Структура антимонопольного органа.
Согласно п. 8 Положения о ФАС России Федеральную антимонопольную службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. Таким образом, руководитель ФАС России не может сам уволить или утвердить в должности своих заместителей. Они назначаются на должность и освобождаются от нее только Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, начальников структурных подразделений - управлений, как территориальных, так и центрального аппарата, Руководитель службы назначает непосредственно сам. Представляется, что такой принцип является проявлением системы сдержек и противовесов в осуществлении руководства и деятельности федеральной службы. Полномочия руководителя ФАС России определены в положении о ФАС России. Обязанности между заместителями распределяются непосредственно руководителем ФАС России. В настоящее время, согласно пункту 6 Постановления N 189, Правительством России Федеральной антимонопольной службе разрешено иметь до пяти заместителей руководителя, в том числе одного статс-секретаря - заместителя руководителя. Структурным подразделением ФАС России является управление. Согласно пункту 6 Вопросов ФАС России Правительством России Федеральной антимонопольной службе разрешено иметь в структуре центрального аппарата до 17 управлений по основным направлениям ее деятельности.
Согласно п. 3 Постановления N 189 и п. 4 Положения о ФАС России Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. Территориальные органы ФАС России действуют в статусе управлений - структурных подразделений ФАС России и возглавляются руководителями территориальных органов - территориальных управлений. Руководители территориальных управлений подчиняются руководителю и заместителям руководителя ФАС России.
Общая штатная численность сотрудников ФАС России устанавливается Правительством России, однако перечень территориальных органов ФАС, их конкретные функции и полномочия определяются и утверждаются самим антимонопольным органом в лице его руководства. Перечень, функции и полномочия территориальных органов ФАС России определены в настоящее время в Положении о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденном Приказом ФАС России от 15 декабря 2006 г. N 324 <291>. Согласно перечню территориальных органов в составе ФАС России по состоянию на конец 2007 г. действуют 74 территориальных управления. Вопросы распределения полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами также решается руководством ФАС России. Это распределение не является неизменным. В зависимости от ситуации полномочия территориальных управлений могут увеличиваться или уменьшаться. Кроме того, в деятельности антимонопольного органа в ряде случаев используется практика передачи полномочий по рассмотрению и решению конкретных дел от территориальных органов центральному аппарату и наоборот, если это обусловлено спецификой дела и (или) целесообразно для успешного его разрешения.
--------------------------------
<291> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 11.
Рассматривая в целом полномочия и формы деятельности Федеральной антимонопольной службы, следует выделить несколько таких групп полномочий и форм деятельности.
1. Нормотворческие функции и полномочия, обусловленные особым статусом службы, не имеющей над собой головного министерства и подчиняющейся непосредственно Правительству России, что требует непосредственного участия в разработке нормативно-правовой базы в сфере конкурентного регулирования. В рамках данных полномочий ФАС России:
- принимает собственные нормативные правовые акты - приказы в области антимонопольного контроля и надзора, разрабатываемые и утверждаемые во исполнение конкурентного законодательства;
- представляет свои замечания и предложения по проектам федеральных законов, иных нормативных правовых актов, касающихся вопросов конкуренции и монополии, сферы компетенции ФАС России, поступающих в том числе из Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти;
- представляет в Правительство России собственные проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов в сфере своей компетенции, например, ФАС России непосредственно инициировал разработку проектов Федеральных законов "О защите конкуренции", "О рекламе" и др.
В целях реализации своих нормотворческих функций и полномочий, совершенствования правового регулирования конкурентных отношений ФАС России осуществляет активное взаимодействие, в частности, с Министерством экономического развития России, которое является ответственным федеральным органом исполнительной власти в области разработки государственной политики и нормативного правового регулирования по ряду направлений, входящих в сферу конкурентных отношений, в том числе в сфере обеспечения конкуренции при размещении публичных заказов, в сфере обеспечения добросовестной конкуренции и соблюдения национальных интересов от угроз иностранной конкуренции в сфере внешней торговли и др.
