 2016 году остатков субсидий в целях внедрения наилучших доступных технологий и (или) импортозамещения в размере 2 727,1 млн. рублей, наличие потребности в направлении которых на те же цели в 2016 году не было согласовано Минфином России в установленном порядке. Таким образом, Фонд развития промышленности при отсутствии подтвержденного в установленном Минфином России порядке решения за счет не использованных в 2015 году остатков субсидии в январе – феврале 2016 года предоставил 4 организациям займы на общую сумму не менее 1 070,1 млн. рублей.
В части импортозамещения в сельском хозяйствеследует отметить, чтореализация дополнительных мер, которые должны были создать механизм упрощенного доступа к кредитным средствам, в том числе в целях реализации проектов импортозамещения, проходила недостаточными темпами.
Так, в связи с необходимостью дополнительной проработки проекта постановления по льготному кредитованию, внедрение нового механизма планируется с 2017 года. План мероприятий («дорожная карта») по содействию импортозамещению в сельском хозяйстве на 2016 - 2017 годы, направленных на создание благоприятных условий для динамичного развития производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, также в 2016 году не был принят.
4.2.3.3. В Послании Федеральному Собранию одним из основных направлений развития страны обозначена необходимость изменения структуры экономики, основанной в том числе на поддержке конкурентных отечественных производств, которые способны не только обеспечивать страну современной качественной продукцией самого высокого международного уровня, но и завоевывать мировые рынки. При этом рост объемов несырьевого экспорта предложено сделать одним из ключевых показателей деятельности отраслевых ведомств и Правительства Российской Федерации в целом.
Для реализации указанной задачи начиная с 2015 года в федеральном бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования в виде имущественного взноса в ГК «Внешэкономбанк» на цели приобретения акций АО «Российский экспортный центр» в целях увеличения уставного капитала АО «РОСЭКСИМБАНК».
Мероприятия по увеличению уставного капитала АО «РОСЭКСИМБАНК» в 2016 году завершены, при этом размер уставного капитала банка составляет 20,8 млрд. рублей.
Следует отметить, что нормативные документы, регламентирующие предоставление имущественного взноса Внешэкономбанку, конечной целью которого является увеличение уставного капитала АО «РОСЭКСИМБАНК», не содержат конкретных целей его докапитализации, обязанности достижения им тех или иных показателей, отчетности по использованию средств, полученных в результате дополнительной эмиссии акций, не установлены количественные показатели увеличения объема кредитных операций АО «РОСЭКСИМБАНК» в целях поддержки несырьевого экспорта.
Кроме того, в настоящее время уровень достаточности капитала АО «РОСЭКСИМБАНК» превышает установленные Банком России нормативы в более чем 5 раз, что свидетельствует о том, что уставный капитал банка в должной мере не используется и банк имеет избыточную ликвидность.
Планом действий Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году, предусматривались мероприятия, направленные на обеспечение комплексной поддержки, правовой охраны и защиты за рубежом результатов интеллектуальной деятельности российских производителей, обеспечение международной (региональной) сертификации российской продукции в целях повышения ее конкурентоспособности, обеспечение опережающего роста экспорта высокотехнологичной и инновационной продукции.
Анализ реализации указанных мероприятий показал, что они выполнены не в полном объеме.
Так, Минпромторгу России сводной бюджетной росписью предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 117,0 млн. рублей на предоставление субсидий российским производителям на финансирование части затрат, связанных с регистрацией на внешних рынках объектов интеллектуальной собственности. Кассовое исполнение расходов составило 15,0 млн. рублей, или 12,8 % показателя сводной бюджетной росписи, в связи с тем, что правила предоставления субсидий утверждены только в декабре 2016 года.
Аналогичная ситуация сложилась и с предоставлением субсидий российским производителям на финансирование части затрат, связанных с сертификацией продукции на внешних рынках при реализации инвестиционных проектов.
По состоянию на 1 января 2017 года сводной бюджетной росписью предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 151,0 млн. рублей. Правила предоставления субсидий утверждены в декабре 2016 года. Кассовое исполнение расходов составило 88,6 млн. рублей, или 58,7 % показателя сводной бюджетной росписи.
