Устранение структурных дисбалансов и преград для развития
Приведение параметров федерального бюджета в соответствие с новыми реалиями требует масштабной бюджетной консолидации. К 2020 году первичный ненефтегазовый дефицит федерального бюджета должен снизиться на 3 п.п. ВВП по сравнению с уровнем 2016 года.
| Международный опыт бюджетных реформ (консолидаций) Прецеденты фискальной консолидации, глубокого пересмотра подходов к формированию доходной и приоритетов расходной частей бюджета распространены как в практике зарубежной (Малайзия 1987-90 гг., Чили 1974-79 гг. и 1983-93 гг., Нидерланды 1981-82 гг. и др.), так и отечественной экономической политики (стабилизационная политика 1998-99 гг. правительства Примакова в новейшей истории; программа Коковцова 1906-1914 гг. в царской России). Катализаторами реформ в бюджетной сфере обычно выступают неблагоприятные внешние условия или необходимость учета объективных внутренних трендов, в том числе: i) дестабилизация роста цен: в Австралии в 70-х – начале 80-х инфляция превышала 10%, а безработица с 2% в 1971 году выросла до 10% в 1983 году; в Чили 1964-1970 гг. инфляция достигала 28% г/г и вышла из-под контроля в начале 1970-х, несмотря на введение административного контроля за ценами; ii) хроническое замедление роста: в конце 1990-х – ранних 2000-х рост в Германии оставался ниже среднего по ЕС, а безработица выросла до 11,3% в 2005 году на фоне растущего дефицита, который на пике в 2005 году достиг 4% ВВП; iii) рост государственного долга и доли расходов по его обслуживанию. Международный опыт говорит о том, что фискальная консолидация стимулирует на среднесрочном горизонте устойчивый рост экономики за счет более эффективного распределения капитала и трудовых ресурсов в экономике, снижения неопределенности и реальных процентных ставок. Эти выводы справедливы для широкого перечня сравнимых с Россией развивающихся экономик с развитым сырьевым сектором: Чили, Мексика, Малайзия. При этом в краткосрочном периоде оценка результатов программ по переходу на траекторию сбалансированности бюджета связана с большими сложностями. Подстройка часто является вынужденной, происходит на фоне неблагоприятных внешних шоков (падения цен по ключевым экспортным позициям), финансовых кризисов (шоков денежно-кредитной политики), дестабилизации внутреннего рынка в результате обострения секторальных диспропорций, вызванных, в числе прочего, накопленными ошибками экономической политики. Ориентируясь на богатый международный опыт, можно выделить четыре основных принципа, соблюдение которых позволило странам, проводящим масштабные бюджетные реформы (консолидации), сгладить отрицательный краткосрочный импульс на экономический рост в течение переходного периода: 1. Оптимизация расходов менее болезненна по сравнению с повышением налоговой нагрузки. Увеличение налоговой нагрузки обычно более значительно искажает функционирование отдельных отраслей и рынков. Кроме того, повышенная нагрузка имеет тенденцию сдерживать рост наиболее эффективных секторов, перераспределяя средства в пользу текущего потребления и субсидий менее самостоятельным производствам. Предпочтения правительства в пользу повышения налогов повышает неопределенность относительно будущей конфигурации налоговой системы, приводит к росту реальных процентных ставок и сжатию инвестиционной активности. |
2. Структурные реформы позволяют достичь устойчивого баланса бюджета.Несмотря на то, что рост доходов (например, приватизационных) способен обеспечить баланс на целый ряд лет, несоответствие расходов и доходов часто вызвано структурными факторами: ухудшением условий торговли, демографическим трендами. Ответом на такие вызовы могут быть лишь структурные реформы, восстанавливающие равновесие между обязательствами и источниками доходов: стимулирование предложения труда путем перераспределения налогового бремени с доходов в пользу налогов на потребление (в Германии налог на доходы физлиц в 2005 г. понижен с 48% до 42%, НДС повышен в 2007 с 16% до 19%), реформа пенсионной системы (повышение пенсионного возраста, переход к накопительной и страховой пенсии), приватизация с целью либерализации и создания новых рынков (в Чили число госкомпаний снизилось с 595 в 1973 до 38 в 2000), реформа медицинского обслуживания (в Германии было проведено увеличение участия граждан в оплате услуг, ограничение бесплатной стоматологии). 3. Широкая общественная поддержка – новый общественный договор.Меры по сокращению расходов могут быть неустойчивыми, если не являются результатом общественного консенсуса и не пользуются широкой поддержкой. Вместе с тем международный опыт говорит о том, что возможно найти баланс между издержками от сокращения расходов (социальных и субсидий) и влиянием на заинтересованные стороны. Например, в 1987 году правительство Ирландии достигло договоренности с профсоюзами о том, что сдержанный рост номинальных заработных плат в госсекторе будет частично компенсирован снижением подоходного налога, договор в Германии подразумевал более высокую занятость в обмен на пониженный рост заработных плат. 4. Тесная координация фискальной и денежно-кредитной политики.В условиях близких к нулю и отрицательных процентных ставках фискальная консолидация в развитых экономиках проходит болезненно, сокращение государственных расходов может быть в незначительной мере компенсировано смягчением финансовых условий. Напротив, если сокращение спроса госсектора, в том числе рационирование и пересмотр инвестиционных программ, оказывает дезинфляционное влияние и способствует достижению целей денежно-кредитной политики, то есть возможность смягчения последней пропорционально фискальной консолидации, способствуя быстрой и мягкой перестройке экономики.
|
При этом меры бюджетной консолидации не только обеспечивают положительный эффект с фискальной точки зрения, но и способствуют созданию положительных структурных измененийи устранению препятствий для расширения потенциала экономики.