2. Контрольно-надзорные функции и полномочия. В рамках данных функций и полномочий ФАС России, в частности:
- в целях предупреждения монополистической деятельности осуществляет контроль экономической концентрации, предварительное согласование соглашений хозяйствующих субъектов, которые запрещены антимонопольным законодательством, но могут быть признаны допустимым в случаях и порядке, которые предусмотрены антимонопольным законодательством;
- в целях пресечения возбуждает и рассматривает дела о нарушениях конкурентного законодательства, в том числе антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе (в пределах своей компетенции), о естественных монополиях (в пределах своей компетенции), законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов (в пределах своей компетенции) и других сфер законодательства, контроль и надзор в области которых отнесен к компетенции ФАС России;
- проводит проверки соблюдения конкурентного законодательства органами публичной администрации, в том числе органами власти, физическими лицами, организациями в рамках своей компетенции;
- выдает заключения о соответствии требованиям конкуренции специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер и иных при импорте товаров, в отношении иностранных государств и производителей, вводимых уполномоченными государством органами власти;
- иным образом участвует в реализации таможенно-тарифной политики государства в целях обеспечения добросовестной конкуренции и реализации целей конкурентной политики.
3. Осуществляет аналитическую деятельность, в том числе в целях контрольно-надзорной деятельности, в частности, проводит анализ товарных рынков и рынков финансовых услуг, исследует зарубежный опыт конкурентного законодательства и практики в целях совершенствования отечественных механизмов конкурентного регулирования.
4. Осуществляет международное сотрудничество в целях реализации своих полномочий, в частности:
- участвует в межгосударственном совете по антимонопольной политике стран СНГ, в том числе осуществляет с антимонопольными органами стран СНГ обмен информаций, совместное обсуждение и разработку мер национальных законодательных систем стран СНГ в области конкурентного регулирования в целях их гармонизации и совершенствования, участвует в совместных с органами других стран СНГ расследованиях трансграничных правонарушений в сфере конкуренции и монополии и др.;
- участвует в конференции конкурентных ведомств стран мира - Международной конкурентной сети - в целях, в частности, обмена опытом, обсуждения и совершенствования национальных механизмов конкурентного регулирования;
- иным образом взаимодействует с зарубежными конкурентными ведомствами, в том числе посредством организации двухсторонних и многосторонних семинаров, встреч с их участием для обмена опытом; осуществляет подготовку и подписание международных межведомственных соглашений о сотрудничестве с зарубежными конкурентными ведомствами по вопросам организации обмена информацией, организации совместных расследований нарушений конкурентного законодательства, носящих трансграничный характер, и другим вопросам взаимодействия. Такие соглашения имеют статус международных договоров и являются одной из их разновидностей - международные межведомственные соглашения, который следует отличать от других двух видов международных соглашений - межгосударственных и межправительственных. Межведомственные соглашения имеют меньшую юридическую силу, и устанавливаемые ими права и обязанности не могут выходить за пределы полномочий, предоставленных ведомствам, в данном случае конкурентным ведомствам, а также такие соглашения не могут порождать права и обязанности для третьих лиц, в частности для лиц, обязанных соблюдать требования конкурентного законодательства. Тем не менее такие соглашения очень важны, поскольку помогают конкурентным ведомствам реализовать свои полномочия и цели конкурентной политики в соответствии с предоставленными им законодательством полномочиями;
- участвует в международных форумах, в том числе экономических, юридических и иных конференциях, в которых затрагиваются вопросы конкурентной политики;
- осуществляет иные международные контакты и в иных формах осуществляет международное сотрудничество в целях реализации конкурентной политики в рамках предоставленных полномочий.
5. Организационные полномочия, связанные с необходимостью управления антимонопольной службой, решением кадровых вопросов, организацией деятельности антимонопольного органа, в том числе хозяйственного обеспечения его деятельности, координацией и непосредственным управлением деятельности территориальных органов ФАС России, распределением полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами и другими организационными вопросами.
6. Наконец, следует выделить полномочия антимонопольного органа по взаимодействию с другими органам власти, общественными организациями, физическими и юридическими лицами в целях реализации конкурентной политики. Согласно п. 4 Положения о ФАС России Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Так, для реализации своих полномочий антимонопольный орган участвует в межведомственных комиссиях при Правительстве России, федеральных и региональных органах власти, принимает участие в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания при обсуждении проектов законов по вопросам конкурентной проблематики, принимает участие в иных формах парламентской работы - слушаниях, круглых столах и т.д. По ряду направлений конкурентной политики при Федеральной антимонопольной службе созданы специальные консультативно-совещательные органы - экспертные советы. Они осуществляют вспомогательные функции в реализации антимонопольным органом конкурентной политики, и их решения имеют рекомендательный характер. При ФАС России действуют, например, Экспертный совет по вопросам связи, Экспертный совет по железнодорожному транспорту, Экспертный совет по агропромышленному комплексу, Экспертный совет по применению антимонопольного законодательства в части защиты от недобросовестной конкуренции, Экспертный совет по применению законодательства о рекламе и др.
