Глава 10. Пенсия по инвалидности
§ 1. Понятие пенсии по инвалидности. Инвалидность, ее группы, причины, время наступления и их юридическое значение
Пенсия по инвалидности — наиболее «ранний» вид пенсионного обеспечения как в нашей стране, так и в других странах. Численность пенсионеров, получающих пенсию по инвалидности в России, составляет около 5 млн. человек. Она постепенно возрастает и за последние три года увеличилась примерно на 25%. Явно негативная тенденция роста численности пенсионеров-инвалидов отражает общую неблагополучную социально-экономическую ситуацию в стране, в частности резкое снижение уровня и качества жизни подавляющего большинства населения, включая деградирование системы охраны здоровья.
Пенсии по инвалидности подразделяются, также как и пенсии по старости, на те, которые устанавливаются в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью и вне связи с такой деятельностью. Первые именуются трудовыми пенсиями, а вторые — социальными [150].
Трудовой пенсией по инвалидности принято называть пенсию, которая устанавливается в связи с наступлением инвалидности и в то же время с наличием соответствующего общего трудового стажа либо выполнением определенной деятельности, независимо от ее срока (факта работы, службы и т. д.).
Таким образом, данная пенсия в отличие от трудовой пенсии по старости может быть как стажевой, так и бесстажевой.
Как в Конституции Российской Федерации 1978 г., так и в ныне действующей Конституции РФ 1993 г. указывается, что каждому гарантируется социальное обеспечение не только по возрасту, но и в случае наступления инвалидности.
Дифференциация условий и норм пенсионного обеспечения по инвалидности осуществляется по иным основаниям, чем по старости. Она проводится главным образом в зависимости от группы и причины инвалидности. В зависимости от причины инвалидности различается трудовая пенсия по инвалидности на общих основаниях и пенсия на основаниях, предусмотренных для военнослужащих. Группа инвалидности влияет на размер каждой из этих пенсий.
Пенсия по инвалидности устанавливается в соответствии с двумя законами - 1990 г. и 1993 г.
В связи с наступлением инвалидности предоставляются многие виды социального обеспечения и обслуживания (см., в частности, разд. IV). К ним относится пенсия по инвалидности, а в некоторых случаях и пенсия по случаю потери кормильца (см. гл. И).
Впервые на уровне закона определение инвалидности и критерии разграничения трех ее групп даны в Законе 1990 г. В нем указано, что инвалидностью считается нарушение здоровья человека со стойким расстройством функций организма, приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или к существенным затруднениям в жизни.Здесь выделяются два признака инвалидности:трудовой — полная или значительная потеря профессиональной трудоспособности и нетрудовой — существенные затруднения в жизни человека не только в связи с его профессиональной деятельностью. Легальное понятие «инвалид» дано в Федеральном законе «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Согласно этому закону, инвалид — это «лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты». При этом под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Как видим, в данном законе дается более широкое понятие инвалида и, следовательно, инвалидности, и трудовому критерию не придается первостепенное значение.
В Законе 1990 г. с учетом трудового критерия выделяются три группы инвалидности:I, II и III. Гражданам, полностью утратившим способность к регулярному профессиональному труду в обычных условиях, устанавливается инвалидность I группы, если они нуждаются в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре), и II группы, если они не нуждаются в таком уходе; гражданам, утратившим способность к регулярному профессиональному труду частично, устанавливается III группа инвалидности. Вполне очевидно, что трудовой критерий не является единственным для установления инвалидности и соответствующей ее степени (группы). Учитываются и другие. В Классификации о временных критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы, утвержденной Минтрудом и Минздравом 29 января 1997 г., инвалидность определяется как социальная недостаточность вследствие нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящая к ограничению жизнедеятельности и к необходимости социальной защиты.
Как правило, инвалидность устанавливается на определенный срок. Инвалидность I группы, самая тяжелая степень инвалидности, определяется на два года, инвалидность II и III группы — на год. Критерий здесь, следовательно, тяжесть инвалидности.
В трех случаях срок переосвидетельствования не устанавливается, т. е. инвалидность определяется, как принято говорить, бессрочно, пожизненно. Первое основание — достижение общего пенсионного возраста — 60 и 55 лет (соответственно мужчинами и женщинами). На практике инвалидность устанавливается часто бессрочно тем гражданам, у которых очередной срок переосвидетельствования наступает после достижения указанного выше пенсионного возраста. Второе основание — необратимость анатомического дефекта или деформации (культи конечностей, стойкие параличи и т. п.). Третье основание — определенные заболевания либо установление инвалидности и на длительное время, когда ее тяжесть не может смягчиться, т. е. она стабильна. Перечень таких заболеваний утверждается в порядке, определяемом Правительством РФ.
