Качество роста: стратегия, направления и приоритеты
Многие ключевые параметры, ориентиры и риски социально-экономического развития России содержатся в Основных направлениях деятельности Правительства до 2018 года. Долгосрочные задачи и пути их решения получат отражение в Стратегии социально-экономического развития до 2030 года.
читайте также
Прежде всего, стоит задача обеспечения динамичных и устойчивых темпов экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе. И здесь мы сразу должны видеть два риска.
С одной стороны, риск искусственного ускорения. Мы знаем по собственному опыту 1986-1989 годов, как стремление побыстрее разогреть экономику может обернуться катастрофой - даже если на какое-то время, на год-два, темпы роста действительно возрастут. А ведь за это кратковременное ускорение СССР заплатил еще и многократным ростом внешнего долга, за который потом, после распада страны, расплачивалась уже Россия.
С другой стороны, опасна и психологическая адаптация к низким и даже нулевым темпам, готовность принять их как данность. Это заметно по экономико-политической дискуссии последних лет. Такая психологическая установка, если она становится доминирующей в обществе, открывает дорогу к длительной рецессии. Вот почему ключевой задачей сейчас является обеспечение не просто темпов, а нового качества экономического роста.
Сейчас много говорят о необходимости формирования новой модели роста. И это справедливо, поскольку и внешние, и внутренние условия развития России серьезно, а в чем-то даже фундаментально, изменились. Об исчерпании возможностей успешно развиваться, опираясь на приток финансовых ресурсов с внешних рынков, сказано уже достаточно. Можно лишь добавить, что такой рост не очень чувствителен к инвестиционному климату.
Теперь на первый план выходят условия, в которых работают наши предприятия, стимулы повышения производительности труда. Комфортная среда для участников экономической жизни - вот самая общая формула модели, которая должна обеспечить новое качество роста. Для этого нужна консолидация усилий в четырех сферах, определяющих характер социально-экономического развития страны: в макроэкономике, структурной политике, в развитии человеческого капитала, в системе государственного управления.
Макроэкономические предпосылки экономического роста
Создание комфортных условий начинается с обеспечения макроэкономической стабильности. Низкая инфляция и сбалансированный бюджет остаются приоритетами для устойчивого развития страны.
В ближайшие три года инфляция должна быть снижена до уровня 4%. Это важное условие и для роста благосостояния граждан, и обеспечения доступности кредитов для бизнеса, и для большей предсказуемости экономической жизни в целом.
Необходимо сохранить и два важнейших макроэкономических достижения последних пятнадцати лет - сбалансированный бюджет и низкий государственный долг. Причем речь должна идти не только о федеральном, но и региональных бюджетах, испытывающих сегодня долговые нагрузки.
читайте также
Структура бюджетных расходов и их эффективность не менее важны, чем сбалансированность бюджета. Во-первых, необходимы более четкие приоритеты в расходовании средств с точки зрения их влияния на долгосрочный экономический рост. Исследования, да и опыт многих стран, показывают, что приоритетными здесь являются инвестиции в человека, включая здравоохранение, образование, науку, а также в инфраструктуру. Конечно, бюджетные ограничения не позволяют сегодня реализовать эти приоритеты в достаточной мере. Но это не делает их менее значимыми. Поэтому достижение сбалансированности бюджета ценой существенного ухудшения его качества надо рассматривать как неприемлемое. Во-вторых, не новая в принципе проблема повышения эффективности бюджетных расходов сегодня стала еще актуальнее.
В условиях торможения экономического роста бюджетные проблемы нельзя разрешать и за счет повышения фискального бремени. Принято решение о том, что в ближайшие годы налоги не будут меняться в сторону повышения (в сторону понижения, пусть избирательно, это возможно). Кроме того, сегодня следует отказаться от роста фискальных сборов неналогового характера.
Приоритеты структурных реформ
Макроэкономическая стабильность - необходимое, но недостаточное условие для успешного развития. Низкая инфляция и здоровый бюджет автоматически не приводят к росту.