Как уже отмечалось, экспертные советы являются консультативно-совещательными органами при ФАС России, выполняют вспомогательные функции и их решения носят рекомендательный характер. Например, в Положении об Экспертном совете по применению законодательства о рекламе, утвержденном Приказом ФАС России от 7 сентября 2004 г. N 99 "О создании экспертного совета по применению законодательства о рекламе при Федеральной антимонопольной службе" <292>, устанавливается, что данный совет является консультативно-совещательным органом при Федеральной антимонопольной службе. Его решения имеют рекомендательный характер и представляются в Федеральную антимонопольную службу для принятия решений о соответствии рекламы требованиям законодательства Российской Федерации, реализации государственной политики в области контроля соблюдения рекламного законодательства и подготовке предложений по совершенствованию законодательства о рекламе.
--------------------------------
<292> Текст документа официально не опубликован.
Основными задачами данного Экспертного совета являются:
экспертиза и оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение Экспертного совета;
оценка воздействия рекламы на потребителей рекламной информации;
экспертиза соответствия действительности сведений, сообщаемых в рекламе;
разработка рекомендаций по совершенствованию государственного контроля соблюдения рекламного законодательства;
взаимодействие с органами саморегулирования рекламы, ассоциациями и общественными объединениями профессиональных участников рекламного рынка;
подготовка методических, аналитических и информационных материалов для субъектов рекламной деятельности;
подготовка материалов для публикации в средствах массовой информации по актуальным вопросам регулирования и государственного контроля рекламной деятельности;
подготовка предложений по совершенствованию законодательства о рекламе.
Также, например, в Положении об Экспертном совете по вопросам связи, утвержденном Приказом ФАС России от 10 июля 2006 г. N 183 "Об утверждении положения об экспертном совете по вопросам связи при Федеральной антимонопольной службе" <293>, указывается, что данный Экспертный совет является консультативно-совещательным органом при Федеральной антимонопольной службе. Его решения имеют рекомендательный характер.
--------------------------------
<293> Текст документа официально не опубликован.
Согласно пункту 2.1 Положения основными задачами Экспертного совета по вопросам связи являются:
разработка и экспертиза проектов нормативных правовых актов по развитию конкуренции в области связи;
анализ конкурентной среды и разработка предложений по развитию конкуренции в области связи;
анализ эффективности реализации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере антимонопольного регулирования в области связи;
анализ соответствия нормативных правовых актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления антимонопольному законодательству;
разработка рекомендаций по координации действий федерального антимонопольного органа и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в области связи;
подготовка методических, аналитических и информационных материалов по вопросам антимонопольного регулирования в области связи.
В соответствии с программой административной реформы при ФАС России также действует Общественный консультативный орган, носящий, очевидно, более не экспертный, а представительный характер, с расширенными возможностями представительства. Создание таких общественных органов - общественных советов предусматривается концепцией административной реформы и при других органах исполнительной власти. Приказом ФАС России от 16 февраля 2006 г. N 38 <294> создан Общественно-консультативный совет при ФАС России и утверждено Положение, определяющее его функции, цели, полномочия. Согласно п. 1 Положения Общественно-консультативный совет при Федеральной антимонопольной службе образуется с целью взаимодействия ФАС России с предпринимательскими союзами, некоммерческими организациями и общественными объединениями (далее - НКО) в целях совершенствования антимонопольного законодательства, деятельности антимонопольных органов и проведения мониторинга нарушений антимонопольного законодательства.
--------------------------------
<294> Текст документа официально не опубликован.
Совет является постоянно действующим консультативно-совещательным органом при ФАС России. Его решения имеют рекомендательный характер.
Основными задачами Совета являются:
- разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики;
- привлечение НКО к мониторингу нарушений антимонопольного законодательства;
- информирование предпринимательского сообщества, НКО и граждан о целях, задачах и полномочиях антимонопольных органов;
- подготовка докладов о соблюдении антимонопольного законодательства и защите конкуренции <295>.