4.2.3.4.В Послании Федеральному Собранию поставлена задача ужесточения контроля за движением государственных средств,включая федеральные и региональные субсидии предприятиям промышленности и сельского хозяйства.
Частью 2 статьи 5 Федерального закона № 359-ФЗ установлено, что казначейскому сопровождению подлежат государственные контракты, договоры (соглашения), заключаемые главными распорядителями и подведомственными получателями средств федерального бюджета, а также заключаемые в рамках их исполнения контракты, договоры, соглашения.
При этом частью 3 статьи 5 указанного Федерального закона установлено, что казначейскому сопровождению не подлежат договоры (соглашения) о предоставлении субсидий и бюджетных инвестиций юридическим лицам, включенным в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации.
Соответствующий перечень утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2016 г. № 530-р и первоначально включал 78 субсидий, в том числе в виде имущественных взносов, и 3 взноса в АО. По состоянию на 1 апреля 2016 года объем бюджетных ассигнований сводной росписи по указанным взносам и субсидиям утвержден в сумме 497,8 млрд. рублей, что составляло 51,8 % объема субсидий и взносов.
В 2016 году Правительством Российской Федерации указанный перечень уточнялся 18 раз. В мае - декабре 2016 года перечень был дополнен 41 субсидией10 главным распорядителям. По состоянию на 31 декабря 2016 года на предоставление указанных субсидий предусмотрено 228,5 млрд. рублей (22,4 % объема субсидий и взносов).
Анализ организации в 2016 году учета средств, получаемых отдельными юридическими лицами из федерального бюджета, в части казначейского сопровождения договоров (соглашений) свидетельствует о том, что более половины субсидий и взносов, предоставленных в 2016 году юридическим лицам (119 субсидий и 4 взноса в АО, предусмотренных 27 главным распорядителям в сумме 699,6 млрд. рублей, или 68,6 % объема субсидий и взносов), не учитываются на лицевых счетах для учета операций неучастника бюджетного процесса в органах Федерального казначейства.
Таким образом, с учетом изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись, в том числе на основании Федерального закона № 359-ФЗ (с изменениями), по состоянию на 31 декабря 2016 года казначейскому сопровождению подлежат субсидии и взносы на сумму 320,3 млрд. рублей (31,4 % объема субсидий и взносов).
4.2.3.5. В рамках работы по созданию единого целостного механизма администрирования налоговых, таможенных и других фискальных платежей с 2016 года в ведение Минфина России переданы налоговые администраторы, обеспечивающие сбор 90 % доходов бюджетной системы. Начиная с 2016 года ФНС России совместно с ФТС России ведется работа по интеграции информационных систем и систем управления рисками, основной целью которой является обеспечение невозможности продажи на территории страны товаров, ввезенных из-за рубежа, без уплаты НДС и таможенных пошлин и сборов в полном объеме. С 1 января 2017 года ФНС России наделена полномочиями по администрированию страховых взносов, что в среднесрочной перспективе должно повысить их собираемость при одновременном снижении административной нагрузки на бизнес и затрат на администрирование взносов.
4.2.4. В то же время работа по реализации отдельных положений Послания Федеральному Собранию и перечня поручений Президента Российской Федерации от 18 августа 2015 г. № Пр-1659 о повышении эффективности использования бюджетных средств (далее - перечень поручений) не завершена.
4.2.4.1. В Послании Федеральному Собранию Правительству Российской Федерации поручено обеспечить сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации, в том числе исполнение федерального бюджета в 2016 году с дефицитом не более 3 % валового внутреннего продукта (без учета средств, направляемых на финансовое оздоровление государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»).
Несмотря на сокращение фактического поступления нефтегазовых доходов в 2016 году по сравнению с прогнозными значениями в объеме 1 267,4 млрд. рублей, федеральный бюджет исполнен с дефицитом в размере 2 806,4 млрд. рублей (без учета средств, направляемых на финансовое оздоровление государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в объеме 150 млрд. рублей), или 3,2 % ВВП.
Задачаобеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системыпри безусловном выполнении всех обязательств государства ставилась и в Бюджетном послании от 13 июня 2013 года,в том числе за счет оптимизации структуры расходов федерального бюджета, повышения их эффективности, оптимизации государственных закупок, бюджетной сети и численности государственных служащих.
