Оснащение МОТ: институциональные вызовы

78. Процессы, ускоряющие преобразования в сфере труда, предопределяют контекст, в котором МОТ приближается к своему столетнему юбилею. Они также ставят перед Организацией задачу осуществления анализа вопроса о том, насколько она в действи­тельности оснащена и готова продолжать продвигаться вперед в деле обеспечения социальной справедливости в условиях, почти не схожих с теми, которые существо­вали в 1919 году.

79. Бесспорно то, что МОТ наделена мандатом, который ставит ее в центр принци­пиально важных политических проблем сегодняшнего дня и который затрагивает вопросы, в которых кровно заинтересованы все люди: большинство из нас, стремится к тому, чтобы работать в достойных условиях за достойное вознаграждение. Однако сам по себе этот мандат не является гарантией актуальности, успеха и будущего Организа­ции; это зависит от ее способности авторитетно и эффективно выполнять его.

80. МОТ необходимо уделять серьезное внимание ряду насущных институциональ­ных вызовов, чтобы иметь реальную возможность достойно осуществлять свою дея­тельность в стремительно изменяющихся условиях. Эти проблемы можно было бы просто проигнорировать, но если мы пойдем на это, то придется заплатить высокую цену с точки зрения эффективности нашей деятельности. Эти вызовы касаются:

- трипартизма и легитимности представительства;

- норм;

- согласованности действий;

- взаимодействия МОТ с предприятиями.

Все это имеет отношение к выполнению МОТ своих обязательств перед теми, кто сталкивается с проявлениями крайней несправедливости, невзгодами и лишениями на работе и в социальной жизни.

81. МОТ и ее трехсторонним участниками необходимо поднимать эти вопросы не по причине институциональной самозаинтересованности и самосохранения, а вследствие совместной и наглядно проявляющейся приверженности делу социальной справедли­вости. Сегодня широкие масштабы приобрело общественное недовольство многими учреждениями, применяемой практикой и участниками общественной жизни, и трех­сторонние участники МОТ не являются в этом отношении сторонними наблюдате­лями. Не должен быть утешением и тот факт, что МОТ недостаточно широко известна и поэтому относительно защищена от мнений разочаровавшейся широкой общест­венности. Путь вперед может заключаться лишь в убедительной демонстрации МОТ как организации, приверженной своим ценностям и обладающей замечательным послужным списком достижений почти за столетнюю историю своего существования, а также проявляющую волю и имеющую потенциальные возможности продолжать добиваться прогресса в будущем.

82. Мы добились существенного прогресса в этом направлении. При этом нам необ­ходимо в большей степени опираться на уже заложенный прочный фундамент.

83. Программа достойного труда придала МОТ зримость, сориентировала ее дея­тельность и придала ей целенаправленность, и впредь она может содействовать этим факторам. Кроме того, Декларация МОТ 2008 года о социальной справедливости в целях справедливой глобализации, как указывалось Генеральным директором Хуаном Сомавиа,, «институционализирует концепцию достойного труда ... , представляет собой новое выражение доверия к МОТ, при этом в ней указывается, что «Организа­ции следует пересмотреть и адаптировать свою институциональную практику, чтобы повысить эффективность управления и расширить свои потенциальные возможности и тем самым в максимальной мере рационально использовать человеческие и финансо­вые ресурсы и уникальное преимущество своей трехсторонней структуры и норматив­ной системы».

84. На протяжении пяти лет после принятия Декларации ее механизмы реализации, безусловно, стали доказывать свою ценностью. Однако МОТ еще предстоит восполь­зоваться всем их потенциалом в полной мере. Конференции следует понимать, что ей надлежит, в соответствии с положениями Декларации, осуществлять критический обзор ее результативности и мер, предпринятых по содействию ее реализации в пери­од и с учетом механизмов, которые определяются Административным советом. Пред­ставляется целесообразным подумать над скорейшим проведением такого критичес­кого анализа.

85. В этом контексте небесполезно признать, что МОТ всегда реагировала и продол­жает реагировать на ряд конкретных проблем, изложенных в Декларации. Что каса­ется административного руководства и управления, предложения, касающиеся их реформирования, утвержденные Административным советом, стали внедрятся в жизнь с ноября 2011 года. Благодаря этой инициативе Административный совет существен­ным образом видоизменил методы своей работы и тем самым, с общего одобрения, повысил эффективность деятельности и позволил трехсторонним участникам более рационально исполнять свои обязанности в области административного руководства и управления.

86. Несмотря на встреченные трудности, те же усилия необходимо приложить и в отношении Конференции, но при этом строго придерживаясь ее основополагающих функций. Не секрет, что хотя ежегодная сессия Конференции, продолжительностью около трех недель, и может привлечь высокопоставленных участников, включая глав государств и правительств, нет оснований рассчитывать на то, что в ней будут участ­вовать достаточно высокопоставленные руководители из состава собственных трех­сторонних участников Организации. Уже сам этот факт должен стать предметом бес­покойства и размышлений.

