Глава 10. Основные направления в реформировании системы социальной защиты населения европейских странах и России

Высокий уровень социальной защиты - особенность, отличающая европейскую социальную модель. В ЕС организация и финансирование этой сферы находятся в компетенции стран-членов. Каждая из них имеет коллективную систему защиты граждан, снижающую социальные риски, включая сокращение бедности. Соцзащита - интегральная часть системы занятости. Качество ее взаимодействия, например, с трудовым правом, политикой занятости и колдоговорным процессом влияет на продуктивность занятости.

Основные социальные риски, на снижение которых ориентируется соцзащита, - старость, выход на пенсию, смерть кормильца, инвалидность, болезнь, беременность, уход за детьми, безработица, необходимость поддержки больных и пожилого еаселения.

Эксперты Евросоюза выделяют два главных направления: модернизация соцзащиты в интересах увеличения количества рабочих мест (совершенствование политики доходов путем регулирования налогообложения, рынка труда, системы соцзащиты; расширение базы финансирования последней) и обеспечение трудовой мобильности на протяжении всего жизненного цикла (создание условий для успешной индивидуальной трудовой карьеры, прерываемой заботой о детях и стариках, с переходом к неполной занятости, включающей периоды обучения и работы, что способствует удлинению трудовой жизни; адаптация системы соцзащиты к усилению мобильности на рынке труда, облегчающей переход от работы к обучению, самозанятости).

Свой оригинальный способ проведения социальной политики отмечается в США. Помимо традиционных институтов обязательного, добровольного социального и личного страхования, а также социальной помощи, в последние два десятилетия активно развивается система государственных федеральных программ. При этом из примерно 2000 федеральных программ, предназначенных для осуществления экономической деятельности, около 800 посвящены развитию социальной сферы[49].

Согласно оценкам американских экономистов, около 50% трансфертных платежей составляют затраты на социальные цели и нужды рядовых граждан[50].

Данный опыт представляет собой альтернативный способ (европейскому подходу) проведения целенаправленной социальной политики с помощью федеральных программ (федеральных заказов бизнесу) и позволяет осуществлять социальную гармонизацию общества.

В России до настоящего времени не произошло формирования достаточно четких подходов к реформированию сложившейся системы социальной защиты, для которой характерны чрезвычайно высокая патерналистская роль государства и крайне слабо обозначенные общественные институты.

В течение последних лет социальная защита населения России ориентировалась на адресное оперативное решение самых острых, кризисных, жизненных проблем отдельных категорий граждан на заявительной основе. На определенном этапе этот путь был наиболее реальным для практического решения задач в этой сфере и представлялся удачным. Однако время показало, что такой подход не дает долгосрочного эффекта, поскольку не нацелен на профилактику повторений кризисных ситуаций, на перспективную социальную защиту каждого конкретного человека и населения в целом.

Происходящие в стране реформы, нацеленные на упорядочение всех сфер жизни, требуют изменений в социальной сфере, в том числе создания высокоэффективной, ориентированной на ожидания общества системы многопрофильной целевой социальной защиты населения, которая должна обеспечивать комплексное разностороннее содействие человеку в решении различных,вызывающих необходимость социальной защиты,проблем на протяжении всей его жизни.

В этой связи социальную защиту следует рассматривать как защиту от социальных рисков потери или ограничения экономической самостоятельности и социального благополучия человека.

Выделим следующие основные направления социальной защиты и подходы к их реформированию:

1.Социальная защита детей, детства и отрочества должна быть ориентированна на создание условий жизни и развития детей, позволяющих всем детям, независимо от того в какой семье они родились и живут, иметь наилучшие возможности для сохранения их здоровья, материального благополучия, свободного доступного образования, дошкольного и школьного воспитания, гармоничного духовно–нравственного развития, реализации своих способностей.