В 2016 году Правительство Российской Федерации продолжило выполнение перечня поручений, который затрагивает широкий круг вопросов, в том числе повышение эффективности использования бюджетных средств, предоставляемых организациям в виде взносов в уставные капиталы и имущественных взносов; недопущение роста дебиторской задолженности по доходам и расходам, роста незавершенного строительства; повышение контроля за эффективностью деятельности подведомственных учреждений со стороны федеральных органов государственной власти, осуществляющих полномочия учредителей учреждений, и ряд других.
В 2016 году, как и в 2015 году, Счетной палатой проводилась оценка достаточности мер, принимаемых Правительством Российской Федерации по выполнению перечня поручений.
Важным направлением по сокращению дебиторской задолженности по расходам является введение казначейского сопровождения государственных контрактов, договоров (соглашений), предусмотренное Федеральным законом № 359-ФЗ.
В апреле 2016 года Правительством Российской Федерации утверждены планы мероприятий («дорожные карты») по улучшению администрирования доходов бюджетной системы, повышению эффективности работы с дебиторской задолженностью по доходам и по расходам федерального бюджета в 2016 году.
Министром финансов Российской Федерации 29 апреля 2016 года утвержден Типовой план мероприятий («дорожная карта») главных распорядителей средств федерального бюджета по сокращению дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета в 2016 году.
В 2016 году подготовлены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, регламентирующие вопросы предоставления средств федерального бюджета государственным корпорациям (компании), публично-правовым компаниям, в июле 2017 года принят соответствующий федеральный закон.
Вместе с тем анализ докладов о реализации перечня поручений, представленных Правительством Российской Федерации, свидетельствует о том, что меры, предпринимаемые Правительством Российской Федерации, недостаточны и не обеспечивают безусловного выполнения поручений Президента Российской Федерации.
Из 16 позиций перечня поручений Контрольным управлением Президента Российской Федерации снято с контроля 5 позиций, или 31,3 %.
Несмотря на предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры и введение казначейского сопровождения государственных контрактов, по данным главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, полученным Счетной палатой в ходе проверок, по состоянию на 1 января 2017 года объем дебиторской задолженности составил 5 959 713,0 млн. рублей и увеличился по сравнению с 1 января 2016 года на 757 506,8 млн. рублей, или на 14,6 %.
Общий объем дебиторской задолженности федерального бюджета по доходам увеличился за 2016 год на 275 301,0 млн. рублей, или на 14,4 %, и составил 2 192 369,1 млн. рублей.
Общий объем дебиторской задолженности федерального бюджета по расходам увеличился за 2016 год на 482 181,9 млн. рублей, или на 14,7 %, и составил 3 767 343,9 млн. рублей, в том числе по выданным авансам – 3 749 329,0 млн. рублей.
Общий объем нереальной к взысканию, просроченной дебиторской задолженности увеличился в 2016 году по сравнению с 2015 годом на 523 535,7 млн. рублей, или на 26,8 %, и составил 2 477 311,8 млн. рублей.
В общем объеме просроченной дебиторской задолженности расчеты по доходам составляют 1 707 018,5 млн. рублей, или 68,9 % общего объема, расчеты по расходам – 735 116,4 млн. рублей (29,7 % общего объема), в том числе по выданным авансам – 735 230,1 млн. рублей (29,7 % общего объема).
Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты показали, что планирование бюджетных инвестиций юридическим лицам на 2016 год и на 2017 - 2019 годы осуществлялось в основном без учета неиспользованных остатков указанных средств за предыдущие годы и при отсутствии соответствующих финансово-экономических обоснований, о чем свидетельствует значительный объем временно свободных средств государственных корпораций (компании), который по состоянию на 1 января 2016 года составил порядка 130 млрд. рублей, на 1 января 2017 года – порядка 140 млрд. рублей.
Поэтапный план снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства утвержден Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Шуваловым И.И. только в январе 2017 года. Анализ указанного поэтапного плана свидетельствует об отсутствии в нем мероприятий, непосредственно направленных на снижение объемов и количества объектов незавершенного строительства, в том числе путем их вовлечения в инвестиционный процесс.