87. Процесс реформ и преобразований, начатый после изменений в руководстве МБТ в октябре 2012 года после завершения последней сессии Конференции, также был ориентирован на удовлетворение требований, предъявляемых к МОТ Деклара­цией 2008 года. Этот процесс продолжается, и много еще предстоит сделать, чтобы добиться достижения поставленных целей. При этом Организация продвигается впе­ред в деле удовлетворения этих требований – благодаря расширению своих аналити­ческих способностей в целях превращения МОТ в центр передовых технических зна­ний о сфере труда; благодаря преодолению внутренней изолированности и обращению вспять процесса фрагментации усилий; благодаря совершенствованию систем оказа­ния качественных услуг трехсторонним участникам; благодаря укреплению внешних партнерств; благодаря приданию нового импульса решению проблем, поставленных в Декларации. Тем не менее, осуществляемые реформы являются скорее средством дос­тижения результатов, чем самим результатом. Необходимо взглянуть за ее рамки и более углубленно проанализировать основные вызовы сегодняшнего дня.

Трипартизм и легитимность представительства

88. В Декларации 2008 года говорится, что в мире, который становится все более взаимозависимым и сложным и с учетом глобализации производства, «социальный диалог и практика трипартизма ... между правительствами и представительными орга­низациями работников и работодателей внутри государств и между ними сегодня как никогда актуальны для нахождения решения существующим проблемам и обеспече­ния социальной сплоченности». Такое недвусмысленное подтверждение важности трипартизма, а также ориентир на необходимость превращения его в более действен­ный инструмент на международном уровне, подтверждают его ценность не только как важнейшего модуса операнди МОТ, но и как необходимого механизма решения соци­альных и экономических проблем внутри государств-членов и между ними.

89. При этом трехсторонние участники МОТ осознают также, что трехсторонняя структура Организации и методы ее работы были и остаются предметом различных критических замечаний. Наиболее распространенные из них касаются того, что они отражают, в лучшем случае, прошлые, а не современные реалии сферы труда; что сокращающееся членство некоторых организаций работодателей и работников лишает их необходимой представительной легитимной базы; что они зачастую не способны охватить значительные слои трудящегося населения или выражать их интересы, вклю­чая лиц, занятых в неформальной экономике.

90. Поскольку эти критические замечания считаются беспочвенными или даже оце­ниваются как злонамеренные, реакция зачастую выражается в том, что они сразу же отвергаются. Тем не менее, они не иссякли, и в связи с ними по-прежнему поднима­ются вопросы, которые заслуживают более тщательного анализа по трем причинам.

91. Первая из них имеет отношение к воспринимаемой тенденции, проявлявшейся в обществе в конце XX века и наблюдаемой в начале XXI столетия, отхода от коллек­тивных к индивидуальным подходам. Этой тенденции характерны многочисленные аспекты, многие из которых выходят за рамки сферы труда, но оказывают на нее существенное воздействие. В случае если все чаще отдается предпочтение реализации личных интересов на индивидуальной, а не на коллективной основе, если расширяется тенденция к взаимодействию посредством технологических сетей, а не за счет присо­единения к официально учрежденным ассоциативным органам, и если образ жизни действительно подрывает общественные основы и содействует разделению общества, то нет ничего удивительного в том, что МОТ испытает на себе последствия этого процесса.

92. В таких случаях именно МОТ и ее трехсторонние участники должны привести свои доводы в отношении собственной значимости и полезности. Они не пользуются никакими привилегиями в этом отношении и сталкиваются с существенными труднос­тями. Какими бы ни были факторы, которые ведут к сокращению членства трехсто­ронних участников МОТ в некоторых странах – и этот процесс ни в коем случае не носит всеобщего характера, – нецелесообразно безоговорочно опровергать тот факт, что вопросы легитимности могут ставиться на повестку дня и действительно стано­вятся злободневными.

93. Вторая заключается в том, что хотя положение и представительный характер каждого из трехсторонних участников МОТ может по праву считаться, в первую очередь, их собственным делом, вполне понятно также, что их отношения друг к другу могут иметь большое и, возможно, решающее значение.

94. Вполне очевидно, что там, где законы или практика не дают возможности сво­бодно реализовать права на объединение в организации, трипартизм и диалог стано­вятся мертвой буквой. Тем не менее, люди вступают в организации с какой-либо целью, и в сфере труда эта цель прежде всего заключается в коллективном представи­тельстве своих интересов в рамках коллективных переговоров, которым МОТ, в соответствии со своим Уставом, должна содействовать, и социального диалога. Отсю­да следует, что сила и легитимный характер трипартизма и его участников зависят от взаимного признания и соблюдения прав и соответствующих ролей. Отказ любой из сторон участвовать в социальном диалоге на национальном уровне может лишь осложнить эту задачу. В равной степени непризнание представительных организаций в целях ведения коллективных переговоров губительно сказывается на репрезентатив­ной функции организаций независимо от волюнтаристского характера такого акта. В этом свете идея о том, что механизмы индивидуальных трудовых договоров/конт­рактов могут служить в равной степени эквивалентной альтернативой коллективным переговорам между представительными организациями, трудно поддается согласова­нию с «уникальным преимуществом» МОТ, заключающемся в трипартизме и социаль­ном диалоге, как на это указывается в Декларации 2008 года.