Особое внимание необходимо уделять детям–сиротам, а также детям, из неблагополучных семей. Надо научиться заботится об этих детях так, чтобы они не чувствовали себя лишними, отчужденными от общества, а государство не представлялось бы им чем-то абстрактным, бесполезным, а то и враждебным. Необходимо искоренить бродяжничество и безнадзорность детей, занятие попрошайничеством вместе со взрослыми или под их давлением. У каждого ребенка должен быть дом, как бы он официально не назывался: родительский, социальный или по иному. Но это должен быть дом теплый, добрый, строгий и балующий. Следует разработать программу чрезвычайных мер по предупреждению и пресечению бродяжничества, безнадзорности и попрошайничества детей, а также эксплуатации детского труда, вплоть до создания специального межведомственного координационного органа, обладающего всеми необходимыми для организации этого дела полномочиями.

Необходимо упорядочить процесс коммерциализации услуг, предназначенных детям, в сферах образования, охраны здоровья, детского творчества, физкультуры и спорта и определить учреждения, где это уместно.

В отстаивании прав ребенка на охрану здоровья, образования, имущественные интересы крайне слабо обозначены роль и место прокурорского надзора, судебных и правоохранительных органов, а также разнообразных структур, подведомственных Министерству труда и социального развития России, Минобразованию и Минздраву России, иным федеральным и региональным органам власти. Следует устранить правовые и организационные пробелы в решении проблем детей. Будущее России в наших детях. Это должно быть целью всех усилий, направленных на социальную защиту детей, детства и отрочества.

2. Социальная зашита трудоспособного населения должна предусматривать создание условий, обеспечивающих баланс прав, обязанностей и интересов граждан, когда человек сможет в полной мере реализовать способность к экономической самостоятельности, при этом не ущемляя интересы сограждан и участвуя в социальном вспомоществовании нуждающимся лицам. Труд, его вознаграждение и как результат денежные сбережения, приобретенные ценные бумаги и недвижимость должны стать основными источниками доходов и социального благополучия человека, и никто не имеет право посягать на них. Человек труда должен быть уверен, что самые сложные жизненные ситуации, будь то болезнь, временный период безработицы, либо другие проблемы, ущемляющие его экономическую самостоятельность и социальное благополучие, будут преодолены, если он приложит собственные усилия, поскольку для этого в стране и в конкретных регионах есть все условия.

Разработка механизма функционирования системы многопрофильной целевой социальной защиты населения должна вестись по следующим направлениям:

● определение роли и места социальной защиты населения в социальном развитии страны и регионов;

● нормативно-правовое обеспечение социальной защиты, четко определяющее социальные риски, последствия которых подлежат коррекции, гарантированной государством;

● разработка государственных стандартов услуг в здравоохранении, образовании, культуре и социальном обслуживании населения (с учетом региональных и местных условий воспроизводства рабочей силы и населения) для их адресного использования в планировании расходов на социальную сферу и их поэтапного повышения;

● нормативно-правовое регулирование профилактики свершения социальных рисков;

● разработка стратегических сценариев развития социального комплекса;

● разграничение полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации по социальным вопросам;

● разработка структурного реформирования государственного управления социальным комплексом, включая нормативно-правовое обеспечение его развития;

● институциональные и организационные преобразования социального комплекса:

● демонополизация;

● развитие инфраструктуры;

● приватизация социальных объектов;

● регулирование платных социальных услуг.

● инвестиционная политика в социальной сфере;

● определение приоритетов развития социальной сферы;

● инновационная политика социальных технологий;

● формирование федеральных социальных программ, ориентированных на управление социальными процессами;

● формирование федерально-региональных, межрегиональных и региональных программ социального развития, включая социальную защиту населения;

● создание системы информационного обеспечения населения о правовом, трудовом и ином регулировании жизни общества, с направленностью на активное самостоятельное решение людьми своих проблем, а также достоверное, простое и доступное определение роли государства в этом процессе.

Особое значение следует уделить разработке государственных социальных стандартов. Краеугольным становится вопрос о минимальных стандартах. В правовом отношении минимизация помощи человеку, нуждающемуся в таковой, абстрактна, а в морально-этическом плане — во многих случаях абсурдна. Следует ввести в нормативно-правовое поле иное понятие — минимальные государственные социальные гарантии, четко сформулировать их толкование и механизм реализации.

