Федеральный закон о пенсиях

Акт о пенсионных доходах работников (ERISA) регламентирует вы­плату пособий по состоянию здоровья и прочих пособий, а также пенсий и обеспечивает правовую основу разрешения конфликтов по поводу условий конкретных пенсионных или других соответствую­щих программ. Основное значение ERISA заключается в его влиянии на выбор работодателя между фиксированными и накопительными пенсионными планами и регулировании первого типа пенсий.

По фиксированному пенсионному плану работник получает фиксированную годовую пенсию, размер которой рассчитывается по заработной плате работника в последний год или последние

даемые выгоды от принятия этого закона. Молодые работники не получат выгоды, поскольку их заработная плата будет изменена, чтобы компенсиро­вать выгоды от данного закона, ожидаемые ими в старости.

Регулирование трудовых отношений

несколько лет работы, а также по трудовому стажу. Чем выше его доход в момент увольнения и чем дольше он работал на данного работодателя, тем выше будет его пенсия. Она не зависит от суммы вклада работодателя в ее обеспечение или от инвестиционного ис­пользования данного пенсионного плана.²⁷ В типичном накопитель­ном плане взносы осуществляются как работодателем, так и работ­ником на отдельный счет для каждого работника. Когда работник уходит на пенсию, денежная сумма на его счете, которая является суммой вкладов работника и работодателя плюс процент или ка­кой-либо иной доход, полученный в результате инвестирования этих вкладов, используется для покупки ренты, которая дает работ­нику и его супруге гарантированный пожизненный доход. Таким образом, при фиксированном пенсионном плане инвестиционный риск несет работодатель или сам план (страхователь плана), тогда как при накопительном плане риск несет работник, хотя работник должен быть в состоянии исключить большую часть риска путем инвестирования вкладов в должным образом диверсифицирован­ный портфель ценных бумаг (см. главу 15).

Поскольку выплаты при фиксированном плане привязываются к последней заработной плате работника, подобный план дает боль­шую гарантию получения стабильного дохода, хотя обычно и более низкого, чем заработная плата, так что привычный уровень жизни работника может быть более или менее сохранен после ухода на пенсию. Выплаты при накопительном плане зависят от внесенной суммы и от ее инвестиционного использования. Если работодатель лучше справляется с несением риска, фиксированный план будет более привлекательным для работников, чем накопительный, хотя различия в правилах начисления и всегда присутствующий риск инфляции усложняют выбор. Фиксированный план также обеспе­чивает (как мы вскоре увидим) оптимальные инвестиции в челове­ческий капитал и приносит налоговые преимущества работодателю при чрезмерном финансировании плана, т. е. когда активы превы­шают пенсионные обязательства. Доход на эти активы отчасти до­станется работодателю, поскольку не весь доход будет уходить на выплату пенсионных обязательств работодателя. Кроме того, этот доход будет накапливаться без налогов, поскольку пенсионный фонд освобождается от налогов.

Перед принятием ERISA пенсионные обязательства могли быть (и часто были) обязательствами только пенсионного фонда, а не работодателя, который создал фонд. Если фонд недофинансировал-

²⁷ Например, годовая пенсия может быть равной 2% заработной платы работника в момент увольнения, помноженной на его стаж, так что, если он уволен после 30 лет работы, он получит пенсию, равную 60 % его последней зарплаты.