При этом по итогам 2016 года в эксплуатацию введено лишь 244 объекта из 443, или 55,1 % объектов, подлежавших вводу (в 2015 году - 281 объект из 557 подлежавших вводу (50,4 %), в 2014 году – 365 из 772 объектов (47,3 %).
Согласно отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2016 год общий объем незавершенного строительства по состоянию на 1 января 2017 года, как и на 1 января 2016 года, составил порядка 2,2 трлн. рублей.Количество объектов незавершенного строительства по главным распорядителям средств федерального бюджета составило порядка 12 тыс. объектов (на 1 января 2016 года - 10,7 тыс. объектов).
4.2.4.2. В Послании Федеральному Собранию отмечена необходимость вернуть государственным программам определяющую роль в бюджетном планировании, в том числе в процессе приоритезации расходов.
Задача развития программно-целевых методов управления, в том числе госпрограмм как ключевого механизма, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование, ставилась и в Бюджетном послании от 13 июня 2013 года.
Федеральный бюджет начиная с бюджета на 2014 год, формируется в программной структуре по государственным программамРоссийской Федерации и по входящим в их состав подпрограммам, а начиная с бюджета на 2016 год – ипо основным мероприятиям.
Комплексный анализ госпрограмм выявил ряд системных проблем в их формировании и реализации. Цели многих госпрограмм не соответствуют документам стратегического планирования. Недостаточно согласованы цели и задачи госпрограмм, во многих госпрограммах отсутствуют конкретные мероприятия для выполнения их задач. Количественный и содержательный состав показателей не позволяет в полной мере оценить достижение целей и решение задач. Отмечается наличие показателей, не взаимосвязанных с мероприятиями госпрограмм.
В 2015 и 2016 годах госпрограммы не корректировались в связи с тем, что положения статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации о приведении их в соответствие с законом о федеральном бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу были приостановлены. Таким образом, в 2016 году недостатки утвержденных госпрограмм, ранее отмечавшиеся Счетной палатой, не устранены.
В 2016 году начато формирование нормативной и методической основы для реализации приоритетных проектов (программ),являющихся структурными элементами государственных программ Российской Федерации, в рамках 11 ключевых приоритетных направлений, одобренных Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.
Вместе с тем необходимо отметить проблемы, наметившиеся на начальном этапе реализации приоритетных проектов (программ), которые связаны со сложным методологическим подходом их формирования и реализации, в том числе сложной организационной структурой управления проектной деятельностью, включающей постоянные, временные, обеспечивающие и вспомогательные органы; с отсутствием скоординированности полномочий, закрепленных за органами и должностными лицами, ответственности участников проектной деятельности за соблюдение установленных полномочий; с несогласованностью с субъектами Российской Федерации их участия в реализации мероприятий приоритетных проектов (программ), мероприятия которых планируется осуществлять в субъектах Российской Федерации, и др.
Таким образом, требуется дальнейшее развитие нормативной и методической базы, а также иных мер, направленных на полноценное внедрение проектных методов управления в систему государственных программ.
5. Результаты проверки и анализа организации исполнения
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» (с изменениями)
5.1. В соответствии со статьей 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации обладает полномочиями по представлению Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета.
В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России обладает бюджетными полномочиями по организации составления и составлению проекта федерального бюджета, организации исполнения федерального бюджета, установлению порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета, исполнению судебных актов по искам к Российской Федерации, применению бюджетных мер принуждения, установлению порядка составления отчета о кассовом исполнении федерального бюджета.
5.1.1.Проверка бюджетных полномочий Минфина России и главных администраторов доходов федерального бюджета по организации исполнения и исполнению Федерального закона № 359-ФЗ (с изменениями) в части доходов показала следующее.
5.1.1.1.В соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Минфин России получает от федеральных органов исполнительной власти материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации.
В целях реализации данного полномочия Минфином России направлены письма главным администраторам доходов федерального бюджета о необходимости представления прогноза поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации, в том числе в федеральный бюджет, по кодам бюджетной классификации доходов бюджетов Российской Федерации:
на 2016 год – в соответствии с Графиком подготовки и рассмотрения в 2015 году проектов федеральных законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (поручение Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Шувалова И.И. от 8 апреля 2015 г. № ИШ-П13-2280 (далее – поручение от 8 апреля 2015 г. № ИШ-П13-2280).