Определяющее значение в успехе решения проблем социальной защиты будет иметь адекватность финансовых ресурсов, предназначенных на эти цели, потребностям людей. Сложившееся государственное централизованное финансовое обеспечение привело к непомерной нагрузке на государственный бюджет и неисполнению государственных обязательств по социальной защите населения, что вызывает недовольство граждан и социальную напряженность в обществе. Для изменения такого положения необходимо создать механизм финансового обеспечения этой сферы на принципах дифференцированного социального налогообложения и социального обязательного и добровольного страхования при условии сохранения социального вспомоществования только тем, кому невозможно помочь иначе, как путем социального патернализма.

Законодательно следует четко определить критерии социального страхового взноса (обязательного и добровольного), а также порядок их начисления, сбора, аккумуляции и использования.

Решение проблем социальной защиты населения России, обеспечивающих вышеизложенные приоритеты, потребует серьезного анализа состояния социальной сферы, сложившихся форм и методов социальной помощи населению, оценки действующих служб здравоохранения, образования, социальной защиты, занятости, миграции и иных ответственных структур.

Очевидна необходимость поиска принципиально иных подходов к управлению социальными процессами. В основе такого управления должна быть достоверная динамически отслеживаемая информация о потребностях людей в социальной помощи и услугах и о располагаемых для этого ресурсах (финансовых, материально-технических, инструментальных, институционных, организационных).

Такую информацию на федеральном уровне и в регионах следует иметь в виде целевых автоматизированных социальных банков данных о населении, которые должны содержать комплексную информацию о возрастно-половых, профессиональных, социально-бытовых, материальных и иных заданных сведениях о населении, а также о структуре и состоянии социальной сферы.

Эти параметры должны быть неслучайным набором сведений, а корреспондировать с критериями социальных гарантий соответственно нормативно-правовым федеральным и местного уровня документам. Данный банк позволит: определить распространенность социальных проблем; выявить наиболее нуждающиеся категории населения; определить нуждаемость в конкретных видах и формах помощи конкретным группам населения; установить приоритетность в решении социальных проблем; наладить учет и контроль ресурсов; разработать стратегические сценарии развития социального комплекса; ввести подготовку кадров соответственно перспективе развития того или иного структурного подразделения социальной сферы; оперативно корректировать принятые решения; формировать целевые программы и социальные заказы, соответствующие потребностям населения и общественным ожиданиям.

Пользователями этих данных станут все заинтересованные региональные и федеральные структуры. Это позволит создать единое информационное пространство для всех служб социальной сферы, (это сведет к минимуму ошибки при оценке ресурсов, упорядочит финансовые потоки, идущие на социальные нужды) и перейти к объективному формированию целевых комплексных социальных программ.

Кроме того, возникает объективная прозрачность контроля за исполнением принимаемых решений, а потому «социальная справедливость» при осуществлении адресной социальной помощи будет иметь вполне реальный смысл. В регионах, возможно, и на всей территории России целесообразно ввести единого образца документ типа «паспорта получателя социальной помощи» и оговорить со всеми ответственными сторонами кратность и условия предоставления конкретного вида помощи по одному основанию (по усмотрению заявителя). Последнее имеет существенное практическое применение. По действующему законодательству одно и то же лицо имеет право получить один и тот же вид социальной помощи по 10 и более основаниям, как в одном и том же, так и в разных по ведомственной подчиненности службах. Это положение необходимо изменить, безусловно, учитывая политическую конъюнктуру решений.

Все социальные объекты должны пройти паспортизацию, предусматривающую установление их предназначения, структуры, штатно-кадрового соответствия выполняемым работам, проверку лицензий, оценку материально-технического состояния, выявление их насущных проблем. На основании паспортизации эти объекты будут включаться в целевые программы, в том числе капитального строительства, ремонта и реконструкции, технической модернизации, инновационной инвестиционной поддержки и др., а также будут приниматься решения о создании новых социальных объектов.