Федеральный закон о пенсиях

ся в результате недостаточных вкладов, неудачного инвестиционно­го использования или неадекватных актуарных прогнозов, убыток возлагался на плечи работников; таким образом, некоторая часть инвестиционного риска снова переходила к ним. Если фонд чрез­мерно финансировался, акционеры работодателя, будучи конечными претендентами на фонд после выплат всех обязательств работникам, получают доход. В зависимости от правил начисления пенсий и учета стажа в конкретном пенсионном плане работник, увольняв­шийся незадолго до достижения пенсионного возраста, мог полу­чить пенсию, ценность которой намного меньше его вкладов или вообще ничтожна. Поэтому у него были сильные стимулы оставать­ся на работе в одной и той же компании до достижения пенсион­ного возраста. Эти стимулы сокращали мобильность рабочей силы и одновременно увеличивали возможность эксплуатации работода­телем специфического для фирмы человеческого капитала работни­ков путем неявной угрозы увольнения до наступления пенсионного возраста, если они настаивали на заработной плате, соразмерной их ценности для компании. Действительно, даже если оставить в сто­роне соображения человеческого капитала, можно представить себе работодателя, снижающего заработную плату работника до размера, при котором заработная плата и пенсия в сумме лишь немного превышают заработную плату работника при следующем наилуч­шем трудоустройстве. За год до ухода на пенсию заработная плата могла стать равной нулю или даже отрицательной; работник дол­жен был платить за возможность работать достаточно долго, чтобы получить пенсию.

Означает ли это, что практика назначения пенсий была эксплу­ататорской до введения ERISA? Не обязательно. Вспомним, что усло­вия ухода в отставку, включая пенсионные права, являются предме­том контрактных переговоров между работодателем и потенциаль­ным работником, а не односторонним предписанием. Даже если работодатель отказывался вести переговоры отдельно с каждым ра­ботником, но предлагал условия трудоустройства по принципу «при­нять или отказаться», конкуренция среди работодателей дала бы потенциальным работникам выбор между различными пакетами за­работной платы и пособий. Пакеты, предлагаемые некоторым рабо­тодателями, акцентировали бы щедрые пенсионные или иные посо­бия при более низкой заработной плате, тогда как другие работода­тели акцентировали бы высокую заработную плату за счет менее щедрых или гарантированных пенсионных и других пособий. Работ­ники распределялись бы между работодателями в соответствии с ин­дивидуальными предпочтениями относительно риска и аллокации потребления в жизненном цикле.

Даже неполное начисление пенсии не было жульничеством или преградой оптимальной мобильности рабочей силы. Делая пенсион-

Регулирование трудовых отношений

ные выплаты зависимыми от связи работника с фирмой и его добро­совестной работой, неполное начисление пенсии обеспечивало возме­щение работодателям их инвестиций в специфический для фирмы человеческий капитал своих работников. Оно также решало пробле­му последнего периода занятости работника, упоминавшуюся в п. 11.7: не только «кнутом» (угрозой увольнения до вступления в пенсион­ные права), но и «пряником», поскольку пенсионные выплаты при фиксированном пенсионном плане сильно зависят от заработной пла­ты работника в последние годы занятости.²⁸ Стимул работодателя к злоупотреблению властью, предоставленной ему неполным начисле­нием пенсий, путем нарушения неписаного контракта о справедли­вом обращении с работниками, сталкивался со стремлением сохра­нить репутацию (если бы он утратил ее, он был бы вынужден платить новым работникам более высокую заработную плату) и с переговор­ной силой работника, которую дает ему обладание специфическим для фирмы человеческим капиталом. (Если работник уволен из гнева или досады или уволен для избежания пенсионных выплат, фирма должна инвестировать в обучение новичка, взятого ему на замену.) На самом деле до введения ERISA оппортунистические увольнения работников, пользующихся пенсионным планом, были редкими. И дан­ный закон не оказал сколько-нибудь заметного влияния на число увольнений таких работников.²⁹

ERISA требует, помимо прочего, чтобы фиксированные пенси­онные планы устанавливали пенсионные права работника после пя­тилетнего срока участия в данном плане. Ограничивая тем самым неполное вменение прав (начисление пенсии), закон уменьшил кон­троль работодателей за пожилыми работниками. Подобная потеря контроля могла привести, во-первых, к уменьшению инвестирова­ния работодателями в специфический для фирмы человеческий капитал своих работников и, во-вторых, в силу того, что работода­тели имели бы меньше инвестиций в работников, которые нужно защищать, а работники — меньше стимулов к добросовестному выполнению своих обязанностей (не сталкиваясь с существенным сокращением пенсионных выплат в случае увольнения), к более частым прямым или косвенным угрозам увольнения ради поддер­жания дисциплины.