95. В-третьих, общая заинтересованность трехсторонних участников в сохранении и укреплении принципов трипартизма в качестве отличительной особенности и струк­турной модели МОТ в условиях, когда она сталкивается с такого рода вопросами, в результате может привести к излишней замкнутости в отношении участия сторон, не являющихся членами трехстороннего сообщества, в деятельности Организации.

96. Этот вопрос время от времени поднимался в последние годы в МОТ даже во вре­мена, когда трехсторонние участники все в большей мере сотрудничали с такими заинтересованными сторонами, не входящими в Организацию. Не следует и недопус­тимо поступать таким образом в будущем. МОТ может получить большой выигрыш от участия других соответствующих заинтересованных сторон в своей деятельности, но также и многое потерять, если она примет чрезмерно замкнутую или недоступную позицию по отношению к ним и будет восприниматься как такая исключительная организация. Решение этого вопроса заключается в том, чтобы на основе договорен­ностей придерживаться определенных основных руководящих принципов, которые бы позволили МОТ в максимальной мере пользоваться преимуществами более широкого участия в своей деятельности, но при этом защищая и укрепляя принципы и практику трипартизма.

97. Безусловно, и это весьма важно, репрезентативная функция в сфере труда являет­ся и может быть только прерогативой правительств, наделенных своим демократичес­ким мандатом, и представительных и независимых организаций работодателей и работников. Тот же принцип всегда применялся ко всем руководящим структурам МОТ, и эта практика будет продолжена и в будущем. Нельзя допустить ослабления этого трехстороннего мандата; он не может быть поделен с другими организациями, насколько бы известны, авторитетны или близки к задачам МОТ они ни были. Это не означает какой-либо недооценки их роли и положения, а скорее является признанием их самобытного характера.

98. На этой основе и при условии гарантий, обеспечиваемых благодаря совершенст­вованию процессов трехстороннего административного руководства и управления в МОТ, должно стать возможным привлекать соответствующим образом других уча­стников помимо трехсторонних к работе МОТ с учетом четко продемонстрированных преимуществ и точно определенных ролей. Они могут обладать и действительно обла­дают дополнительными преимуществами с точки зрения экспертных знаний и опыта, и бессмысленно отрицать или закрывать глаза на это.

99. Таким образом, с точки зрения наращивания потенциальных возможностей, МОТ несет ответственность перед своими трехсторонними участниками и только перед ними. Это предусматривает оказание поддержки министерствам труда, которые играют ключевую роль в содействии реализации принципов трипартизма, а также в содействии органам регулирования вопросов труда и инспекции труда. Взаимодей­ствие с другими участниками может быть составляющей деятельности, направленной на выполнение этих обязательств, но ни в коей мере не альтернативой этому.

100. И последний и отличительный аспект легитимности структур МОТ касается структуры их географического состава – в частности Административного совета. Во времена «холодной войны» проводилось длительное и саркастическое обсуждение структуры Административного совета. Более не преобладают условия и идеологичес­кие разногласия, которые лежали в основе этого обсуждения.

101. Тем не менее, процесс преобразований и придания равновесия глобальной эконо­мике, что мы уже обсуждали, поставили на повестку дня новые и не столь новые воп­росы относительно соответствия установленных механизмов представительности зарождающимся реалиям. Появление группы из пяти быстро развивающихся стран «БРИКС» и все более пристальное внимание, уделяемое странам «второй волны», следующим за этой группой, отражает динамику развития ситуации. Однако в рамках МОТ дискуссии проводятся с ориентиром на Поправку к Уставу от 1986 года, которая не вступила в силу по причине недостаточной ратификации.

102. Предпринимаются дополнительные усилия к оказанию содействия дальнейшей ратификации, и трехсторонним участникам предоставлено право оценивать их успеш­ность и реальные перспективы достижения дальнейшего прогресса. Упорное продол­жение инициатив по введению этой поправки в силу, несомненно, является одной из правомерных альтернатив для обеспечения того, чтобы внутренние репрезентативные механизмы МОТ оставались современными и служили поставленным целям. Трехсто­ронние участники могут придерживаться мнения, что существуют другие альтер­нативы.

Нормы

103. В Декларации 2008 года нормы, наряду с трипартизмом, признаются в качестве «уникального преимущества» МОТ, и в ней также подробно изложено, каким образом нормы должны претворяться в жизнь в качестве ключевых инструментов достижения целей Организации.

104. В таком ключе в Декларации нашел отражение впечатляющий уровень привер­женности трехсторонних участников МОТ ее нормативной деятельности, а также историческая преемственность в отношении примата этого направления работы Орга­низации. Начиная с принятия в 1919 году Конвенции о рабочем времени в промыш­ленности (1) и вплоть до принятия в 2011 году Конвенции о достойном труде домаш­них работников (189), нормотворческая деятельность всегда была основной задачей МОТ. В течение того же периода времени была сформирована и получила дальнейшее развитие контрольная система, свидетельствующая о том, что для МОТ важно не толь­ко принятие и ратификация норм, но и то, каким образом они применяются на прак­тике.