Необходимо сформировать современные механизмы финансирования экономического роста и модернизации. Это немаловажно в любой ситуации, но в нынешней особенно. Россия сталкивается одновременно с закрытием многих внешних источников финансирования и со снижением цен на нефть. Причем разумнее исходить из того, что, по крайней мере, нефтяная конъюнктура долго будет оставаться низкой или даже экстремально низкой. Это однозначно требует большего внимания к внутренним источникам финансирования, к внутренним сбережениям, к повышению нормы накопления в экономике.
Несомненно, государственные инвестиции должны сыграть здесь свою роль. Особенно теперь, когда они позволяют в определенной мере компенсировать невысокую активность частных инвесторов. Мы идем сейчас по этому пути, выделяя дополнительные ресурсы, предоставляя госгарантии, используя специализированные формы финансирования (Фонд развития промышленности, проектное финансирование при поддержке Центробанка и др.). Прибегаем к такому серьезному источнику, как Фонд национального благосостояния, используем такие способы государственного стимулирования, как инвестиционные льготы и инвестиционные контракты.
Но государственные инвестиции не могут быть главным источником роста на все времена. Государство также не может превращать в такой источник печатный станок: свобода бесконтрольной эмиссии денег - одна из наиболее опасных свобод. Ссылки на западный опыт эмиссионного стимулирования несостоятельны. Во-первых, оно осуществляется в условиях дефляции (прямо противоположных нашим). Во-вторых, результаты не свидетельствуют о высокой эффективности этого механизма. И, в-третьих, эти меры уже превратились в проблему, перспективы решения которой никому не известны (достаточно вспомнить апокалиптические прогнозы о судьбе американского доллара).
Более того, высокая доля государства в экономике становится самостоятельной причиной ограниченности доступных для инвестиций ресурсов. Для компаний с госучастием нередко характерен рост издержек темпами, превышающими показатель в частном секторе, и реализация ряда инвестпроектов с отрицательным денежным потоком.
Привлечение частных инвесторов должно выйти на первый план в деятельности органов государственного управления всех уровней. Внимание к этой проблеме было ослаблено в предыдущие годы, поскольку существовал мощный приток финансовых ресурсов. Теперь и федеральным властям, и регионам, и муниципалитетам придется тщательно анализировать, что они могут сделать, чтобы предприниматель захотел инвестировать - причем инвестировать именно у них.
ранее по теме
Важнейший источник инвестиций - внутренние сбережения. С этой точки зрения необходимо рассматривать и развитие пенсионной системы. Речь идет об одной из ключевых проблем функционирования экономики. Ведь пенсионные накопления, а также страхование жизни могут стать важнейшими источниками "длинных денег". В этой связи нельзя обойти вниманием вопросы надежности и эффективности негосударственных пенсионных фондов. Пенсионными накоплениями еще надо научиться распоряжаться. Поэтому пенсионные фонды - это объект повышенного внимания со стороны государства, а организация контроля за деятельностью НПФ является важнейшей задачей финансового регулятора.
Несмотря на все геополитические сложности, санкции и разного рода ограничения, нельзя забывать и о проблеме привлечения иностранных инвестиций. Недооценка их означала бы, что мы принимаем навязываемую нам логику изоляции.
Привлечение инвестиций из-за рубежа призвано решать и специфическую задачу - обеспечить технологический трансферт. По многим важным направлениям мы сегодня не входим в число мировых технологических лидеров. Доля высокотехнологичного экспорта в нашем совокупном экспорте составляет всего 1,5%. Поэтому иностранные инвестиции следует оценивать далеко не только с точки зрения привлеченных денежных ресурсов (привлекли много денег, а что на них сделали?). Еще более важны технологии и ноу-хау.
Импортозамещение - еще одно ключевое направление работы Правительства. И важно, чтобы оно не превратилось в "лозунг дня". Нужно помнить, что в ХХ веке под этим лозунгом некоторые страны Латинской Америки осуществляли политику закрытия внутреннего рынка для иностранной конкуренции и затем интенсивно, массово прибегая к займам, субсидировали отечественное производство, что в итоге оборачивалось финансовым крахом. Осознавая этот опыт, мы должны отчетливо понимать: импортозамещение - это не замена иностранной продукции отечественной, но только более дорогой и худшего качества.
