Программно-целевой метод, область его применения.

Программно-целевой метод — это метод разработки плановых решений крупных народнохозяйственных проблем. Сущность его заключается в выборе и обоснованию основных целей социального, экономического и научно-технического развития, а также разработке системы мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами.
Этот метод планирования применяется для решения как народно-хозяйственных, так и локальных производственных, технических, экономических и других задач. Необходимость программно-целевого метода планирования обусловлена усложнением межотраслевых и межрегиональных связей, выходом производственных, экономических и социальных проблем за рамки отдельной отрасли, региона. Отраслевое планирование способствует ускорению научно-технического прогресса, но ведет к ведомственной разобщенности, тормозящей интеграцию. Территориальное планирование позволяет развивать региональную инфраструктуру, но имеет региональную ограниченность. Поэтому программно-целевые методы стали важнейшими методами планирования, а целевая комплексная программа - основным плановым документом, содержащим увязанный по срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного решения поставленных задач. В сочетании с отраслевым и территориальным планированием, а также применяя балансовый, нормативный и другие методы он позволяет увязать интересы отраслей и территорий и всего общества в целом.
Разработка целевых комплексных программ является не только методом планирования социально-экономического развития, но и средством реализации экономической политики государства. В настоящее время в РФ разрабатываются и реализуются федеральные, межгосударственные, программы субъектов РФ, региональные и местные целевые программы.
На федеральном уровне установлен перечень приоритетных проблем подлежащих программной разработке. В него входят:
- социальное развитие, включая повышение экологической безопасности;
- поддержка эффективных и свертывание бесперспективных и устаревших производств;
- развитие инфраструктуры, необходимой для структурных преобразований;
- эффективное использование ресурсов и сохранение ценного научно-технического потенциала;
- сбалансированность производства и платежеспособного спроса;
- диверсификация экспортного потенциала.
Для решения особо важных общегосударственных задач целевым программам присваивается статус президентских программ, инициатором их выступает Президент РФ. В ряде случаев статус президентской может получить уже утвержденная программа. Координацию реализации президентских программ осуществляет Центр президентских программ Администрации Президента РФ.
Органы исполнительской власти РФ и субъектов РФ принимают участие в постановке проблем и обосновании необходимости их решения на основе программ под патронажем и по поручению Президента РФ. По поручению Президента РФ Центр проводит экспертизу представленных проектов программ. Прошедшие экспертизу проекты программ направляются Президентом РФ в Правительство РФ для дальнейшей проработке и реализации.
Перечень целевых программ формируется в соответствии с прогнозом социально- экономического развития страны, определяемыми приоритетами и включается в бюджет на очередной год. Приоритетное место в составе федеральных программ занимает программа социально-экономического развития России. В программе оцениваются итоги развития экономики РФ за предыдущий период по следующим направлениям: макроэкономическое, инвестиционное и структурное, аграрное, экологическое, социальное, региональное, внешнеэкономическое и др.
Программа социально-экономического развития страны разрабатывается на краткосрочную и среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ Федеральному собранию. Она представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу для рассмотрения.
Целевые программы состоят из следующих разделов:
- содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами;
- основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;
- система программных мероприятий, в том числе меры по созданию и сохранению рабочих мест на региональном и отраслевом уровнях, мероприятия по трудоустройству, переподготовке и социальной защите высвобождаемых работников в результате реализации программы;
- по обустройству мигрантов (в целевых программах экономического и социального развития регионов и отдельных субъектов Российской Федерации);
- нормативное обеспечение качества продукции (работ, услуг), а также метрологическое обеспечение, включая систему мероприятий по стандартизации и метрологии, необходимых для разработки, производства, эксплуатации и утилизации продукции, строительства объектов, организации технологических процессов и других работ, предусмотренных программой;
- ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации);
- механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;
- оценка эффективности, социально - экономических и экологических последствий от реализации программы;
- паспорт целевой программы/
К проекту целевой программы прилагается:
- пояснительная записка,
- бизнес-план с социально-экономическим и технико-экономическим обоснованиями, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год,
- лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти,
- положительное заключение государственной экологической экспертизы (по программам, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду)
- и, при необходимости, соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы с предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основными принципами разработки федеральных целевых программ являются:
1. Реализация положений государственной стратегии устойчивого развития, приоритетного решения экономических, оборонных, научных, социальных и других задач.
2. Обеспечение координации и согласованности деятельности участников решения федеральных, региональных, отраслевых проблем.
3. Участие в программе не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и других субъектов.
4. Достижение конкретного конечного результата и получение необходимого социально-экономического эффекта в период от одного до пяти лет.
5. Взаимная ответственность заказчиков и исполнителей программы. Разработка программы включает стадии: отбор проблем; принятие решения о разработке; обоснование намечаемых мероприятий; экспертиза и оценка эффективности; утверждение; контроль за ходом выполнения.
Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица.
Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств - участников СНГ.
Отбор проблем для решения на федеральном уровне осуществляется на основе следующих критериев:
- значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности экономики отдельных отраслей и регионов, социальной сферы, обеспечение экологической безопасности;
- невозможность их решения в приемлемые сроки чисто рыночными методами и необходимость государственной поддержки;
- новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкого распространения прогрессивных научно- технических достижений;
- взаимоувязанность программных мероприятий.
Инициаторы постановки проблем направляют в Министерство экономики РФ, осуществляющее методическое руководство и координацию работ по разработке и реализации программ предложения, содержащие:
- обоснование проблемы и анализ причин ее возникновения, возможные способы решения и предполагаемый перечень мероприятий, которые необходимо осуществить в сфере науки, техники, производства и реализации продукции (работ, услуг), организационных, трудовых, хозяйственных и правовых отношений для решения проблемы и возможные сроки их реализации;
- оценки потребности в финансовых ресурсах и предполагаемые источники их обеспечения;
- предварительную оценку ожидаемой социально-экономической эффективности, соответствия программных мероприятий экологическим требованиям и последствий от реализации программы;
- перечень возможных государственных заказчиков и основных исполнителей, сроки и стоимость подготовки программы.
Министерство экономики РФ совместно с Министерством финансов РФ и другими ведомствами на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приоритетов структурной политики и анализа представленных материалов подготавливает предложения по решению проблемы и направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на основе предложений Министерства экономики принимает решение о подготовке соответствующей федеральной целевой программы, сроках и стоимости ее разработки и определяет государственного заказчика целевой программы. Решение о разработке межгосударственной программы принимается Правительством РФ после заключения соответствующего межгосударственного соглашения.
Ответственным за разработку и реализацию программы является государственный заказчик. Государственных заказчиков - координаторов федеральных целевых программ назначает Правительство РФ. Ими становятся соответствующие федеральные министерства и ведомства. Государственными заказчиками по территориальным подпрограммам выступают органы исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.
Государственный заказчик путем конкурсного отбора осуществляет выбор исполнителей по каждому программному мероприятию.
В процессе разработки целевой программы государственный заказчик:
- согласовывает с основными исполнителями программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования;
- определяет и согласовывает с Министерством экономики, Министерством финансов и другими заинтересованными ведомствами формы и размеры государственной поддержки целевой программы.
Проекты федеральных программ направляются на экспертизу в Экспертный совет при Правительстве РФ или в другие организации. В процессе экспертизы анализируются возможные последствия реализации программы, оцениваются альтернативы, выявляются механизмы привлечения дополнительных внебюджетных средств. Экспертиза должна установить степень достаточности системы мер для эффективного решения задач. В случае вынесения экспертным органом отрицательного заключения по объекту экспертизы, проект должен быть доработан и представлен на вторую экспертизу. Заключения экспертных органов в части несоблюдения нормативно-правовых положений, международных договоров, государственных стандартов и требований директивных документов являются обязательными для всех юридических и физических лиц.
Государственные заказчики программ, экспертные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ привлекают на договорной основе для проведения экспертизы проектов программ российских и зарубежных юридических и физических лиц, являющихся признанными авторитетами в соответствующих областях знаний. Заключения таких экспертов носят рекомендательный характер и используются для повышения обоснованности принимаемых официальных заключений по государственной экспертизе.
Согласованный проект программы государственный заказчик направляет Министерству экономики РФ и Министерству финансов РФ. Министерство экономики с участием Министерства финансов и с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств, региональных органов государственного управления подготавливает заключение по проекту программы и предварительной бюджетной заявки.
В случае положительной оценки Министерство экономики РФ по согласованию с Министерством финансов представляет проект целевой программы с предварительной бюджетной заявкой и заключением в Правительство РФ для рассмотрения и утверждения.
Федеральные целевые программы, реализующие важнейшие приоритеты экономической и социальной политики государства, а также межгосударственные целевые программы Правительство РФ направляет на утверждение (одобрение) в Федеральное Собрание Российской Федерации.
В случае одобрения Федеральным Собранием РФ межгосударственной целевой программы и форм участия в ней Российской Федерации Правительство РФ или по его поручению орган государственного управления подписывает межгосударственную целевую программу.
После утверждения целевой программы и с учетом объемов финансирования из федерального бюджета государственный заказчик на основе заключенных ранее с исполнителем программы соглашений о намерениях заключает с ними государственные контракты и обеспечивает исполнителей финансовыми ресурсами.
Формы и методы управления целевой программой определяются государственным заказчиком. Для управления могут создаваться дирекция, координационный совет, специальный фонд и другие органы.
Государственные заказчики программ ежегодно направляют в Министерство финансов РФ доклады о ходе работ по программам, эффективности использования финансовых средств. В свою очередь Министерство экономики и Министерство финансов с участием государственных заказчиков, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляют в Правительство РФ доклад о ходе реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.