105. Однако политика в области норм, даже при том что она получила всеобщее приз­нание как ключевая функция МОТ, зачастую является предметом разногласий. Имен­но благодаря такой полемике нормативная система могла адаптироваться к изменяю­щимся потребностям и реалиям в сфере труда. С этой точки зрения не должно воз­никать особого беспокойства по поводу того, что МОТ приближается к своей 100-лет­ней годовщине в условиях активного проведения широких дебатов, квалифицируемых отдельными участниками как кризис, по вопросу о политике в области норм.

106. В Декларации 2008 года, в которой нормы получили веское подтверждение, при­знается это обстоятельство и Организации предлагается реагировать на него, при этом указывается, что она должна «содействовать политике МОТ в сфере нормотворчества в качестве краеугольного камня всей деятельности МОТ благодаря более тесному сопряжению этой деятельности с потребностями в сфере труда и добиться того, чтобы нормам отводилась роль действенного средства решения уставных задач Органи­зации».

107. Декларация была принята во время, когда обретало конкретную форму трех­стороннее признание необходимости модернизации и повышения эффективности всего свода норм МОТ, и в ней действительно нашел отражение этот еще не созрев­ший консенсус. Это в свою очередь привело к договоренности, в принципе, внедрить с этой целью механизм критического анализа норм. К сожалению, до сегодняшнего дня не было возможности продвинуться вперед по этим вопросам повестки дня, несмотря на ее очевидную важность для авторитета политики МОТ в области норм. Столь необходимому прогрессу помешали два фактора.

108. Первое, отсутствовал требуемый уровень доверия. Различие позиций в отно­шении защиты конкретных интересов трехсторонних участников не только совмести­мо с целями укрепления политики в области норм – это неотъемлемая часть всего про­цесса. Но для того чтобы содействовать нормативной функции, такая динамика дол­жна быть положительной, и она уступает место некоему совершенно другому элемен­ту, когда участники осознают, что их партнеры в действительности ориентируются на получение односторонних преимуществ за счет общих усилий. Никто не признается в такой мотивации, и даже если такие пробуждения проявляются подсознательно, МОТ сталкивается с ситуациями, когда позиции, выдвигаемые как «принципиальные вопро­сы», часто выглядят более как предлог для занятия непримиримой позиции и отказ от конструктивного диалога.

109. Например, даже рискуя упрощением ситуации, столкновения мнений, высказы­ваемых, с одной стороны, о том, что МОТ должна воздержаться от принятия каких-­либо новых норм, и, с другой стороны, что она должна ежегодно принимать новую норму, при этом оба мнения высказываются без какого-либо учета достоинств конк­ретных предложений или потребностей, не приносят никакой пользы и пагубно сказы­ваются на доверии.

110. Такие подходы дают пищу для подозрений во взаимосвязанных областях, кото­рые проявляются, например, в высказываемых сомнениях относительно обоснован­ности тех норм, за которые кто-то не голосовал, или в неизменном у норм, за которые кто-то не голосовал, или в неизменном убеждении, что контрольная система в первую очередь ориентируется на отдельные страны или регио­ны.

111. Эти трудности усугубляются побочными факторами. Несомненные технические сложности нормативной системы иногда ведут к тому, что взвешенная оценка тех или иных возникающих проблем сама становится проблемой, и трудности отдельных госу­дарств-членов, связанные с тем, чтобы просто вовремя выполнять свои уставные обя­зательства относительно представления новых норм своим парламентам и направлять МБТ доклады, должно быть, превратили эти действия, с их точки зрения, в чистую формальность.

112. Второе, в условиях этого бесперспективного стечения обстоятельств на прошло­годней сессии Конференции возникли – или вновь проявились – разногласия принци­пиального характера, непосредственные и беспрецедентные последствия которых не позволили Комитету по применению норм завершить свою работу. Это само по себе должно быть предметом глубокой озабоченности и объединить всех трехсторонних участников в их решимости успешно провести работу Комитета в этом году. В про­тивном случае реальна опасность нанесения непоправимого ущерба контрольной сис­теме.

113. На карту поставлен не только вопрос о «праве на забастовку», который был пер­вопричиной разногласий, но, в более широком плане, и самого мандата и полномочий Комитета экспертов по применению конвенций и рекомендаций, а также о том, какие меры можно было бы рассудительно предпринять в случае несогласия с толкованием экспертов смысла и сферы применения конвенций.

114. Настоящий доклад не позволяет глубже проанализировать заслуживающее вни­мание существо обсуждаемых вопросов или же мнений, которые были высказаны по ним. Эти вопросы рассматриваются другими структурами, и на Генерального дирек­тора возложена ответственность за продвижение вперед этих дискуссий, а не их затруднение. Однако уместно привести некоторые замечания общего характера.

115. Важно признавать, что в связи с этими разногласиями встают вопросы принци­пиальной важности для политики в области норм и, следовательно, для самой МОТ. Из этого можно заключить, что МОТ не может позволить себе оставить этот вопрос не разрешенным в течение длительного времени. Нормативная система, не пользующаяся полномерной поддержкой трехсторонних участников и не строящаяся на их обязатель­ствах, неизбежно будет страдать с точки зрения своего авторитета и влияния. Пара­доксален тот факт, что одной из приводимых причин появления разногласий на этом этапе исторического развития МОТ является именно то, что результаты деятельности контрольной системы играют все более влиятельную роль как ориентиры в многочис­ленных контекстах вне самой МОТ. Трудно переоценить важность совместной ответ­ственности за поиски решений.