Разумеется, есть специальные сферы и очень конкретные виды продукции, когда импорт приходится замещать любыми способами и не считаясь с издержками. Но переносить эту специфику на экономику в целом было бы опасно. Лучшее импортозамещение - это производство отечественной продукции, конкурентоспособной как внутри страны, так и на внешних рынках: способность экспортировать означает способность конкурировать, в том числе и с импортом. Такое импортозамещение может претендовать и на государственную поддержку.
читайте также
Следует особо выделить такую проблему, как развитие конкуренции. При слабой конкуренции рыночная экономика радикально снижает свой потенциал, если вообще не утрачивает смысл. В нашей сегодняшней ситуации эта тема приобретает особую актуальность: произошедшая девальвация объективно ограничивает присутствие импортных товаров на российском рынке. Санкции и импортозамещение действуют в том же направлении. Все это способно дополнительно снизить уровень конкуренции в нашей экономике, и без того избыточно монополизированной. Еще одним барьером для нее является несокращающееся и даже растущее участие государства в тех сегментах экономики, где его присутствие не является необходимым. Негативный "вклад" в ситуацию вносит недостаточное развитие малого и среднего бизнеса.
Перестройка контрольно-надзорных органов будет способствовать развитию конкуренции. Формально и неформально существующая в них "палочная система" оценки побуждает к действиям, противоречащим здравому смыслу. Такие действия не просто дискредитируют государственный контроль, но и показывают, что на практике его реальные цели давно забыты или просто игнорируются. Предложенные сейчас шаги по ограничению проверок малого бизнеса и применения к нему антимонопольных законов - примеры того, что подход к контрольно-надзорной деятельности постепенно меняется.
Пенсионная система и перспективы ее развития, можно сказать, одна из фундаментальных социальных и экономических проблем. Дело не сводится к обсуждению возраста выхода на пенсию или расходам бюджета на покрытие дефицита Пенсионного фонда. Так, реальной становится проблема, которую можно сформулировать как "каждому возрасту - особое отношение"
Наконец, обязательными условиями для реальной конкуренции являются развитие системы адаптации высвобождаемых работников, их переобучения, новые формы занятости, повышение гибкости рынка труда, содействие малому бизнесу. Создание и развитие общероссийской базы вакансий (включая информацию о социальных и других условиях предлагаемого места работы), принятие региональных программ трудовой мобильности (предполагающих привлечение работников из других регионов) и другие меры - только часть необходимых шагов. Их пока недостаточно, поскольку опыт тут у нас или небольшой, или даже негативный. Традиции перемещения рабочей силы на централизованной (нередко принудительной) основе тоже не слишком отвечают потребностям современного рынка. Необходимая инфраструктура, прежде всего социальная, слаборазвита.
Отсутствие таких условий или их дефицит - серьезное социально-политическое препятствие на пути конкурентной экономики и стимул для сохранения избыточной занятости и неэффективных производств.
Сохранение и развитие человеческого капитала
Принципы социального государства, заложенные более века назад, уже отстают от современных реалий. Рост благосостояния и новые демографические тренды требуют серьезного изменения прежних подходов.
Одновременно растет конкуренция за человеческий капитал, а сам он становится все более мобильным. Теперь не редкость, когда люди живут в одной стране, а работают, учатся и лечатся - в других. И мы не можем устраниться от такой конкуренции. Более того, люди все чаще предпочитают выбирать из разных вариантов и в своей собственной стране. В целом же нам необходима структурная модернизация соответствующих отраслей.
читайте также
В области образования предстоит преодолеть все более очевидные структурные проблемы. Во-первых, мы столкнулись, если использовать экономическую терминологию, с профицитом специалистов с высшим образованием и дефицитом - со средним техническим. Во-вторых, высшее образование сегодня практически стало всеобщим, и это, конечно, повлияло на его уровень. Поэтому необходимо, не снижая доступности образования, постоянно повышать его качество.