Методы моделирования в прогнозировании и планировании.

Моделирование предполагает конструирование модели на основе предварительного изучения объекта или процесса, выделения его существенных характеристик или признаков. Прогнозирование экономических и социальных процессов с использованием моделей включает разработку модели, ее экспери ментальный анализ, сопоставление результатов прогнозных расчетов на основе модели с фактическими данными состояния объекта или процесса, корректировку и уточнение модели.

В зависимости от уровня управления экономическими и социальными процессами различают макроэкономические, межотраслевые, межрайонные, отраслевые, региональные модели и модели микроуровня (модели развития фирмы).

По аспектам развития экономики выделяют модели прогнозирования воспроизводства основных фондов, трудовых ресурсов, цен и др. Существует ряд других признаков классификации моделей: временной, факторный, транспортный, производственный.

В современных условиях в республике развитию моделирования и практическому применению моделей стала придаваться особая значимость в связи с усилением роли прогнозирования и переходом к индикативному планированию.

Рассмотрим некоторые из наиболее разработанных экономико-математических моделей, получивших широкое применение в практике прогнозирования экономики за рубежом (особенно в США) и используемых (эпизодически) в странах СНГ.

Матричные модели. К ним относятся модели межотраслевого баланса (МОБ): статические и динамические. Первые предназначены для проведения прогнозных макроэкономических расчетов на краткосрочный период (год, квартал, месяц), вторые — для расчетов развития экономики страны на перспективу. Они отражают процесс воспроизводства в динамике и обеспечивают увязку прогноза производства продукции (услуг) с инвестициями.

Сформированный на основе моделей межотраслевой баланс может использоваться для решения многих задач: прогнозирования макроэкономических показателей, межотраслевых связей и потоков (поставок), структуры экономики, отраслевых издержек, динамики цен, показателей эффективности производства (материалоемкости, энергоемкости, металлоемкости, химикоемкости, фондоемкости).

Модели оптимального планирования используются для определения оптимального варианта функционирования экономики в целом и ее отдельных звеньев. Экономико-математическая модель представляет собой формализованное описание экономического процесса. Модель состоит из целевой функции и системы ограничений. Целевая функция описывает цель оптимизации и представляет собой зависимость показателя, по которому ведется оптимизация, от независимых переменных. Влияние каждой из переменных на величину целевой функции выражается коэффициентом - значением показателя, экстремум которого используется в качестве критерия оптимальности. Система ограничений отражает объективные экономические связи и зависимости и представляет собой систему равенств и неравенств. На макроуровне критерием оптимальности является максимум валового национального продукта. На микроуровне в качестве критерия оптимальности могут быть использованы экстремумы показателей: максимум прибыли, минимум затрат, максимум выпуска продукции (услуг) и др.