116. Широкие усилия, прилагаемые после сессии Конференции прошлого года к тому, чтобы найти необходимые решения, пока не дали окончательных результатов. Но при всей сложности принимаемых мер, они сыграли важную роль. Они помогли определить, каковы в действительности основные вопросы, вызывающие разногласия, а также возможные имеющиеся средства по их преодолению. Более того, они позволи­ли наглядно, со всей очевидностью и обнадеживающе показать, что все трехсторонние участники активно поддерживают прочную, современную, объективную и последова­тельную нормативную систему МОТ. Отчетливо стали также проявляться признаки готовности всех участников дискуссий возложить на себя часть ответственности за обеспечение этого результата.

117. Поэтому есть все основания надеяться, что деятельность МОТ нормативного характера не только не будет подорвана, но и, напротив, будет укреплена в результате текущих дебатов и преодоления сегодняшних разногласий. Необходимо укрепить доверие и восстановить общность целей. Помимо этого важно добиться прогресса в рамках комплексного подхода к политике в области норм, построенного на синергии сторон. Необходимо стремиться к тому, чтобы свести воедино конкретные вопросы, обсуждаемые сегодня, в новой архитектуре, которая может потребовать дальнейшей модернизации, например, в отношении конвенций, касающихся основополагающих прав, после того, как подойдет окончательный срок – 2015 год – всеобщей их ратифи­кации, или в отношении функционирования различных контрольных механизмов, которые сталкиваются с проблемой все более тяжелых рабочих нагрузок.

Проблема обеспечения согласованности действий

118. МОТ осуществляет свою деятельность в рамках многосторонней системы, способность которой действенно реагировать на глобальные вызовы подвергается все более тщательному и критическому анализу. Общественное мнение становится все более поглощенным этими вызовами и нетерпимым к несостоятельности находить на них адекватный ответ на национальном и международном уровнях.

119. Результаты проведения формальных многосторонних процессов последнего вре­мени не носили положительного характера. Безрезультатны оказались глобальные торговые переговоры; не оправдали ожиданий переговоры в отношении климатичес­ких изменений. Весьма существенно то, что ответная реакция международного сооб­щества на разразившийся в конце 2008 года финансовый кризис заключалась в органи­зации саммита Группы двадцати, а не в осуществлении деятельности посредством существующих многосторонних структур. Аналогично этому более активно вступают в игру региональные, межрегиональные или субрегиональные структуры в качестве альтернативы многосторонним процессам. Весьма существенны последствия этого для управления процессом глобализации.

120. Как организация, имеющая глобальное членство, защищающая всеобщие ценнос­ти и цели и содействующая им, и преданный участник многосторонней системы, в рамках которой она приобретает все более широкую известность, МОТ глубоко заин­тересована в успешном ее функционировании. МОТ выигрывает от той поддержки, которая оказывается в рамках всей системы ее собственной повестки дня, как, напри­мер, той, которая сформулирована на самом высоком уровне в отношении Программы достойного труда. В то же время она должна вносить свой вклад, в рамках своего ман­дата, в постановку и достижение целей всей многосторонней системы. В этом отноше­нии исключительную важность имеют проводимые сегодня подготовительные меро­приятия по формированию Программы развития Организации Объединенных Наций на период после 2015 года.

121. Давнишней проблемой является необходимость обеспечения более тесной согла­сованности действий международных организаций, преследующих совместные цели, и правительств с точки зрения их членства в различных организациях.

122. Учредительный Устав МОТ предвосхищает существование практически всех других организаций многосторонней системы. При этом в Филадельфийской деклара­ции, принятой, когда сегодняшнее созвездие международных организаций было лишь в процессе формирования, сделаны обширные ссылки на совместную работу с ними и обещано полное сотрудничество со стороны МОТ с «такими международными органа­ми, на которые может быть возложена частичная ответственность за осуществление этой великой задачи [успехи с точки зрения достижения целей, заложенных в Деклара­ции] ... и за содействие здравоохранению, образованию и благосостоянию всех наро­дов». Кроме того, в Декларации сделан особый акцент на том, что «МОТ обязана изу­чать и рассматривать все экономические и финансовые программы и меры междуна­родного масштаба в свете этой основной задачи» (осуществление материального бла­госостояния и духовного развития в условиях свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей).

123. Прозвучавший громогласно призыв к сотрудничеству в зарождающейся много­сторонней системе, содержавшийся в Филадельфийской декларации, не включал како­го-либо конкретного указания на то, каким образом этого можно добиться, и в значи­тельной степени эта цель так и осталась не реализованной. Реальное влияние МОТ на международную, финансовую и экономическую политику, в целом, не соответствова­ло ожиданиям, на которые можно было бы умозрительно рассчитывать, исходя из формулировок Декларации 1944 года. В последующие десятилетия не было внедрено действительно эффективных механизмов, содействующих согласованности полити­ческих мер в рамках всей многосторонней системы. Годы «холодной войны» не спо­собствовали прогрессу в этом отношении, а тот тип политического консенсуса, кото­рый сложился после ее завершения, не способствовал решению проблем. Напротив, консерватизм так называемого вашингтонского консенсуса служил более навязыва­нию целой иерархии политических задач, подчиняя одни из них достижению других, а не обеспечивая согласованность между ними.