Одним из важных требований становится непрерывность образования. Теперь известное "учиться, учиться и учиться" будет так или иначе сопровождать человека практически всю жизнь. Возникает проблема образования для уже взрослых людей, а также и более старших возрастов - от овладения или повышения компьютерной грамотности до приобретения другой специальности. Способность быть привлекательным как для выпускников школ, так и для инвесторов, готовых вкладывать в образование свои деньги, является важным критерием эффективности современного университета. Программы вузов и других учебных заведений, которые будут игнорировать новую реальность либо откликнутся на нее чисто формально, станут проигрывать в конкуренции, которая в системе образования становится все сильнее. Причем наши университеты, по крайней мере ведущие, конкурируют не только на национальном, но и на глобальном рынке. Это серьезная проблема и для образования, и для системы здравоохранения: если спрос на качественные услуги концентрируется за пределами страны, то внутри страны он, соответственно, снижается, а значит, снижается и качество таких услуг.
Предстоит сделать немало шагов навстречу всем этим требованиям. Например, создать механизм преференций компаниям, участвующим в развитии материальной базы учебных заведений, включая формирование фонда целевого капитала. Поддержать проекты модернизации заочного образования, создать национальный портал открытого образования. Реструктурировать и реорганизовать вузы, выпускники которых не востребованы на рынке труда.
Не менее, а, может быть, даже более сложные задачи предстоит решить в сфере здравоохранения. Инвестиции в современное оборудование, крупнейшие в истории России, и повышение зарплат врачей - условие необходимое, но недостаточное для решения этих задач.
Можно назвать целый ряд направлений - управленческих и технологических, по которым будет развиваться российское здравоохранение. В их числе приоритетное развитие первичной медико-санитарной помощи, разработка так называемых протоколов лечения (клинических рекомендаций по оказанию медпомощи), развитие телемедицины, внедрение единой электронной карты - этот носитель медицинских "знаний" о пациенте сможет принять любой врач и любая клиника, куда бы тот ни обратился.
Собственно, право выбора и развитие конкуренции между врачами, как и между медицинскими учреждениями, - один из важных факторов, делающих привлекательной страховую модель здравоохранения. Нельзя сказать, что страховая медицина во всех странах дает стопроцентный результат. Однако судить о ее эффекте можно тогда, когда она внедрена не формально.
Внедрение страховых принципов происходит у нас нелегко. Это касается и роли страховых компаний, влияния на цены, на качество услуг. Но мы выбор сделали и отказываться от него не намерены. Однако реально страховая модель возможна, если будут четко и понятно для людей определены государственные гарантии бесплатного оказания медицинской помощи.
читайте также
Пенсионная система и перспективы ее развития, можно сказать, одна из фундаментальных социальных и экономических проблем. Дело не сводится к обсуждению возраста выхода на пенсию или расходам бюджета на покрытие дефицита Пенсионного фонда. Так, реальной становится проблема, которую можно сформулировать как "каждому возрасту - особое отношение".
При начавшемся в России абсолютном сокращении численности населения в трудоспособном возрасте принципиально важно содействие людям, готовым продолжать трудиться. Продление активной трудовой деятельности старших поколений теперь уже не только социальная, но и экономическая задача. Можно сказать, что примеров современного экономического роста в стране, в которой сокращается число работающих, совсем немного. И это еще один серьезный вызов, встающий перед Россией.
Отдельной темой является поддержка людей старшего пенсионного возраста. Нередко им требуется помощь, которую не могут оказать близкие, даже если они есть. Эта помощь далеко не всегда связана с денежными выплатами, это в первую очередь вопрос времени и усилий. Им помогают и волонтеры, и общественные организации, но развитие соответствующих государственных служб тут просто необходимо.
Особенность пенсионных систем в том, что они очень инерционны, как и демографические процессы. В будущем мы можем столкнуться с ситуацией, когда численность людей пенсионного возраста сравняется с численностью работающего населения. Понятно, что она чревата резким повышением налогового бремени, снижением уровня пенсионного обеспечения и другими крайне неприятными последствиями. Чтобы избежать этого, наша экономика, финансы, социальная и сама пенсионная система должны отреагировать на такую перспективу заранее.
Внеэкономические факторы модернизации
Чтобы обеспечить наше успешное развитие, требуется радикально повысить качество государственных услуг, качество государственного управления.
