Из истории цивилистики. Том десятый Свода законов Российской империи - Свод законов гражданских - содержал в себе Положение о казенных подрядах и поставках.

Плановый характер экономики советского периода и доминирование государственного сектора стали одной из причин отсутствия необходимости в специальном регулировании закупок именно для государственных нужд.

Возврат к рыночной модели экономики, обеспечение свободы предпринимательской деятельности обусловили потребность в специальных нормах о поставках для государственных нужд. Применявшиеся с 1992 г. на территории России Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик возродили практику регулирования поставки товаров для государственных нужд с помощью специального законодательства, а именно действовал Закон от 28.05.1992 Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд".

2. Экономическая потребность. Наличие специальных правил о поставке товаров для государственных нужд объясняется несколькими причинами.

Во-первых, исключительная заинтересованность государства в обеспечении собственных интересов как участника гражданского оборота, приобретающего материальные блага. Последние необходимы для поддержания материально-ресурсной базы государства уже как участника публичных правоотношений.

Во-вторых, необходимость рационального использования бюджетных средств.

В-третьих, предотвращение злоупотреблений при расходовании бюджетных средств.

Изложенные экономические причины в целом раскрываются через легальное определение государственных и муниципальных нужд. Это понятие обладает следующими ключевыми признаками:

- потребности государства и муниципальных образований в товарах (а также работах и услугах);

- особый источник оплаты приобретаемых благ (бюджетные и внебюджетные источники финансирования);

- публичный характер цели приобретения товаров (получения результата работ и заказа услуг).

3. Родовая принадлежность. Договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд представляет собой отдельный вид договора купли-продажи (наряду с розничной куплей-продажей, поставкой товаров, контрактацией, энергоснабжением, продажей недвижимости и т.д.) (п. 5 ст. 454 ГК РФ).

Близость иных договорных конструкций. ГК РФ и специальное законодательство о бюджетных закупках (т.е. закупках для государственных нужд) активно используют понятие "государственный (муниципальный) контракт". Определение государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд дает ГК РФ. Определение государственного (муниципального) контракта содержится в специальном законодательстве о бюджетных закупках.

Государственный или муниципальный контракт - договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

С этих позиций договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд выступает одним из видов государственного (муниципального) контракта.

Необходимо различать "государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд" и "договор поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд" как основания возникновения соответствующих правоотношений.

4. Правовая природа договора. Научный подход к определению правовой природы государственного (муниципального) контракта:

- разновидность гражданско-правового договора (наиболее распространенная точка зрения);

- договор, лишенный товарного характера, и для его реализации заключаются соответствующие договоры;

- договор с сочетанием административно-правовых и гражданско-правовых элементов;

- договор с преобладанием административно-правовых элементов;

- административный договор.

Комплексный характер законодательства о бюджетных закупках не придает государственному контракту (и государственному контракту на поставку товаров для государственных нужд, а равно договору поставки товаров для государственных нужд) административно-правовую природу.

§ 2. Определение и юридическая характеристика

Легальное определение договора. Юридическая характеристика.

Источники правового регулирования.

Требования к субъектному составу. Заключение договора

1. По государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров (ст. 526 ГК РФ).

2. Юридическая характеристика. Договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, а также государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров соответствуют юридическим характеристикам договора купли-продажи. Он является:

- консенсуальным;

- возмездным;

- двусторонне обязывающим (взаимным).

3. Источники правового регулирования. Поставка товаров для государственных (муниципальных) нужд в настоящее время урегулирована системой нормативных актов различной юридической силы. Во главе этой системы находятся нормы § 4 главы 30 ГК РФ ("Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд"). Далее к отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки (ст. ст. 506 - 522 ГК РФ). Затем подлежат применению общие положения о купле-продаже (§ 1 главы 30 ГК РФ).

ГК РФ продолжает традицию использования специальных правовых актов о государственных (муниципальных) закупках. Разнообразие целей приобретения товаров для государственных (муниципальных) нужд является одной из причин многочисленности принятых законов.

Правовой акт. Федеральный закон от 26.10.1994 N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд".

Федеральный закон от 10.11.1994 N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Федеральный закон от 23.11.1994 N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве".

Федеральный закон от 24.11.1995 N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе".

Федеральный закон от 08.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - ФЗ "О размещении заказов...").

ФЗ "О размещении заказов..." имеет превалирующее значение по отношению к остальным названным федеральным законам. Они применяются в части, не противоречащей ФЗ "О размещении заказов..." (ч. 2 ст. 65 ФЗ "О размещении заказов...").

Комплексность законодательства о бюджетных закупках проявляется во включении в его систему административно-правовых актов, это Бюджетный кодекс Российской Федерации, акты Президента РФ, Правительства РФ, Минэкономразвития России, ФАС России.

4. Требования к субъектному составу. Поставка товаров для государственных (муниципальных) нужд обусловливает специфику субъектного состава в одноименном договоре.

