Жилищная проблема в Российской Федерации

Пути решения жилищной проблемы в доперестроечный период. Удовлетворение потребности в жилье на протяжении всей истории человечества остается для большинства людей одной из самых острых и трудноразрешимых проблем. Не составляет исключения в этом отношении и наше Отечество. В дореволюционной России наряду с особняками и усадьбами, которые радовали глаз и принадлежали знати, торгово-промышленным тузам и высокооплачиваемой интеллигенции, было немало непригодных для жизни лачуг, в которых ютилась городская и сельская беднота. На знаменах Октябрьской революции было начертано обещание решить жилищную проблему. И надо сказать, что в этом направлении предпринимались значительные усилия. Вскоре после революции началось массовое переселение жителей рабочих окраин в центральные городские районы, отличавшиеся более высоким уровнем благоустройства[1]. Заселялись дома и квартиры, брошенные их владельцами, бежавшими за границу или пополнившими ряды Белой гвардии. Широко практиковалось также уплотнение барских квартир, владельцы которых, по мнению представителей новой власти, жили слишком просторно. Началась пора коммуналок. Тем не менее смягчения жилищного кризиса не происходило, чему в немалой степени способствовала миграция сельского населения в города. Добротные дома в деревнях и селах заколачивались и ветшали, а селяне искали пристанища в городах и рабочих поселках. С одной стороны, это было вызвано потребностями индустриализации страны, испытывавшей нужду в дешевой и неприхотливой рабочей силе. С другой стороны, деревенские жители готовы были бежать куда глаза глядят, лишь бы избавиться от непомерных поборов, произвола борцов за мировую революцию типа Макара Нагульнова, раскулачивания и высылки с малолетними детьми в необжитые районы с конфискацией имущества.

Много добротных домов было уничтожено в годы революции и гражданской войны, когда полыхали барские усадьбы, служившие в российских глубинках центром притяжения культурных сил.

Поначалу предполагали, что пользование жильем и коммунальными услугами для трудового народа будет бесплатным, но вскоре от этой затеи, вскормленной утопическими надеждами уже в ближайшее время совершить прыжок в коммунистическое цар-

Гражданское право. Том 2. Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. – М., Велби, 2003. С. 243

ство, пришлось отказаться. Были установлены нормированные ставки оплаты жилья и коммунальных услуг, которые, однако, изначально не покрывали затрат на содержание жилищно-коммунального хозяйства. С ростом инфляционных процессов, возрастанием стоимости основных фондов в жилищно-коммунальном хозяйстве, повышением качества жилья, сооружением дорогостоящих систем канализации, водо- и энергоснабжения дефицит затрат на содержание жилья все в большей степени приходилось покрывать за счет бюджета. Справедливости ради следует отметить, что расходы по оплате жилья и коммунальных услуг составляли в бюджете семьи сравнительно небольшой процент и были вполне доступны людям с невысоким уровнем доходов.

Одновременно предпринимались попытки внедрить в систему жилищно-коммунального хозяйства начала общественного самоуправления, что наглядно показано в «Собачьем сердце» М. Булгакова. Были образованы жилищно-арендные кооперативные товарищества (так называемые жакты). Ни к чему хорошему это не привело, и постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[2] жакты были упразднены. Словом, и в этой области было более чем достаточно социальных экспериментов, как правило, неудавшихся.

Нельзя, однако, отрицать того, что руководство страны, особенно в послевоенный период, предпринимало энергичные усилия, чтобы если не разрешить жилищную проблему, то хотя бы смягчить ее остроту. При этом основной упор делался на бесплатное предоставление жилья за счет государства нуждающимся в улучшении жилищных условий без учета состава семьи и ее материального достатка. Ставка на уравниловку привела к тому, что, несмотря на бурный рост жилищного строительства, индустриальные методы его ведения, очередь граждан на получение бесплатного жилья двигалась медленно, а намечаемые сроки решения жилищной проблемы и обеспечения каждой семьи отдельной благоустроенной квартирой неоднократно переносились. Нужно, конечно, учитывать, что ощутимый урон жилищному хозяйству нанесла Великая Отечественная война 1941–1945 гг. и необходимость переключения львиной доли ресурсов на отпор врагу и восстановление разрушенного народного хозяйства, в том числе его базовых отраслей.