Во многих регионах России необходимо провести модернизацию учреждений социальной защиты. Это особенно актуально для социальных стационарных учреждений. Достойные условия жизни должны быть созданы тем, кто по разным обстоятельствам находится в домах интернатах, специализированных пансионатах, психоневрологических больницах. Число мест в этих учреждениях должно соответствовать региональной или межрегиональной потребности. Следует уделить внимание развитию учреждений социального обслуживания: увеличить до уровня необходимого численность центров социального обслуживания, отделений дневного пребывания, служб срочной социальной помощи, сеть надомного обслуживания инвалидов. Должного внимания заслуживают специализированные образовательные учреждения, в том числе коррекционные классы в общеобразовательных школах. Вместе с тем следует учитывать, что социальные службы специализированной системы имеют сегригационные особенности, определяющие высокую финансовую затратность и морально-этическую ущербность. Поэтому следует решать социальные проблемы, ориентируясь на использование интеграционных технологий. Так, для одиноких пожилых и инвалидов следует приступить к созданию сети квартир «под уходом», активному задействованию волонтеров, а также лиц, проходящих альтернативную службу в армии.

В России актуальной является проблема социальной помощи людям, оказавшимся в сложных жизненных условиях (бездомные, беженцы, вынужденные мигранты и переселенцы). Необходимо территориальным органам социальной защиты совместными усилиями с другими заинтересованными службами решить проблемы организации домов ночного пребывания, социальных приютов и гостиниц. Не должно быть случаев отказа в помощи людям, попавшим в экстремальные ситуации.

Остро стоит вопрос о закреплении обслуживающего персонала в социальных учреждениях, в подавляющем большинстве которых велика текучесть кадров из-за тяжелой работы, низкой зарплаты и непрестижности труда. Федеральным и региональным органам власти следует решение этой проблемы отнести к наиболее значимым делам. Надо рассмотреть возможность целевого обучения специалистов для этих учреждений на контрактной основе, предусмотреть создание стимулов для работы в социальных учреждениях, поднимать её престиж в общественном мнении. К сожалению средства массовой информации обращаются к социальным учреждениям по негативным поводам, невольно формируя отрицательный образ как самих социальных учреждений, так и их работников. Однако не только морального поощрения ожидают врачи, социальные работники, учителя, воспитатели, медсестры, санитарки, другие работники социальной сферы, но и адекватного решения проблемы заработной платы.

В различных территориях России отмечаются разительные отличия в материальном положении работников непроизводственной сферы. Эта ситуация требует самого пристального изучения и поиска адекватного решения.

Обязательства государства по своим социальным гарантиям должны выполняться на всех уровнях. В тех же ситуациях, когда это невозможно сделать, необходимо четко объяснить людям причины и возможные решения проблемы.

При принятии социально ориентированных решений на всех уровнях власти следует учитывать ожидания общества, идти на диалог, обмен мнениями и знаниями по той или иной проблеме. Кулуарность ведомственных экспертных оценок относительно социальных вопросов без анализа массивов социальных потребностей, отсутствие обоснованных расчетов затрат приводит к заведомо ущербным решениям, объективно отражающим в таком случае не интересы людей, а интересы тех или иных структур. Такие решения малоэффективны, общественно непопулярны, экономически ущербны.

Негативные социальные проблемы в области социальной защиты населения невозможно устранить за короткие сроки. Для реформирования системы социальной защиты необходимы время; значительные ресурсы (организационные, правовые, материально-технические и др.); подготовленные специалисты (медики, социальные работники, юристы, ортопеды, протезисты, инженеры, архитекторы, педагоги, психологи и другие); активная поддержка общественных организаций, всего населения.

Контрольные вопросы:

1.Назовите основные важнейшие направления совершенствования социальной защиты в России.

2. Какие модели социального поведения населения следует поощрять для формирования оптимальных жизненных стратегий?

3.Назовите ключевые характеристики идеальной модели социальной защиты для ХХI века.

Литература

1. Роик В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и право. Учебник. -М.: Изд-во РАГС, 2007.

2.Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина. -М.: Изд-во «Экзамен», 2008.

3. Труд в мире 2000. Обеспечение дохода и социальная защита в меняющемся мире. Международное Бюро Труда. Женева. М.: 2001.

[1] См.: Международная организация труда. Конвенции и рекомендации. В 2-х томах: Женева.1-й том, 1919-1966. С. 1321-1329.