Государственными (муниципальными) заказчиками могут быть:

а) государственные органы (в том числе органы государственной власти);

б) органы управления государственными внебюджетными фондами;

в) органы местного самоуправления;

г) бюджетные учреждения;

д) получатели бюджетных средств и средств из внебюджетных источников финансирования.

Потенциальным поставщиком (исполнителем) по поставке товаров для государственных (муниципальных) нужд может быть физическое лицо (в том числе индивидуальный предприниматель), юридическое лицо.

К потенциальному поставщику (исполнителю) ФЗ "О размещении заказов..." предъявляет ряд определенных требований (основных и дополнительных), например непроведение ликвидации, отсутствие решения арбитражного суда о признании банкротом и об открытии конкурсного производства, требования к производственным мощностям, технологическому оборудованию, финансовым и трудовым ресурсам и т.д. и безопасности государства".

Правовой акт. Постановление Правительства РФ от 28.12.2006 N 813 "О дополнительных требованиях к участникам размещения заказов для нужд обороны страны".

5. Заключение договора. Подробное правовое регулирование процедуры заключения контракта на поставку для государственных (муниципальных) нужд объясняется необходимостью рационального использования бюджетных средств, предотвращения злоупотреблений при их расходовании и т.д.

ФЗ "О размещении заказов..." предусматривает несколько способов заключения государственного (муниципального) контракта, это: (1) конкурс; (2) аукцион; (3) запрос котировок; (4) на товарных биржах; (5) у единственного поставщика. По общему правилу законодательства о бюджетных закупках договор должен заключаться посредством торгов (т.е. конкурса или аукциона).

ФЗ "О размещении заказов..." вслед за ГК РФ определяет конкурс следующим образом. Это торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.

ГК РФ содержит лишь несколько норм о торгах. Напротив, законодательство о бюджетных закупках содержит более подробное регулирование процедуры заключения государственного (муниципального) контракта на поставку.

Конкурс на право заключить государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров состоит из нескольких последовательных стадий: организационная, отборочная, оценочная и заключительная стадии.

Нарушение установленного порядка заключения государственного (муниципального) контракта - основание для признания его недействительным посредством судебной процедуры.

В ряде следующих случаев заключение контракта для потенциального поставщика является обязательным.

Во-первых, когда такие поставщики занимают доминирующее положение на товарном рынке или когда в объеме их производства государственный оборонный заказ превышает 70% (поставка в госрезерв).

Во-вторых, когда нет претендентов на участие в торгах на размещение оборонного заказа, он обязателен для государственных унитарных предприятий (которые производят уникальную военную продукцию).

В-третьих, это федеральные казенные предприятия, находящиеся в режиме обязательного заключения таких контрактов. Режим вводит Правительство Российской Федерации.

§ 3. Существенные условия и исполнение

Существенные условия. Содержание. Основания и порядок

прекращения договора. Ответственность. Защита прав

сторон государственного (муниципального) контракта

1. Существенные условия. Легальное определение государственного (муниципального) контракта на поставку товаров позволяет выделить его существенные условия.

Во-первых, существенным является условие о предмете. Общие положения о купле-продаже раскрывают это условие как наименование и количество товара. Во-вторых, цена контракта.

Детализированный порядок заключения контракта по правилам ФЗ "О размещении заказов..." обязывает будущих контрагентов обязательно согласовать больший перечень существенных условий будущего контракта. На примере конкурса содержание существенных условий можно выявить из текста конкурсной документации и извещения (с одной стороны) и конкурсной заявки (с другой стороны).

Укажем следующие блоки существенных условий.

Первый блок таких условий характеризует товар (требования к качеству, техническим характеристикам, функциональным характеристикам товара, к безопасности, к сроку и объему предоставления гарантий качества, к обслуживанию, к расходам на эксплуатацию товара и т.д.).

Второй блок условий характеризует процесс поставки. Например, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара и т.д.

Третий блок условий связан с ценой контракта и порядком расчетов (начальная цена контракта, а также цена единицы товара, форма, сроки и порядок оплаты товара и т.д.).

2. Содержание. Государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров раскрывает свое содержание через совокупность согласованных сторонами условий.

Важны правила договора поставки (ст. ст. 506 - 522 ГК РФ). Они применяются в двух следующих ситуациях. Во-первых, получателем товаров выступает государственный (муниципальный) заказчик. Или, во-вторых, им является указанное государственным (муниципальным) заказчиком в отгрузочной разнарядке лицо.

В силу ФЗ "О размещении заказов..." цена контракта на поставку является твердой. Но есть ряд исключений: 1) когда контрагент по договору - гарантирующий поставщик электрической энергии (мощности); 2) при изменении тарифов на поставляемые товары; 3) согласованное увеличение поставляемого товара. Цена контракта не должна превысить его начальную (максимальную) цену, заявленную государственным (муниципальным) заказчиком при заключении этого контракта.