В конце 50-х годов постепенно пришли к осознанию того, что только за счет государства жилищную проблему не решить, необходимо активно подключить к строительству жилья не только в сельской местности, но и в городах сбережения самих граждан, а также

Гражданское право. Том 2. Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. – М., Велби, 2003. С. 244

в широких масштабах кредитовать жилищное строительство. Происходит заметное оживление жилищно-строительной кооперации, которая в предвоенные и первые послевоенные годы была сведена на нет. Несмотря на целый ряд положительных сдвигов, радикально решить жилищную проблему к началу перестройки не удалось. Неслучайно в годы, предшествовавшие перестройке, она неоднократно называлась на высших партийных и государственных форумах самой острой проблемой повышения благосостояния народа. К сожалению, за годы перестройки острота жилищной проблемы не только не спала, но еще более возросла.

Перспективы решения жилищной проблемы в современных условиях.С переходом к рыночной экономике основная ставка сделана на то, чтобы потребности в жилье удовлетворялись не за счет общественных фондов потребления, а за счет жилья, которое находилось бы в частной собственности граждан. В этих целях развернуты приватизация жилищного фонда, выдача гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, выпуск жилищных сертификатов, удостоверяющих право граждан на приобретение квартиры в собственность, и целый ряд других мер, направленных на то, чтобы сформировать широкий социальный слой частных собственников жилья, создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравниловки в деле обеспечения граждан жильем. В то же время декларируется обеспечение жильем из государственного и муниципального жилищных фондов граждан, нуждающихся в особой социальной защите со стороны государства, – малоимущих граждан, многодетных семей, инвалидов, ветеранов, военнослужащих, уволенных в запас или в отставку, чернобыльцев, участников афганской войны, граждан, лишившихся жилья в результате стихийного бедствия, воспитанников детских домов, лиц, имеющих перед Отечеством особые заслуги, и целого ряда других категорий граждан, которые либо не в состоянии сами приобрести себе жилье, либо в силу тех или иных обстоятельств при решении жилищной проблемы должны пользоваться льготами и преимуществами.

На пути выполнения этой программы возникли немалые трудности, о которых сказано, хотя и приглушенно, в Основных направлениях нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище», одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 431[3]. К созданию рынка

Гражданское право. Том 2. Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. – М., Велби, 2003. С. 245

жилья мы оказались столь же неподготовленными, как и к созданию рынка труда и капиталов. Государственная программа жилищного строительства свернута, объемы ввода жилья в эксплуатацию резко сократились, стоимость жилья многократно возросла, очередь на получение государственного и муниципального жилья практически не движется. В этой области, пожалуй, как ни в какой другой, наблюдается резкое имущественное и социальное расслоение общества, которое превысило сколько-нибудь разумные пределы. Словом, и здесь мы ощущаем пагубные последствия политики «шоковой терапии», когда предпринимаются заранее обреченные на неудачу попытки одним махом решить проблемы, которые накапливались в течение десятилетий.

Наблюдается крайне опасная тенденция разрушения сложившейся системы поддержания в нормальном рабочем состоянии жилищно-коммунального хозяйства, что чревато пагубными непредсказуемыми последствиями, в том числе экологическими. Делается это в чисто фискальных целях – переложить все расходы по содержанию жилищно-коммунального хозяйства на самих граждан, освободив от них государственную и муниципальную казну, которая и так трещит по всем швам. Этим не в последнюю очередь объясняется насаждение товариществ собственников жилья, что означает «второе издание» уже упомянутого «Собачьего сердца» М. Булгакова.