124. Последние десятилетия XX столетия стали свидетелями некоторых получивших широкий резонанс попыток, по крайней мере, избежать явных противоречий в полити­ке, проводимой различными сторонами многосторонней системы. Это, в первую оче­редь, проявлялось в контексте политики структурных преобразований, которая стиму­лировалась бреттонвудскими учреждениями, а также в отношении либерализации тор­говли, символическим выражением которой стало создание Всемирной торговой орга­низации (ВТО), и в сопутствующих дебатах относительно торговли и трудовых норм.

125. В отличие от тех беспокойных и неопределенных времен сегодня созданы более благоприятные условия для содействия согласованности международных политичес­ких мер. МОТ благодаря своей Программе достойного труда и, в частности, своей дея­тельности по социальным аспектам глобализации усердно работает над реализацией этой задачи. Был достигнут прогресс, например, в отношении понимания основопола­гающих принципов и прав в сфере труда и проблем занятости и оказания им поддер­жки, однако этот процесс по-прежнему остается неполным и в некоторых отношениях не прочным. Более того, кризис, разразившийся в 2008 году, вновь обнажил ограни­ченность мер обеспечения согласованности международной политики и практические трудности, с которыми региональные и международные организации не перестают сталкиваться, когда они ориентируются на связное и заслуживающее доверия изложе­ние фактов перед зачастую настроенной весьма скептически общественной ауди­торией.

126. МОТ необходимо настойчиво следовать цели достижения большей последова­тельности и согласованности действий. Чтобы справиться с этой задачей, политичес­кие основы МОТ должны быть прочными, и прилагаемые ею усилия по осуществле­нию процесса реформ в целях совершенствования своей статистической, исследова­тельской и аналитической базы также послужат ей хорошим подспорьем на междуна­родной политической арене.

127. Есть еще три пути для дальнейших действий по достижению согласованности мер.

128. Во-первых, следует и далее прилагать усилия, направленные на углубление диа­лога и сотрудничества с братскими организациями, наделенными соответствующими полномочиями. Такое укрепление двусторонних партнерских отношений является одним из компонентов текущей программы реформ. Еще в 2010 году совместная Конференция МОТ-МВФ по вызовам, связанная с ростом, занятостью и социальным согласием, была ознаменована важным шагом вперед. Недавние контакты с новым руководством Всемирного банка и управляющими директорами региональных банков развития также открывают обнадеживающие перспективы. Отношения с ВТО ранее характеризовались политической деликатностью, однако проведенные совместными усилиями технические исследования свидетельствуют о необходимости расширения этого сотрудничества и получения МОТ статуса наблюдателя в этой организации. Опыт, приобретенный, например, в сотрудничестве с МВФ, также дает основание говорить о том, что рассмотрение вне Женевы и Вашингтона вопросов, касающихся конкретного практического положения дел в государствах-членах, может оказаться как продуктивным, так и поучительным делом.

129. Во-вторых, МОТ следует внимательно подходить ко всем возможностям, чтобы вносить активный вклад в инициативы, с которыми выступают другие организации и многосторонняя система в целом, в том числе посредством стратегического участия в механизме «Единая Организация Объединенных Наций» и в рамках своего мандата. Примерами в настоящее время служат: работа, проводимая в отдельных странах с целью ускорения прогресса в реализации Целей развития тысячелетия; общая инициа­тива по минимальным уровням социальной защиты; мандат на включение целей МОТ в области занятости и социальной защиты в Программу действий ООН в области развития на период после 2015 года; вклад МОТ в предшествующий в рамках Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 2013 года Диалог на высоком уровне по воп­росу о международной миграции и развитии; и с другой стороны, привлечение других организаций к участию в работе второй Всемирной конференции по детскому труду, которая состоится в октябре этого года в Бразилии.

130. В-третьих, налицо возможность достижения институциональных договореннос­тей в целях повышения политической согласованности действий, причем этот вопрос недавно рассматривался на Международной конференции труда и нашел свое яркое отражение в Декларации 2008 года, в самом названии которой содержится упоминание о цели обеспечения справедливой глобализации, которая может быть достигнута бла­годаря такой согласованности.

131. Говоря конкретнее, в Декларации государствам-членам настойчиво предлагается рассмотреть надлежащие шаги для адекватной координации между позициями, зани­маемыми на соответствующих международных форумах, и мерами, которые они могут предпринять в соответствии с Декларацией; в ней содержится призыв к МОТ предложить международным и региональным организациям, наделенным полномочи­ями «в сопредельных областях», содействовать достойному труду и оценивать воздей­ствие политики в области торговых и финансовых рынков на занятость и предусмот­рено поручение Генеральному директору содействовать эффективным партнерствам в рамках ООН и многосторонней системы.