В настоящее время основным критерием установления инвалидности без срока переосвидетельствования является по рекомендации Минтруда и Минздрава невозможность устранения или уменьшения «социальной недостаточности» вследствие длительности ограничения жизнедеятельности инвалида (при сроках наблюдения не менее пяти лет).
Правительство РФ установило особое правило, касающееся граждан в возрасте до 18 лет. Категория «ребенок-инвалид» может устанавливаться им сроком от 6 месяцев до 2 лет, от 2 до 5 лет и до достижения 18-летнего возраста. По смыслу этой нормы допускается определение инвалидности на срок и менее одного года, например на 6, 8 месяцев. Согласуется ли это с законом, где минимальный срок установления инвалидности определен в один год? Конечно, нет. Правительство РФ проявило здесь, как и в некоторых других случаях, правовой нигилизм. Возможно, правило, касающееся увеличения периодов, на которые может устанавливаться инвалидность детям, верно (хотя в части сокращения срока оно явно ошибочно), но устанавливаться оно должно законом, а не иным нормативным правовым актом вопреки закону.
Установление группы инвалидности на определенный срок (или «бессрочно») не лишает гражданина права пройти освидетельствование досрочно, если состояние здоровья его ухудшилось. А вот вызвать на освидетельствование по инициативе не инвалида, а, например, органа социальной защиты населения, как правило, нельзя. Это допускается лишь в том случае, когда выявлено, что инвалидность установлена на основании подложных документов.
При осуществлении медико-социальной экспертизы наряду с инвалидностью устанавливается и ее причина. Это необходимо в связи с тем, что от причины инвалидности зависят основание назначения пенсии, зачастую ее размер, а также предоставление соответствующих льгот. В Законе выделены пять основных причин инвалидности:трудовое увечье, профессиональное заболевание, военная травма, заболевание, полученное в период военной службы, общее заболевание.
Рассмотрим эти причины инвалидности.
Трудовое увечье.Инвалидность считается наступившей вследствие трудового увечья, если несчастный случай, вызвавший повреждение здоровья, произошел при обстоятельствах и условиях, которые перечислены в ст. 39 Закона 1990 г. Все указанные обстоятельства и условия подразделяются на две группы.
Первая группа — это обстоятельства и условия, непосредственно либо косвенно связанные с трудовой деятельностью(п. «а», «б», «в», «г» ст. 39). При этом трудовой деятельностью считается вся та работа, которая включается в общий трудовой стаж (см. § 2 гл. 6). В частности, к ней относится работа по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, поскольку в период их выполнения граждане подлежат обязательному пенсионному страхованию.
Вторая группа — это обстоятельства и условия, относящиеся ко всем гражданам, в том числе и к тем, которые не работают(п. «д», «е», «ж» ст. 39). Считается трудовым увечьем, в частности, травма, полученная при прохождении производственного обучения (практики) либо проведении учебных опытов (экспериментов) во время учебы во всех учебных заведениях, в том числе в общеобразовательных школах, при выполнении государственных обязанностей, а также заданий различных органов власти и общественных организаций, деятельность которых не противоречит Конституции РФ; при выполнении гражданского долга по спасению человеческой жизни, охране собственности и правопорядка.
В прошлом особо подчеркивалось, что инвалидность, наступившая в связи с выполнением донорских функций, приравнивается к инвалидности, наступившей вследствие трудового увечья. В Законе 1990 г. об этом не говорится в связи с тем, что выполнение донорских функций любым гражданином, в том числе неработающим, рассматривается как выполнение долга гражданина по спасению человеческой жизни. Законом РФ от 9 июня 1993 г. «О донорской крови и ее компонентах» дополнительно установлено, что инвалидность донора, наступившая в связи с выполнением им донорских функций, приравнивается к инвалидности, наступившей вследствие трудового увечья [151].
Несчастный случай, последствия которого привели к наступлению инвалидности, мог произойти как по вине самого пострадавшего, так и по вине организации или других граждан либо в результате действия непреодолимой силы (землетрясение, наводнение и т. п.). Имеет ли значение, кто виноват в том, что произошел несчастный случай? Нет, не имеет. Трудовым увечьем признается повреждение здоровья во всех случаях, если несчастный случай произошел при обстоятельствах и условиях, перечисленных в законе.