Таким образом, на нынешнем этапе решения жилищной проблемы наметились как положительные, так и отрицательные тенденции. Положительные усматриваются в том, что расширены возможности граждан по распоряжению полученным жильем. В частности, приватизировав государственное и муниципальное жилье, гражданин может оставить его наследникам. Отрицательные, которые пока превалируют, состоят в том, что перспектива получения жилья для подавляющего большинства очередников становится все более призрачной, а субсидии и кредиты явно не покрывают затраты на приобретение жилья в собственность. Множится число преступлений, совершаемых на почве квартирного бизнеса. Рынок жилья, о котором мечтали творцы «шоковой терапии», приобрел явно криминальный оттенок.

Оплата жилья, электроэнергии, телефона, коммунальных услуг возросла в сотни раз. В виде утешения иные незадачливые политики предлагают горожанам выбирать жилье по средствам и напоминают им, что Петербург, который стал городом «юмора и смеха», – это город для богатых[4]. При этом забывают, что большинству людей, далеко отброшенных за черту бедности, явно не до смеха.

Гражданское право. Том 2. Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. – М., Велби, 2003. С. 246

К сожалению, во властных структурах возобладал радикальный подход к проведению жилищно-коммунальной реформы, который не сулит обществу ничего хорошего. По замыслам сторонников такого подхода (в первую очередь молодежной секции в тогдашнем составе правительства) он обеспечивает наиболее быстрое и безболезненное оздоровление жилищно-коммунального хозяйства, во-первых, за счет того, что у каждого дома появляется рачительный хозяин, который будет неустанно заботиться о надлежащем состоянии дома, и, во-вторых, за счет конкурентной среды, позволяющей выбрать на рынке услуг наиболее качественные и дешевые. При этом проведение жилищно-коммунальной реформы сопровождается пустопорожними заверениями в том, что никакой шоковой терапии здесь не будет, что больше будут платить за жилье и коммунальные услуги только богатые, а бедные будут платить меньше и реформа сулит им одни лишь блага. В этих заверениях нет ни слова правды. Начать с того, что ни рачительных хозяев, ни конкурентной среды на рынке оказания услуг и в помине нет. Помимо этого, компенсации по оплате жилья и коммунальных услуг далеко не полностью покрывают скачкообразное повышение оплаты жилья и услуг. Таким образом, реформа своим острием, как и все остальные реформы, которые проводятся с 1992 г., направлена прежде всего против наименее социально защищенных слоев населения, число которых исчисляется десятками миллионов. Что же касается наиболее обеспеченных граждан, к которым принадлежат и наши горе-реформаторы, то для них повышение оплаты жилья и коммунальных услуг что слону дробина.

При проведении жилищно-коммунальной реформы мы вновь (в который раз) поставили телегу впереди лошади. Беда в том, что и жилищно-коммунальную реформу, и приватизацию мы проводим теми же большевистскими методами, какими проводили в свое время национализацию и коллективизацию. Чем все это обернулось, хорошо известно. Если же обнажить социальные корни жилищно-коммунальной реформы, то они сводятся к тому, чтобы переложить все расходы по содержанию жилого фонда и примыкающей к нему инфраструктуры на самих граждан, причем на наиболее обездоленных из них. К тому же едва ли не в каждом доме проживают семьи, находящиеся на прямо противоположных ступенях социальной лестницы. Одни страдают от пресыщения, другие не могут досыта накормить своих детей. Как в этих случаях обеспечить такое содержание дома, которое устраивало бы всех и в то же время не ложилось непосильным бременем на тех граждан, которые и без того отброшены за черту бедности? Как примирить интересы всех проживающих в доме граждан, не вызвав в отношениях между ними лютой вражды и ненависти? Похоже, что и об этом «молодые капитаны» в эшелонах власти не задумывались.