132. Потенциал Декларации с точки зрения политической согласованности действий еще предстоит изучить. В этом есть как необходимость, так и определенный смысл. Один пример, на который в Декларации делается ссылка, свидетельствуя о политичес­ком предвидении, отражает взаимосвязь между политикой в области финансовых рын­ков и занятостью. Озабоченность воздействием, которое «финансовый» сектор оказы­вает на «реальную» экономику, предвосхитила кризис, разразившийся в 2008 году, и предзнаменовала его. Впоследствии внимание было направлено на меры, необходи­мые для регулирования финансовой экономики, чтобы не допустить повторения про­шлых крайностей и сбоев, а затем – текущим противоречиям, особенно в Европе, касающимся выбора правильного пути примирения настойчивой потребности в рабо­чих местах и экономического роста с необходимостью восстановления стабильности государственных финансов.

Взаимодействие МОТ с предприятиями

133. МОТ обладает мандатом, признаваемым в Декларации 2008 года, содействовать жизнеспособным предприятиям как одному из неотъемлемых элементов Программы достойного труда. Выполнение этой обязанности представляет собой важное и относи­тельно недавнее стремление Организации, требующее от нее поразмышлять об адек­ватности своих средств действий для выполнения этой задачи.

134. МОТ уже давно и широко критикуют за то, что она недостаточно хорошо инфор­мирована о реальных потребностях и практической деятельности современных пред­приятий и не реагирует на их нужды. Создание нового департамента по деятельности предприятий в контексте структурной перестройки МБТ в Женеве служит одним из ответов на оба эти вызова.

135. Последствия сложившейся ситуации заключаются в том, что предприятия пока недостаточно активно принимают непосредственное участие в деятельности МОТ. Как и полагается, представительство работодателей в МОТ обеспечивается посредст­вом организаций работодателей и именно они несут ответственность за содействие доступу предприятий к деятельности и услугам МОТ. Требуемому рассмотрению вза­имодействия МОТ с предприятиями не должна воспрепятствовать какая-либо неу­местная озабоченность по поводу целостности существующего представительского мандата.

136. Скорее, следует дать ответ на вопрос о том, может ли МОТ предложить такой вид услуг, на который есть или мог бы возникнуть спрос со стороны предприятий, и обладают ли они, со своей стороны, адекватным доступом к таким услугам. МОТ мно­гого добилась в области профессиональной подготовки и оказания услуг в поддержку создания и развития предприятий. Трехсторонняя декларация принципов, касающихся многонациональных корпораций и социальной политики, принятая Административ­ным советом в 1977 году, также служит источником руководящих принципов для предприятий, а служба технической поддержки оказывает консультационные услуги в отношении ее положений и международных трудовых норм для тех, кто в этом заин­тересован.

137. Тем не менее, имеются основания полагать, что значительная часть запросов предприятий на услуги остается не удовлетворенной, причем МОТ могла бы их оказы­вать, что служило бы делу продвижения ее целей. Поразительно, что в течение про­шлого десятилетия МОТ в основном пассивно реагировала на экспонентальный рост инициатив в области корпоративной социальной ответственности. И это несмотря на то, что во многих таких инициативах делается конкретная ссылка на нормы МОТ, особенно на нормы, касающиеся основополагающих прав.

138. Арена КСО заполнена механизмами, которые имеют самый разнообразный характер и ценность. Но трудно отрицать их результативность с точки зрения как их объема, так и влияния. Главная инициатива ООН – Глобальный договор – была про­возглашена Генеральным секретарем ООН в 1999 году и в настоящее время насчиты­вает примерно 7.200 участвующих предприятий и переживает этап стремительного роста. В ней содержится ссылка на основополагающие принципы и права в сфере труда МОТ, закладывающие основу четырех из десяти принципов, которые предприя­тия обязуются соблюдать и выполнять. Вместе с тем, участие МОТ в Глобальном договоре было неустойчивым и в некотором отношении незначительным. После при­нятия в 2011 году Руководящих принципов ООН по правам предприятий и человека открылась новая область деятельности, в которой следует их осуществлять, причем МОТ несет безусловную ответственность за обеспечение соблюдения трудовых норм. С другой стороны, Административный совет МБТ вынужден был выразить свою оза­боченность в связи с тем, что при разработке частных стандартов, в частности Между­народной организацией по стандартизации, как представляется, часто осуществляется вторжение в области, входящие в сферу компетенции МОТ и ее трехсторонних участников.

139. Как минимум, МОТ необходимо провести углубленное обсуждение своей собст­венной позиции и своих обязанностей в отношении КСО. В этой связи перед ней открывается целый спектр возможностей, предусматривающих либо поддержку ини­циатив других, либо выступление со своими собственными инициативами. Дополни­тельным стимулом к действиям служит призыв, обращенный к МОТ в Декларации 2008 года, «создавать новые партнерства с негосударственными и другими экономи­ческими субъектами, такими как многонациональные корпорации и профсоюзы, дей­ствующие на глобальном отраслевом уровне», в которой также подчеркивается, что это будет осуществляться в процессе консультаций с представительными националь­ными и международными организациями работников и работодателей.