[2] См.: Роик В.Д. Социальная защита: содержание понятия//Человек и труд, 2000, № 11, С.42.

[3] См.: Экономика труда и социально-трудовые отношения. Под ред. Г.Г.Меликьяна, Р.П.Колосовой. М., 1996. С. 331.

[4] См.: Introduction to social security, ILO. Geneva. 1989. Р. 5.

[5] См.: Ракитский Б. Социальная защищенность и ее типы // Вопросы экономики, 1992, № 7. С. 4-17.

[6] Там же, С. 5.

[7] См.: Якушев Л.П. Социальная защита (Учебное пособие). М., 1998. С. 10-22.

[8] См.: Introduction to social security, ILO Geneva. 1989. С. 1-14.

[9] См.: Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1993. С. 150-152; 182-200.

[10] См.: Антропов В.В. Социальная защита и экономическая интеграция в ЕС: механизмы воздействия// Труд за рубежом. 2009.№ 1.С.101,102.

[11] См.: Пантелеева Т.С., Червякова Г.А. Экономические основы социальной работы: Учебное пособие. - М.: 1999. С. 39-51; Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. Экономический факультет МГУ, М., 1998. С. 17; Шаронов А.В., Ильин И.А. Управление социальными процессами в России: формирование системы минимальных социальных стандартов. TASIS. М., 1999. С. 8; Ильин И. Формирование механизма конституционных социальных гарантий в Российской Федерации. // Общество и экономика, № 1. 2000. С. 85-94.

[12] См.: Оценка Международной программы ПИАКТ. Женева, 1984. С. 8.

[13] Использование категории качества трудовой жизни представляется обоснованным, так как она включает в себя весь спектр составляющих жизнедеятельности работника в процессе труда и не ограничивается отдельными ее аспектами. Например, считается, что контрпродуктивным является повышение заработной платы при отсутствии надлежащей системы охраны и медицины труда. – Прим. автора.

[14] Другие сегменты социальной защиты по таким направлениям, как защита отдельных групп населения в районах экологического бедствия, мигрантов и беженцев из-за конфликтов, инвалидов детства, лиц без определенного места жительства, граждан в местах лишения свободы и ряд других не входят в предмет данного рассмотрения. – Прим. автора.

[15] См.: Эренберг Р., Смит Р. Современная экономика труда. Пер. с английского. М., 1996. С. 4-8.

[16] См.: Тернер Ф.Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. В кн.: Кооперация, страницы истории. Т. 1. М.: Наука, 1998, С. 224-300; Туган-Барановский М.И. Экономические очерки. М.: «Российская политическая энциклопедия», 1998; Тоффлер Э. Третья волна. М.: АСТ, 1999; Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества. М.: Наука, 1988.

[17] См.: Миронов Б.Н. Социальная история России. Том 1-й, С-Петербург, Изд-во «Дмитрий Буланин», 1999,
С. 424-486.

[18] См.: Историческая хрестоматия по новой и новейшей истории. Составил Я.Г. Гуревич. С-Петербург, 1895, том 1, С. 705.

[19] См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. Изд-во АН СССР. Москва, Ленинград: 1947, С. 57-61.

[20] Там же, С. 101-102.

[21] См.: Левандовский А.П. Карл Великий: через Империю к Европе. М.: Молодая гвардия, 1999, С. 92-96.

[22] Первый закон о бедных принимается в Англии в 1388 году, который предписывает запрет на нищенствование здоровым людям. - Прим. автора.

[23] См.: General problems of social insurance. Geneva. ILO, 1925, p. 126.

[24] См.: Рекомендации правительствам и парламентам стран СНГ по вопросам политики в области социального обеспечения в зарубежных странах. TACIS 1/905-1994. С. 5.

[25] См.: Тишин Е.В. Социальная защита и социальное обеспечение за рубежом/РАН ИСЭП СПб., –1994. С. 7.

[26] См.: Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1999. С.68-69.