--------------------------------
<295> Положение и список членов Общественно-консультативного совета при ФАС России размещены на сайте ФАС России по адресу: http://www.fas.gov.ru/competition/4890.shtml.
Общественно-консультативные советы образуются также при территориальных органах ФАС России. Правовой основой создания таких органов при территориальных управлениях ФАС России служит Положение об Общественно-консультативном совете при территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденное Приказом ФАС РФ от 28 февраля 2007 г. N 44 <296>. Согласно данному Положению территориальные советы является постоянно действующими консультативно-совещательными органами при территориальном органе ФАС России, решения которых также имеют рекомендательный характер. Основными задачами таких советов являются:
--------------------------------
<296> Документ официально не опубликован.
- разработка предложений по совершенствованию антимонопольного законодательства и правоприменительной практики;
- привлечение НКО к мониторингу нарушений антимонопольного законодательства;
- информирование предпринимательского сообщества, НКО и граждан о целях, задачах и полномочиях антимонопольного органа;
- подготовка докладов о соблюдении антимонопольного законодательства и защите конкуренции;
- привлечение НКО к обсуждению наиболее важных вопросов конкурентной политики, антимонопольного регулирования, других вопросов, находящихся в компетенции территориального органа ФАС России.
В Положении определяются также вопросы формирования состава советов, права и обязанности его членов, порядок деятельности, в том числе порядок проведения заседаний, и некоторые другие вопросы.
Антимонопольный орган принимает участие в различных национальных общественных форумах по вопросам экономики и конкуренции, осуществляет консультации во вопросам применения и совершенствования мер конкурентного регулирования с представителями делового сообщества, объединениями предпринимателей и потребителей и другими общественными организациями. Для осуществления более успешного взаимодействия с органами власти и общественными объединениями в целях более эффективного осуществления конкурентной политики антимонопольный орган заключает соглашения о сотрудничестве с различными органами власти и общественными объединениями, а также с учебными заведениями в целях получения методической помощи, необходимой для более эффективной реализации функций и полномочий антимонопольного органа. В настоящее время антимонопольным органом заключены, в частности, следующие договоры и соглашения о взаимодействии:
Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по оборонному заказу <297>;
--------------------------------
<297> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Конкурентная политика/товарные рынки").
Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Российским обществом оценщиков <298>;
--------------------------------
<298> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Конкурентная политика/товарные рынки").
Соглашение об информационном взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия <299>;
--------------------------------
<299> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Контроль рекламной деятельности").
Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Всероссийским союзом страховщиков от 14 октября 2005 г. <300>;
--------------------------------
<300> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "Конкурентная политика/финансовые рынки").
Соглашение о взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службой от 23 августа 2005 г. <301>;
--------------------------------
<301> Там же.
Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Ассоциацией региональных банков России от 30 марта 2005 г. <302>;
--------------------------------
<302> Там же.
Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Ассоциацией российских банков от 25 марта 2005 г. <303>;
--------------------------------
<303> Там же.
Соглашение о взаимодействии между Федеральной службой по финансовым рынкам и Федеральной антимонопольной службой от 21 октября 2004 г. <304>;
--------------------------------
<304> Там же.
Соглашение о взаимодействии между Федеральной службой страхового надзора и Федеральной антимонопольной службой от 14 марта 2005 г. <305>;
--------------------------------
<305> Там же.
Соглашение о взаимодействии между Федеральной антимонопольной службой и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 21 апреля 2006 г. <306> и др.
--------------------------------
<306> Официальный сайт ФАС России. www.fas.gov.ru (в разделе "новости").
Аналогичные соглашения с органами власти и общественными объединениями, учреждениями могут заключаться также на региональном уровне соответствующими территориальными органами ФАС России. Так, в июне 2005 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве между Управлением Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю и Приморской торгово-промышленной палатой.