140. Одна из особых областей действий, заслуживающих рассмотрения, касается международных производственно-сбытовых цепочек, которые, как было показано, являются отличительной чертой преобразований в сфере труда. Предприятия, обеспе­чивающие производственную деятельность в рамках таких цепочек поставок, как правило, заявляют о своей приверженности приемлемым условиям труда и занятости и часто принимают меры, направленные на обеспечение их соблюдения на практике, хотя иногда и признают трудности, связанные с приданием этим усилиям надежного и эффективного характера. Некоторые из них заявляли, что они приветствовали бы под­держку или участие МОТ в этой области.

141. Проблемы труда, касающиеся таких производственно-сбытовых цепочек, перио­дически поднимаются в заголовках статей, когда до внимания общественности дово­дится информация о серьезных злоупотреблениях или когда происходит ужасная тра­гедия на рабочем месте, приводящая к гибели людей. Когда это случается, становятся очевидными недостатки существующих мер и структур, потребители прямо заявляют, что они не желают покупать товары, производимые в условиях злоупотреблений или угрожающих жизни и здоровью работников, репутации предприятия наносится ущерб, на соответствующее правительство оказывается давление с требованиями преобразо­ваний, а в адрес МОТ раздается критика за то, что она не смогла должным образом выполнить свои обязательства.

142. Безусловно, Административный совет изучал этот вопрос, но пока не принял решения о возможном включении вопроса о глобальных производственно-сбытовых цепочках в повестку дня одной из сессий Конференции. Он, возможно, пожелает до­полнительно рассмотреть этот вопрос в будущем. В любом случае, МОТ, взаимодейст­вуя с Международной финансовой корпорацией (МФК) в рамках программы «Улуч­шай работу», а также посредством своей Программы по упразднению детского труда (ИПЕК), продемонстрировала конкретные достижения, которых удалось достичь на основе непосредственной деятельности на местах, в решении проблем труда в текс­тильной и швейной промышленности в странах, которые являются звеньями в гло­бальной производственно-сбытовой цепочке. На этот опыт вполне можно опираться и далее, если к этому будет проявляться политическая воля.

На пути ко второму столетию борьбы за социальную справедливость

143. В соответствии со своим мандатом МОТ должна продолжать вести борьбу за социальную справедливость в течение второго столетия своей истории. Устав 1919 года, Филадельфийская декларация 1944 года, Декларация 1998 года об основополага­ющих принципах и правах в сфере труда и Декларация 2008 года о социальной спра­ведливости в целях справедливой глобализации представляют собой авторитетное выражение приверженности МОТ принципам социальной справедливости и служат отправными точками для определения в конкретном плане, каким образом необхо­димо претворять эти обязательства в конкретные действия.

144. Некоторые вопросы остаются неизменными компонентами этих актов, хотя пос­ледние и покрывают 89-летний период: уважение основополагающих прав; заработная плата, обеспечивающая адекватный уровень жизни; социальная защита; предупрежде­ние безработицы; защита детей; миграция; образование и профессиональная подго­товка.

145. Инновации и изменения, осуществленные за многие годы, служат отражением готовности и способности МОТ адаптироваться к условиям и приоритетам, превали­рующим в различные отрезки ее истории. В настоящее время осуществляется Проект столетия в ознаменование столетней годовщины Организации, который может обога­тить МОТ и ее трехсторонних участников опытом, извлеченным из деятельности и уроков из ее истории.

146. Один из уроков совершенно очевиден в любом случае: чтобы сохранять привер­женность своим целям социальной справедливости, МОТ должна уделять приоритет­ное внимание положению тех, кто наиболее уязвим в сфере труда. Суть мандата Орга­низации заключается в улучшении условий в сфере труда, которые «подвергают опас­ности мир и согласие во всем мире. Это требование стоит вне и выше конкретных и законных интересов любой из групп трехсторонних участников МОТ и в силу прин­ципа, в соответствии с которым нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния, по существу дополняет эти интересы и согласуется с ними.

147. Именно поэтому МОТ предстоит вступить во второе столетие своего существо­вания, проявляя глубокую преданность наиболее уязвимым в сфере труда: тем, кто находится в состоянии бедности или кому грозит опасность оказаться в этом состо­янии; тем, чьи условия труда характеризуются злоупотреблениями и лишением их основополагающих прав; тем, кто изолирован от общества и возможностей для дос­тойного труда; тем, чей труд представляет собой угрозу для их человеческого досто­инства, а также физической и нравственной целостности; тем, кто живет в страхе за свое будущее в связи с отсутствием доступа к жизненно важным социальным услугам и социальной защите. Если трудно распространить диапазон действий на эти катего­рии, а удовлетворить их потребности еще сложнее, то тем больше оснований для того, чтобы МОТ преумножала свои усилия для выполнения своих обязанностей перед всеми этими людьми.

148. Начало было положено выбором восьми важнейших областей в предложениях по Программе и бюджету на 2014-15 годы, которые были представлены на этой Конфе­ренции. Они включают: переход от неформальной к формальной экономике; достой­ный труд в сельской экономике; защиту работников от неприемлемых форм труда и установление и повышение минимальных уровней социальной защиты. Однако мно­гое еще предстоит сделать для того, чтобы МОТ в полном объеме соответствовала требованиям своего Устава и чтобы она полномерно выполняла свой мандат.

Глава 3