3. Основания и порядок прекращения договора. Обязательство по государственному (муниципальному) контракту на поставку по общему правилу прекращается надлежащим исполнением.

ФЗ "О размещении заказов..." предусматривает возможность расторжения такого контракта исключительно по соглашению сторон или решению суда.

Судебная практика. Неисполнение обязанности поставщика по передаче сезонного товара (зимнее форменное обмундирование) в установленный контрактом срок является существенным нарушением условий договора, предоставляющим право покупателю отказаться от исполнения договора в одностороннем порядке (Постановление ФАС Уральского округа от 13.08.2009 N Ф09-5796/09-С3 по делу N А60-41400/2008-С11).

Расторжение контракта по решению суда в связи с существенным нарушением его условий является основанием для включения поставщика в Реестр недобросовестных поставщиков. Указанный реестр находится в публичном доступе. Сведения о конкретном поставщике в реестре содержатся два года. Следовательно, по усмотрению государственного (муниципального) заказчика такой поставщик не сможет принять участие в конкурентном заключении контракта в течение этого срока.

При расторжении по причине неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта поставщиком заказчик не производит новый конкурентный отбор поставщиков. Контракт может быть заключен с лицом, чьей заявке был присвоен второй номер по итогам ранее проведенной закупочной процедуры торгов или запроса котировок. При этом необходимо согласие такого поставщика. До расторжения договора могла иметь место поставка части товаров. Тогда количество товаров по новому контракту должно быть пропорционально уменьшено.

Положения ГК РФ о поставке для государственных (муниципальных) нужд допускают возможность одностороннего отказа от исполнения государственного (муниципального) контракта. Например, при невозмещении убытков поставщика в связи с выполнением контракта на поставку.

4. Ответственность. Государственный (муниципальный) заказчик несет ответственность за просрочку исполнения обязательства по контракту в виде уплаты неустойки (штрафа, пеней). Неустойка начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства. Размер неустойки составляет 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Ответственность за просрочку не наступает, если имела место непреодолимая сила или вина другой стороны.

Аналогичные правила об ответственности предусматривает ФЗ "О размещении заказов..." и для поставщика. При этом есть некоторые особенности, связанные с поставкой материальных ценностей в государственный резерв.

Во-первых, просрочка, недопоставка товаров влекут обязанность уплатить штрафную неустойку в размере 50% стоимости недопоставленных товаров.

Во-вторых, нарушение требований к комплектности, качеству, ассортименту товаров влекут обязанность уплатить неустойку в размере 20% стоимости забракованных товаров.

В-третьих, нарушение требований к маркировке, упаковке товаров влекут обязанность уплатить неустойку в размере 5% стоимости товаров.

Указанные 50% и 20% неустойки взыскиваются в бесспорном порядке.

Судебная практика. Бесспорный порядок взыскания, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, "в любом случае не исключает право... организации обратиться в арбитражный суд, который, в свою очередь, разрешая конкретное дело... вправе осуществить выбор закона, подлежащего применению к этим правоотношениям в данном деле, в том числе применить часть первую статьи 333 ГК РФ и уменьшить подлежащую уплате неустойку, если она явно несоразмерна последствиям нарушения обязательства" (см.: Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 N 440-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы федерального государственного унитарного предприятия "Научно-исследовательский институт машиностроения" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 12 статьи 16 Федерального закона "О государственном материальном резерве").

Четвертая особенность связана с ответственностью заказчика. Отказ от приемки товаров в государственный резерв влечет уплату поставщику неустойки в размере 50% стоимости непринятого товара.

Когда заключение контракта на поставку для исполнителя обязательно, на госзаказчика возлагается обязанность по возмещению всех убытков, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением госконтракта на поставку. Это правило не действует в отношении казенных предприятий. Если будет установлено занижение цены на поставляемые товары, это правило о возмещении убытков также не действует.

По общему правилу убытки от обязательного заключения госконтракта возмещаются заказчиком не позднее 30 дней со дня передачи товара.

5. Защита прав сторон государственного (муниципального) контракта. ФЗ "О размещении заказов..." предусматривает процедуры защиты прав сторон госконтракта на поставку товаров. Защита может осуществляться в судебном и административном порядке. Осуществление защиты прав в административном порядке не является обязательным предварительным условием для использования судебного порядка защиты. По общему правилу жалоба подается в ФАС России. Решение по жалобе может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Литература

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное).

Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М.: Статут, 2000 (и последующие издания).

Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга пятая. Т. 2: Договоры о банковском вкладе, банковском счете; банковские расчеты. Конкурс, договоры об играх и пари. М.: Статут, 2006 (и последующие издания).

Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный). М.: Деловой двор, 2009.

Золотарева А.Б. Финансово-правовое регулирование бюджетных закупок: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Шевченко Л.И. Проблемы формирования договорных отношений поставки в условиях становления в Российской Федерации рыночной экономики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Кемерово, 2001.