[27] Следует отметить, что на мировоззрение Бевериджа в значительной степени повлияли идеи Кейнса, касающиеся государственного регулирования рынка труда, устранения кризисных явлений в экономике и обеспечения благосостояния населения – Прим. автора.

[28] См.: Общество и экономика. 1997. № 1-2, С. 30.

[29] См.: Шведская модель современного постиндустриального развития: новые проблемы и характеристики /.,, социального развития / Под ред. Мартынова В.А. М.: ИМЭМО РАН, 2006, С. 30.

[30] См.: Там же, С. 34.

[31] См.: Там же, С. 12.

[32] См.: Report of the High-Level Group on the Future of Social policy in an enlarged European Union. European Commission. Directorate-general for Employment and Social Affairs. 2004. p. 3.

[33] Установление целей сопровождается своеобразным графиком их достижения (ближайшие, средне- и долгосрочные результаты), определением количественных и качественных индикаторов, сравнением с наилучшими мировыми показателями, привязкой к потребностям стран-членов и т.д.; перевод общеевропейских задач на уровень национальной и региональной политики путем постановки специфических целей и применения соответствующих средств с учетом национальных и региональных различий; мониторинг, оценка. - Прим. автора.

[34] См.: Федорович В.А. США: Федеральная контрактная система и экономика. С. 66-67.

[35] См.: Там же, С. 375.

[36] Конституционные нормы социальной защиты в данной сфере определены п.3 статьи 37 и пп.1 и 2 статьи 39 Конституции РФ. – Прим. автора.

[37] См.: Шаронов А.В., Ильин И.А. Управление социальными процессами в России: формирование системы минимальных социальных стандартов. TASIS. М.: Проект Тасис "Социальные последствия экономических преобразований и приватизации в Российской Федерации", 1999. С. 43-45.

[38] Прожиточный минимум в субъектах Российской Федерации различается более чем в шесть раз; региональная дифференциация в среднедушевых доходах составляет 17-кратную величину; обеспеченность населения больничными койками и врачами достигла 4-кратной величины; территориальные различия в удельных капитальных затратах на объектах социальной сферы составляют 3 раза и более. - Прим. автора.

[39] См.: Смешанное общество. Российский вариант. Институт экономики РАН. М., 1999. С. 295.

[40] В их число входят:

· Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах;

· Международный пакт о гражданских и политических правах;

· Всеобщая декларация прав человека

· конвенции и рекомендации МОТ (около 400), ВОЗ, МАСО. – Прим. автора.

[41] МОТ - в области труда; ВОЗ - в сфере здравоохранения, МАСО - в области социального обеспечения. В число основополагающих уставных задач МОТ входит весь комплекс вопросов по социальной защите работающих: условия и охрана труда, социальное страхование и обеспечение, соблюдение основных прав человека в области заработной платы, медицинской помощи, профессиональной подготовки. – Прим. авт.

[42] См.: Хабермас Ю. Отношения между системой и жизненным миром в условиях позднего капитализма. В кн.: Теория и история экономических и социальных институтов и систем. Альманах THESIS, 1993, вып.2. С. 127.

[43] Российская Федерация ратифицировала 52 конвенции МОТ- смотри Международная организация труда: конвенции, документы, материалы. Справочное пособие /составитель З.С.Богатыренко-М.: Дело и Сервис, 2007.

[44] См.: Социальная защита в странах Европейского Союза. Tasic. Upgrading the Capabilities and Efficincy of the Ministry of Labour Russian Federation, 1996. С. 17-67.

[45] См.: Европейский суд по правам человека. Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004г. М.: Норма. 2005.

[46] См.: Антропов В.В. Социальная защита в странах Европейского союза. История, организация, финансирование, проблемы. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2006, С. 47-49.

[47] При этом доля заработной платы в ВВП возрастет с 24% в 2006 году до 26% только к концу 2008 года. См.: О социальных аспектах развития России в среднесрочной перспективе (2006-2008 годы) // Социальная политика и социальное партнерство. 2006, № 8, С. 6.

[48] См.: European Economy. 1999. № 68. P.218.

[49] См.: Федорович В.А. США: Федеральная контрактная система и экономика. С. 66-67.

[50] См.: Там же, С. 375.