Прежде всего это обеспечение безопасности личности и собственности. Самый устойчивый и долгосрочный эффект для развития экономики дает твердо проводимая политика по защите права собственности и ограничению произвола. Грамотная система сдержек и противовесов, направленная на ограждение предпринимательской активности от неоправданного административно-правоохранительного нажима.
Крайне важным является формирование в России конкурентной юрисдикции, что требует эффективной судебной системы. Это комплексная проблема, поскольку предполагает и институциональные решения, и изменения системы образования, и, главное, традиций и практики.
Эффективная юрисдикция - задача не менее сложная, чем эффективная экономика. Но они идут рука об руку, поскольку первая является необходимым условием для второй.
Формирование единой системы судов является важным шагом в деле модернизации судебной системы. Однако это только начало пути, и организационные изменения сами по себе еще не дадут необходимого результата. Очень важно, чтобы преобразования судебной системы обеспечили приток в нее новых, высокообразованных людей. Не менее важно задействовать весь арсенал современных информационных технологий, которые могут качественно повысить прозрачность судебной системы и принимаемых в ней решений.
Повышение качества государственного управления - тема, которая активно обсуждается у нас в последнее время. Эта задача тоже комплексная, потому что к ней относятся и оптимизация системы органов госуправления, и формирование механизма выработки решений, включая стратегическое планирование, и внедрение современных управленческих технологий, и, наконец, подготовка кадров.
Сегодня одна из ключевых задач системы госуправления - стимулировать инвестиционную активность. Ее решение во многом зависит от готовности и способности работать над улучшением делового климата и убеждать предпринимателей инвестировать в соответствующие сектора и регионы. Этот критерий целесообразно рассматривать в числе основных, оценивая работу руководителей разных уровней власти
Необходимо сформировать систему ответственности уровней и органов власти за принимаемые решения. Конечно, они должны при этом обладать соответствующими правовыми и финансовыми ресурсами. Финансирование и планирование программ, оценка и продвижение чиновников должны быть привязаны к достижению четко сформулированных целей (конечных результатов).
Сегодня одна из ключевых задач системы госуправления - стимулировать инвестиционную активность. Ее решение во многом зависит от готовности и способности работать над улучшением делового климата и убеждать предпринимателей инвестировать в соответствующие сектора и регионы. Этот критерий целесообразно рассматривать в числе основных, оценивая работу руководителей разных уровней власти.
Государственная система принятия решений вряд ли может считаться действительно "системной", если она не станет целостной и последовательной. Закон о стратегическом планировании задает основу для того, чтобы возникла как раз система целеполагания. Но речь совсем не идет о том, чтобы в какой-либо форме возродить бюрократические планы советского образца, а о том, чтобы контролировать, если хотите, самих себя. О том, чтобы стратегические цели не сводились к лозунгам, в то время как текущие, тактические решения находились бы в противоречии с долгосрочными ориентирами.
* * *
Подводя итоги, можно сделать некоторые принципиальные выводы о происходящих изменениях в мире и в стране, а также о задачах, которые перед нами встают в настоящее время.
Во-первых, в мире в результате глобального кризиса формируется "новая реальность", охватывающая не только экономику, но и все существенные стороны жизни современного общества. Ведущие страны мира выходят на новую траекторию роста. Это касается и темпов роста, и факторов роста, и качества роста. Многие критерии, по которым оценивали динамику развития еще в конце ХХ - начале ХХI века, потребуют пересмотра. Новые технологии, инновации, внедряемые в том числе небольшими компаниями, радикально и в короткие сроки преображают целые рынки и отрасли. Это по-новому определяет поведение на рынке, включая и подход к реализации крупных долгосрочных проектов.
Во-вторых, Россия по многим социально-экономическим параметрам является развитой страной, и поэтому ее проблемы надо сопоставлять прежде всего с другими развитыми экономиками. Вместе с тем у нас есть и некоторые преимущества развивающихся экономик, которыми мы можем и должны воспользоваться как для преодоления текущего кризиса, так и для ответа на долгосрочные вызовы.
Разумеется, это не повод для гордого самоуспокоения: наше место в мире создает для нас дополнительные вызовы и сложности. Именно желание России быть органичной частью развитого мира вызывает противодействие со стороны наших потенциальных конкурентов. Геополитическое напряжение последнего времени в значительной мере связано именно с названными обстоятельствами.