Трудовым увечьем считается не только прямое и безусловное следствие полученной травмы, но и все осложнения, а также отдаленные последствия травмы.
Наиболее часто инвалидность вследствие трудового увечья связана с несчастным случаем на производстве. Положение о расследовании и учете несчастных случаев на производстве утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 марта 1999 г.[152] В нем установлен единый порядок расследования и учета несчастных случаев на производстве, обязательный для всех организаций любых форм собственности, а также для лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и использующих наемный труд. Разъяснения по применению этого Положения Правительство поручило давать Минтруду РФ[153].
Каждый несчастный случай оформляется актом о несчастном случае на производстве по установленной форме, определенной Положением (форма Н-1). Акт составляется на каждого пострадавшего отдельно.
Несчастные случаи, которые косвенно связаны с производством (п. «б», «в», «г» ст. 39 Закона 1990 г.), расследуются другими органами (милиции и т.д.) и не оформляются актом по форме Н-1. То же касается несчастных случаев, происшедших при обстоятельствах, указанных в п. «е» и «ж».
Инвалидность считается наступившей вследствие трудового увечья, если несчастный случай, вызвавший повреждение здоровья, произошел, в частности, в пути на работу или с работы. При этом не имеет значения, откуда работник направлялся на работу (из дома или иного места), куда он следовал после ее окончания (домой либо в гости, театр и т. п.), какой путь был им избран, а также вид транспорта.
Инвалидность считается также наступившей вследствие трудового увечья, если несчастный случай, вызвавший повреждение здоровья, произошел вблизи предприятия (организации) или иного места работы в течение рабочего времени, включая и установленные перерывы, если нахождение там не противоречило правилам внутреннего трудового распорядка (п. «г» ст. 39 Закона 1990 г.).
Что означает «вблизи» предприятия (организации)? Этот вопрос разрешается с учетом конкретных обстоятельств — отдаленности места, где произошел несчастный случай, от предприятия, причин нахождения там работника, времени его отсутствия на работе и т. д.
Как известно, работникам предоставляется перерыв для отдыха и приема пищи. Его продолжительность, время начала и окончания устанавливаются Правилами внутреннего трудового распорядка. Этот перерыв работник использует по своему усмотрению. Увечье, полученное во время такого перерыва, например дома, считается трудовым увечьем. В соответствии с трудовым законодательством предоставляются также перерывы для кормления ребенка женщинам, имеющим детей в возрасте до полутора лет (помимо общего перерыва для отдыха и питания). Увечье, полученное женщиной во время такого перерыва, где бы она ни находилась, также признается трудовым увечьем.
Инвалидность считается наступившей вследствие трудового увечья или приравнивается к ней в отдельных случаях по особым решениям, принятым в связи с чрезвычайными обстоятельствами и происшествиями (в результате, например, землетрясения в Армянской ССР, катастрофы на территории Башкирской АССР 3 июня 1989 г., взрыва на станции Свердловск-Сортировочная).
Профессиональное заболевание.Инвалидность считается наступившей вследствие профессионального заболевания, если заболевание, вызвавшее ее, признается профессиональным. Список профессиональных заболеваний утверждается в порядке, определяемом Правительством РФ.
Правительство РФ не определило порядок утверждения Списка профессиональных заболеваний. По ранее действовавшим правилам такой Список утверждался Минздравом СССР и ВЦСПС, также как и инструкция по его применению. В настоящее время применяется Список профессиональных заболеваний и Инструкция по применению Списка профессиональных заболеваний, утвержденные приказом Минздрава СССР от 29 сентября 1989 г. № 555 (с изменениями и дополнениями, внесенными в Список 29 декабря 1989 г.).
В Списке указаны наименования болезней, опасные и вредные вещества и производственные факторы, воздействие которых может приводить к возникновению профессиональных заболеваний, а также примерный перечень проводимых работ, производств.
Согласно Инструкции, Список профессиональных заболеваний является основным документом, который используется при установлении диагноза профессионального заболевания, связи его с выполняемой работой или профессией, решении вопросов экспертизы трудоспособности, медицинской и трудовой реабилитации.
В Список включены профессиональные заболевания, которые вызваны исключительно действием неблагоприятных производственно-профессиональных факторов (пневмокониозы, вибрационная болезнь, интоксикация и др.), а также ряд таких заболеваний, в развитии которых установлена причинная связь с воздействием определенного неблагоприятного производственно-профессионального фактора и исключено явное влияние других, непрофессиональных факторов, вызывающих аналогичные изменения в организме (бронхит, аллергические заболевания, катаракта и др.).