Гражданское право. Том 2. Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. – М., Велби, 2003. С. 247

Весьма пессимистично перспективы решения жилищной проблемы путем обеспечения каждой семьи отдельной квартирой оценивает Конституционный Суд РФ. Обосновывая изменение своей позиции в вопросе о приватизации коммунальных квартир, Конституционный Суд РФ в постановлении от 3 ноября 1998 г. сослался на то, что ранее курс на обеспечение каждой семьи отдельной квартирой был магистральным, а потому отсутствовали социально-экономические и политико-правовые основания к тому, чтобы плодить право собственности на отдельные комнаты в коммунальных квартирах, что ведет по существу к узаконению коммуналок на неопределенно долгий срок и может затруднить перевод коммунальных квартир на правовой режим отдельных квартир. По указанным и иным обстоятельствам Конституционный Суд РФ считал эти вопросы не относящимися к его ведению. Ныне перспективы решения жилищной проблемы ухудшились. В настоящее время, говорится в постановлении Конституционного Суда РФ, состояние экономики РФ, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем коммунальных квартир как вида жилищного фонда социального использования. Именно с учетом данных обстоятельств изменяется конституционно-правовое значение положений Закона о приватизации жилищного фонда, ограничивающих приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, а следовательно, и подход Конституционного Суда РФ к их оценке. При этих условиях, учитывая, что возможность законодательного решения возникшего вопроса в какой-либо определенный срок нереальна, Конституционный Суд РФ признал, что указанный вопрос может быть отнесен к предмету его ведения[5].

В нынешних непростых условиях все ветви власти должны осознать, что без широкой государственной поддержки обеспечение граждан жильем становится для миллионов людей неразрешимой проблемой.

Не менее важно восстановить государственное управление системой жилищно-коммунального хозяйства, учет граждан, нуждающихся в жилье, понять, наконец, что без дотаций из государственного и местного бюджета, обуздания монополистов, обеспечивающих население водой, энергоресурсами, отвечающих за санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие городов и населенных пунктов, оказание коммунальных услуг, система жилищно-коммунального хозяйства придет в окончательный упадок. К сожалению, осознание этих реалий сегодняшнего дня происходит крайне медленно, что наглядно можно видеть на примере жи-

Гражданское право. Том 2. Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. – М., Велби, 2003. С. 248

лищного законодательства, которое до сих пор остается некоди-фицированным и пребывает в крайне запущенном и противоречивом состоянии[6].

[1] Первый советский фильм, показанный 7 ноября 1918 г., назывался «Уплотнение». Он рассказывал о переселении рабочей семьи из подвала в барскую квартиру.

[2] СЗ СССР. 1937. № 69. Ст. 314.

[3] СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1431. Более взвешенный подход к решению или во всяком случае к смягчению остроты жилищной проблемы просматривается в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002–2010 гг., утв. постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675 // СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3770.

[4] Санкт-Петербургские ведомости. 1996. 16 мая.

[5] СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5603

[6] Содержательный, хотя и не бесспорный, обзор развития жилищного законодательства с первых лет установления Советской власти до наших дней и во многом различных подходов к решению жилищной проблемы, которые сопровождались сменой принципов и приоритетов, дан В. Н. Литовкиным (см.: Литовкин В. Н. Жилищное законодательство: кризис доктрины, смена принципов, от прошлого к настоящему //В сб.: Проблемы современного гражданского права / Отв. ред. В. Н. Литовкин, В. А. Рахмилович. М., 2000. С. 236-275).

Жилищное законодательство

Понятие жилищного законодательства.Под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т. е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. Необходимость удовлетворения потребности в жилье сопровождает человека на протяжении всей его жизни – от первого крика до последнего вздоха. В то же время способы удовлетворения этой потребности различны. Выбор этих способов во многом зависит от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилье. От этого зависит и целевое назначение жилого помещения. Жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, предоставленные им внаем или как членам кооператива, рассчитаны преимущественно на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Напротив, жилые помещения в общежитиях, маневренном фонде, служебные жилые помещения, хотя они и предоставляются на началах найма, обычно удовлетворяют лишь временную потребность граждан в жилье.

Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем лишь на время, при наличии целого ряда условий. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях (в том числе учащимся, сезонным и временным работникам), маневренном фонде, служебных жилых помещениях. Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений (в дачах, дачно-строительных кооперативах, садоводческих