Особое место в таком взаимодействии занимает сотрудничество ФАС России и правоохранительных органов. Следует отметить, что антимонопольный орган не имеет полномочий по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, уголовного преследования. Поэтому в случаях, когда в ходе своей контрольно-надзорной деятельности ФАС России обнаруживает признаки уголовного преступления либо возникает необходимость для целей расследования проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также содействия правоохранительных органов инспекторам ФАС России при проведении проверок органов власти, хозяйствующих субъектов и иных лиц в целях антимонопольного контроля и надзора, ФАС России и правоохранительные органы действуют вместе. Существуют специальные совместные документы ФАС России и МВД России, ФАС России и Генеральной прокуратуры России, регламентирующие эти вопросы:
- совместное письмо Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ныне - ФАС России) от 21 февраля 1992 г. N 01/724, Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 22 февраля 1992 г. N 30-1-270-92, МВД России от 21 февраля 1992 г. N 1/147 "О совместных мерах по усилению борьбы с нарушениями антимонопольного законодательства" <307>;
--------------------------------
<307> Документ официально не опубликован.
- письмо Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур от 31 октября 1995 г. N НФ/4622 "О порядке передачи в органы прокуратуры материалов о нарушениях антимонопольного законодательства" <308>;
--------------------------------
<308> Документ официально не опубликован.
- совместное письмо Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур от 2 февраля 1996 г. N ЛБ/422 и МВД России от 5 февраля 1996 г. N 1/1803 "О мерах по улучшению взаимодействия антимонопольных органов и органов внутренних дел в борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства и законодательства о защите прав потребителей" <309>;
--------------------------------
<309> Документ официально не опубликован.
- Совместный приказ МВД России от 30 декабря 2004 г. N 878 и ФАС России N 275 "Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы" <310>;
--------------------------------
<310> Документ не опубликован.
- Протокол о взаимодействии МВД России и ФАС России об усилении совместного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства от 3 июля 2007 г. Как отмечается в информационном сообщении о подписании данного протокола, по словам Министра внутренних дел Р. Нургалиева, "подписанный протокол о взаимодействии предусматривает проведение совместных профилактических и оперативно-розыскных мероприятий, а также выработку общих методик подготовки кадров" <311>.
--------------------------------
<311> Брусов Р. Министр внутренних дел России Рашид Нургалиев и руководитель Федеральной антимонопольной службы РФ Игорь Артемьев подписали протокол о взаимодействии двух ведомств // http://www.mvd.ru/news/11883/.
В структуре органов внутренних дел действует специальный отдел, осуществляющий расследование уголовных преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. В частности, при обнаружении антимонопольным органом в ходе своей контрольно-надзорной деятельности в действиях (бездействиях), актах лица (лиц), органов власти и т.д. признаков уголовного преступления ФАС России направляет материалы такого дела в правоохранительные органы. В свою очередь, если правоохранительные органы в ходе осуществления своей контрольно-надзорной деятельности обнаруживают признаки нарушения конкурентного законодательства, которое не связано с нарушением уголовного закона, такие материалы направляются в ФАС России для принятия соответствующих мер. Если же правоохранительные органы обнаруживают в деле признаки нарушения конкурентного законодательства, которое связано с уголовным преступлением, но требует проведения расследования антимонопольного органа и принятия им правовых мер в рамках какой-либо сферы конкурентного законодательства, такие дела должны направляться в антимонопольный орган для осуществления параллельных уголовно-процессуальных мер, входящих в компетенцию антимонопольного органа. Наконец, в случае обнаружения правоохранительными органами признаков уголовного преступления, связанного с нарушением конкурентного законодательства, антимонопольный орган может оказывать им при необходимости методическую помощь, обусловленную наличием специальных познаний в экономических и правовых вопросах конкурентного регулирования, если такая помощь будет востребована правоохранительными органами.
Функции и полномочия Президента и Правительства России, ФАС России и иных органов исполнительной власти, а также Центрального банка по отдельным направлениям конкурентной политики.
Помимо ФАС России, в сфере конкурентного регулирования и контроля действует целый ряд других федеральных, региональных, местных органов исполнительной власти. К сожалению, в рамках настоящего издания нет возможности подробно останавливаться на их полномочиях, поэтому мы приведем их перечень, сферу деятельности и основные функции, а более подробно полномочия некоторых из этих органов будут раскрыты далее при рассмотрении отдельных сфер конкурентной политики. Вместе с полномочиями этих органов в соответствующих сферах также будут указываться функции и полномочия Президента России, Правительства России и ФАС России для формирования комплексного представления о системе органов, осуществляющих регулирование и контроль по данному направлению конкурентной политики.