Военная травма.Инвалидность граждан, проходивших военную службу, в том числе в качестве юнг, сыновей (воспитанников) полков, считается наступившей вследствие военной травмы, если она является следствием ранения, контузии, увечья, полученных при защите СССР, Российской Федерации или при исполнении иных обязанностей военной службы (служебных обязанностей), либо заболевания, связанного с пребыванием на фронте.
Проходившими военную службу признаются также юнги, сыновья (воспитанники) полков. «Служебные обязанности» указаны в связи с тем, что некоторым категориям граждан пенсии назначаются на равных основаниях с военнослужащими.
«Военная травма» как причина инвалидности у бывших военнослужащих устанавливается как по прямым последствиям ранения, контузии, увечья, полученных при защите СССР, Российской Федерации или при исполнении обязанностей военной службы, так и по различным их осложнениям и отдаленным последствиям.
На практике наибольшие трудности встречаются при определении причины инвалидности у граждан, проходивших военную службу в годы Великой Отечественной войны и участвовавших в ней.
Заболевание, полученное в период военной службы.Инвалидность по этой причине устанавливается в двух случаях: 1) когда она является следствием несчастного случая, не связанного с исполнением обязанностей военной службы, но все же произошедшего в период такой службы; 2) когда заболевание не связано с пребыванием на фронте, но возникло в период военной службы.
В прошлом вместо причины инвалидности «заболевание, полученное в период военной службы» указывалось «увечье, не связанное с исполнением обязанностей военной службы» или «заболевание, не связанное с пребыванием на фронте».
Данная причина инвалидности устанавливается, как по прямым последствиям увечья или заболевания, полученного в период военной службы, так и по различным их осложнениям и отдаленным последствиям.
Общее заболевание. Эта причина инвалидности определяется, можно сказать, по «остаточному» принципу: если инвалидность не является следствием трудового увечья, профессионального заболевания, военной травмы или заболевания, полученного в период военной службы, то ее причиной признается общее заболевание. Естественно, что общим заболеванием считаются и последствия различных травм, кроме трудового увечья, военной травмы и травмы, полученной в период военной службы.
В Положении о признании лица инвалидом, которое утверждено Правительством РФ 13 августа 1996 г., перечислено несколько причин инвалидности, помимо тех, которые рассмотрены выше. В частности, упомянуты «инвалидность с детства», «инвалидность с детства вследствие ранения (контузии, увечья), связанная с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны». В первом случае это не причина инвалидности, а время ее наступления — в детстве. Во втором — сочетаются как время наступления инвалидности, так и ее причины.
Группа инвалидности и ее причина при признании гражданина инвалидом устанавливаются всегда. Что же касается времени наступления инвалидности, то оно определяется в случаях, когда это необходимо, т. е. когда с этим обстоятельством связаны определенные правовые последствия.
Не требуется определять время наступления инвалидности, если она является следствием трудового увечья, профессионального заболевания и, как правило, общего заболевания. Пенсия при наступлении инвалидности вследствие указанных причин устанавливается независимо от того, когда наступила инвалидность (до начала трудовой деятельности (учебы), в период работы (учебы) либо после прекращения ее и т. д.).
Однако зачастую само условие для назначения пенсии связано со временем наступления инвалидности. В этих случаях необходимо устанавливать и время наступления инвалидности. Так, пенсия по инвалидности вследствие общего заболевания гражданам, ставшим инвалидами в возрасте до 20 лет, назначается независимо от продолжительности общего трудового стажа, а остальным гражданам — если они имеют соответствующий общий трудовой стаж по их возрасту ко времени наступления инвалидности. Значит, в указанных случаях необходимо установить время наступления инвалидности.
Время наступления инвалидности вследствие общего заболевания необходимо устанавливать и в некоторых других случаях: при назначении пенсии по случаю потери кормильца на детей — инвалидов с детства, а также при назначении социальной пенсии инвалидам I и II групп с детства.
При назначении пенсии на основаниях, предусмотренных для военнослужащих, приходится определять как время наступления инвалидности, так и время наступления заболевания или получения военной травмы. Это обусловлено тем, что с указанными обстоятельствами связаны условия их пенсионного обеспечения.
Трудовая пенсия по инвалидности назначается либо на общих основаниях, либо на основаниях, предусмотренных для военнослужащих. Предпосылкой для ее назначения является наступление инвалидности.