На макроуровне расчеты производятся в агрегированном виде. Система ограничений претерпевает некоторые изменения. В частности, вместо ограничения по фонду времени работы оборудования вводятся ограничения по фондоемкости или производственной мощности (на отраслевом уровне), развернутый ассортимент (конкретные виды продукции) заменяется на групповой.

Следует отметить, что, несмотря на многообразие разработанных моделей и наличие пакетов программ для проведения многовариантных расчетов, оптимизационные задачи в республике носят, как правило, экспериментальный характер. Главные причины, сдерживающие их внедрение в практику прогнозных и плановых расчетов как на макро-, так и на микроуровне: а) неадекватность разрабатываемых моделей реальным экономическим процессам; б) отсутствие специалистов-практиков, хорошо владеющих моделированием экономических и социальных процессов и методами оптимизации; г) проблема информационного обеспечения.

Система органов прогнозирования и планирования, их функции.

Организация государственного прогнозирования и планирования охватывает систему государственных органов управления на всех уровнях, устанавливает порядок их взаимодействия. Система органов прогнозирования и планирования включает:

§ республиканские (центральные) экономические органы государственного управления,

§ республиканские отраслевые органы государственного управления,

§ местные исполнительные и распорядительные органы (исполкомы);

§ институциональные структуры (законодательные органы, банки, биржи и т.д.)

В систему Центральных экономических органов управления входят республиканские министерства: Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство статистики и анализа, Министерство по налогам и сборам, Министерство труда и социальной защиты и др.

Ведущее место в системе органов прогнозирования и планирования занимает Министерство экономики, которое осуществляет разработку и реализацию экономической политики государства. Важнейшими функциями Министерства экономики являются:

§ анализ и оценка социально-экономического состояния страны,

§ разработка и реализация стратегии социально-экономического развития,

§ подготовка методических рекомендаций по проведению прогнозных расчетов,

§ разработка всех прогнозных документов.

Министерство экономики обеспечивает проведение системного анализа и на его основе дает оценку состояния социально-экономического развития. При Министерстве экономики функционирует научно-исследовательский экономический институт (НИЭИ), который и является основным исполнителем и разработчиком государственных прогнозов.

Министерство финансов выполняет задачи по формированию финансовых отношений в Республике Беларусь, мобилизации денежных средств и их эффективному использованию. Важнейшие функции Минфина:

§ формирование республиканского и местных бюджетов;

§ сохранение внебюджетных фондов;

§ распределение и использование финансовых ресурсов.

Министерство статистики и анализа и его территориальные органы обеспечивают единообразие учета и статистики всех субъектов хозяйствования. Представляют систематически информацию о развитии социально-экономических процессов в Республике Беларусь.

Министерство по налогам и сборам и его территориальные органы обеспечивают функции, связанные с регулированием налогов и сборов в республике.

Министерство труда и социальной защиты обеспечивает регулирование и формирование трудовых отношений и социальных процессов.

Отраслевые органы государственного управления — -это соответствующие министерства, комитеты, концерны, учреждения, объединения, которые регулируют производственную сферу, важнейшие комплексы и отрасли народного хозяйства Республики Беларусь: промышленность, топливно-энергетический комплекс, строительный комплекс, транспорт и связь и т.д. Основные функции и деятельность этих министерств определяются исходя из специфики каждой отрасли.

Органы государственного управления, являясь субъектами прогнозирования и планирования, особое внимание уделяют разработке стратегии и тактики социально-экономического развития страны, определению количественных значений основных регуляторов экономики: цен, налогов, льгот, государственных инвестиций, заказов и т.д. Прогнозы различной продолжительности выполняют свои специфические функции, вместе с тем они охватывают совокупность сложных процессов, связанных единой целью функционирования экономики.