5.1.1.2.Проверка и анализ выполнения Минфином России бюджетного полномочия по организации составления и составлению проекта федерального бюджета в части доходов федерального бюджета показали следующее.
Статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в составе материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона, должны содержаться расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета.
В составе материалов к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» не представлены расчеты по доходам,объем которых в 2016 году составляет717,9 млрд. рублей (5,2 % общего объема доходов), из них доходы от перечисления части прибыли Банка России (336,0 млрд. рублей), безвозмездные поступления (196,2 млрд. рублей) и государственная пошлина по делам, рассматриваемым в арбитражных судах (13,8 млрд. рублей).
По итогам 2016 года доходы, поступление которых не прогнозировалось главными администраторами доходов, зачислены в федеральный бюджет в объеме 13 093,7 млн. рублей.
В федеральный бюджет (за исключением безвозмездных поступлений и доходов, полученных за рубежом) в 2016 году поступило 7 видов доходов, не учтенных в прогнозе параметров Федерального закона от 22 ноября 2016 г. № 397-ФЗ, на общую сумму 678,4 млн. рублей (из них денежный залог в обеспечении уплаты таможенных платежей в сумме 675,7 млн. рублей, государственная пошлина за внесение сведений о юридическом лице в государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности – 1,7 млн. рублей, государственная пошлина за рассмотрение ходатайства, предусмотренного законодательством о естественных монополиях – 0,8 млн. рублей, плата по договорам возмездного оказания услуг по охране имущества и объектов граждан и организаций и иных услуг, связанные с обеспечением охраны имущества по этим договорам – 0,1 млн. рублей, предварительные специальные, предварительные антидемпинговые и предварительные компенсационные пошлины, уплаченные в соответствии с Приложением № 8 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года – 48,5 тыс. рублей и другие).
Имеют место случаи, когда платежи, учтенные в прогнозе доходов, в бюджет не поступают. Так, в 2016 году в федеральный бюджет не поступили запланированные Минфином России дотации на сбалансированность, передаваемые федеральному бюджету из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (91 203,3 млн. рублей); прогнозируемые Минэкономразвития России и МВД России доходы федерального бюджета от возврата иными организациями остатков субсидий прошлых лет (23,1 млн. рублей и 10,2 млн. рублей соответственно); прогнозируемые Верховным Судом Российской Федерации доходы федерального бюджета от возврата бюджетными учреждениями остатков субсидий прошлых лет (7,1 млн. рублей) и Главным управлением специальных программ Президента Российской Федерации доходы от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений (за исключением имущества федеральных бюджетных и автономных учреждений), в части реализации основных средств по указанному имуществу (5,9 млн. рублей). При этом Минэкономразвития России, МВД России, Верховный Суд Российской Федерации и Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации сформировали прогноз по указанным доходам при внесении изменений в федеральный бюджет в ноябре 2016 года.
Не поступили в федеральный бюджет прогнозируемые Минздравом России прочие доходы от оказания платных услуг (работ) получателями средств федерального бюджета в размере 49,1 млн. рублей. Аналогичная ситуация с указанными доходами складывалась и в 2015 году, когда запланированные в таком же объеме суммы по итогам года в бюджет не поступили. При внесении изменений в федеральный бюджет в ноябре 2016 года прогноз по указанным доходам не корректировался.
5.1.1.3.Отдельными главными администраторами (администраторами) доходов бюджета не в полной мере исполнялись бюджетные полномочия, определенные частью 2 статьи 1601 Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в части предоставления информации, необходимой для уплаты денежных средств физическими и юридическими лицами за государственные услуги, а также иных платежей, являющихся источниками формирования доходов федерального бюджета в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах (далее – ГИС ГМП).
Выявлены факты, когда зарегистрированные в соответствии с приказом Федерального казначейства от 30 ноября 2012 г. № 19н «Об утверждении порядка ведения государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах» главные администраторы (администраторы) доходов бюджета в 2016 году не направляли извещения в систему ГИС ГМП о начисленных административных штрафах, штрафах, начисленных по неисполненным в срок государственным контрактам, судебным решениям, а т<