В-третьих, необходимо формирование новой модели экономического роста, отвечающего реалиям современной России и мира. Сейчас, в ходе глобального кризиса, вырабатываются новые, долгосрочные "правила игры". Новая модель призвана в среднесрочной перспективе обеспечить динамичный и устойчивый рост российской экономики темпами, превышающими среднемировые, и сопровождающийся качественными структурными сдвигами.
В-четвертых, ключевым полем международной конкуренции становится человеческий капитал, который является наиболее важным и одновременно наиболее динамичным фактором современного производства. Эта конкуренция будет очень жесткой, поскольку в мире сформировалось отчетливое понимание: лидирующие позиции будут занимать те страны, которые смогут стать наиболее привлекательными для образованных и энергичных людей.
В-пятых, поиски адекватного ответа на вызовы быстро меняющегося мира сформировали ключевой тренд на раскрепощение экономической жизни. Это осознается не только развитыми, но уже и многими развивающимися странами, которые стремятся создать необходимые условия для инноваций, трансфера как капиталов, так и технологий.
Из сказанного вытекает и ряд приоритетных задач, решение которых необходимо для устойчивого развития страны.
Первое. Обеспечение макроэкономической стабильности, включая сбалансированность бюджета и последовательное доведение инфляции до целевого значения. Это повысит уровень предсказуемости и доверия в национальной экономике. Кроме того, снижение инфляции должно сопровождаться снижением рыночных процентных ставок, то есть повышением доступности кредитов для бизнеса и для граждан.
Второе. Повышение эффективности бюджетных расходов. Инвестиции в инфраструктуру и людей должны рассматриваться в числе самых приоритетных. При этом сбалансированность бюджета необходимо будет обеспечивать исходя из того, что фискальная нагрузка в ближайшие несколько лет повышаться не должна.
Третье. Последовательная реализация курса на привлечение частных инвестиций, на повышение их роли в обеспечении экономического роста. Государство уже использует и будет предлагать новые формы поддержки инвестиционной активности. Однако государственное стимулирование не должно быть безразмерным, а, главное, государство не может заменить собой частных инвесторов. По способности привлекать частных инвесторов надо оценивать эффективность соответствующих звеньев государственного аппарата, в том числе руководство регионов.
Четвертое. Важнейшим источником инвестиций должны стать внутренние сбережения. Это стратегическая задача на долгие годы, но двигаться к этой цели нужно. В таком контексте мы будем рассматривать и вопрос об эффективном использовании пенсионных накоплений. Пенсионная, а затем и страховая система - главный источник формирования "длинных денег" в экономике.
Пятое. Развитие малого и среднего предпринимательства как условие устойчивого экономического роста и одновременно как фактора обеспечения социальной стабильности. Динамика малого и среднего бизнеса является одним из наиболее значимых индикаторов экономического и социального здоровья страны.
Шестое. Стимулирование конкуренции. Одна из главных причин слабой конкуренции - опасения за социальную стабильность на предприятиях и в регионах. Поэтому развитие современного рынка труда становится и социальной, и экономической проблемой. Формальный подход к ее решению будет препятствовать ускоренному созданию высокопроизводительных рабочих мест.
Седьмое. Стимулирование роста несырьевого экспорта (в абсолютных цифрах и в долях от общего объема экспорта). Кроме прочего, это стало бы показателем, что импортозамещение на самом деле заработало и начало приносить позитивные результаты.
Восьмое. Качественные сдвиги в эффективности государственного управления. Предстоит сформировать систему ответственности различных уровней и органов власти за принимаемые решения. Оценка чиновников и финансирование программ должны быть привязаны к конкретным результатам. Система принятия решений должна приобрести целостный и последовательный характер, с тем чтобы тактические решения не вступали бы в противоречие с заявленными долгосрочными ориентирами.
Опыт свидетельствует: недостаточно выработать правильный курс. Не менее важно донести его до всего общества. И, главное, обеспечить его реализацию. Это и есть наша основная задача.
Полная версия статьи публикуется в журнале "Вопросы экономики", №10, 2015
"Российская газета" - Федеральный выпуск №6785 (214)