²⁸ Можете ли вы объяснить, почему, прежде чем было отменено прави­ло обязательного ухода на пенсию в определенном возрасте, оно в основном встречалось в фирмах, которые предлагали фиксированные пенсионные пла­ны своим работникам?

²⁹ Christopher Cornwell, Stuart Dorsey & Nasser Mehrzad. Opportunistic Behavior by Firms in Implicit Pension Contracts, 26 J. Human Resources 704 (1991); Richard A. Ippolito, A Study of the Regulatory Impact of ERISA, 31 J. Law & Econ. 85, 91-102 (1988).

Вопросы.

i . - Рекомендуемая литература

1. Gary S.Becker. Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, With

Special Reference to Education (3d ed. 1993).

2. Thomas J. Campbell. Labor Law and Economics, 38 Stan. L. Rev. 991 (1986).

3. John J. Donahue III & Peter Siegelman. The Changing Nature of Employment

Discrimination Litigation, 43 Stan. L. Rev. 983 (1991).

•. 4. Richard A Epstein. Forbidden Grounds: The Case Against Employment Discri­mination Laws (1992).

5. Richard A. Epstein. A Common Law for Labor Relations: A Critique of the

New Deal Labor Legislation, 92 Yale L. J. 1357 (1983).

6. Richard A. Epstein. In Defense of the Contract at Will, 51 U. Chi. L. Rev.

947 (1984).

7. Daniel Fischel & John H.Langbein. ERISA's Fundamental Contradiction:

The Exclusive Benefit Rule, 55 U. Chi. L. Rev. 1105 (1988).

8. Richard A. Ippolito. The Implicit Pension Contract: Developments and New

Directions, 22 J. Human Resources 441 (1987).

9. Christine Jolls. Hands-Tying and the Age Discrimination in Employment

Act, 74 Tex. L. Rev. 1813 (1996).

10. Edward P.Lazear. Why Is There Mandatory Retirement?, 87 J. Pol. Econ.

1261 (1979).

11. Richard APosner. Aging and Old Age, chs. 3, 13 (1995).

12. Richard A. Posner. An Economic Analysis of Sex Discrimination Laws, 56 U.

Chi. L. Rev. 1311 (1989).

13. Stewart J.Schwab. Life-Cycle Justice: Accommodating Just Cause and

Employment at Will, 92 Mich. L. Rev. 8 (1993).

14. J.Hoult Verkerke. Notice Liability in Employment Discrimination Law, 81

Va. L. Rev. 273 (1995).

15. Michael L. Wachter & George M. Cohen. The Law and Economics of Collective

Bargaining: An Introduction and Application to the Problems of Sub­contracting, Partial Closure, and Relocation, 136 U. Pa. L. Rev. 1349 (1988).

Вопросы

1. Предприятие, принимающее на работу только членов профсоюза (closed shop) (запрещенное Актом Тафт-Хартли), создается тогда, когда работода­тель заключает соглашение с профсоюзом, согласно которому он будет при­нимать на работу только членов профсоюза (в отличие от union shop, при котором работники обязаны вступить в профсоюз, если последний становит­ся коллективным переговорным представителем их подразделения). Какова экономическая функция предприятия, принимающего на работу только чле­нов профсоюза?

2. В каких отраслях профсоюзы с большей вероятностью могут быть сильными — в сфере обслуживания или в промышленности? В государствен­ном или в частном секторе? В более общем плане, какие факторы делают отрасль предрасположенной к юнионизации? (См. п. 10.2).

Регулирование трудовых отношений

3. Что именно стремится максимизировать руководство профсоюза? Среднюю часовую заработную плату членов профсоюза? Среднегодовую зара­ботную плату? Общую сумму заработной платы работников, занятых в юни-онизированном виде деятельности? Какие различные влияния могут оказы­вать эти максимизируемые показатели на размеры профсоюза? Почему руко­водство профсоюза может быть заинтересовано в определенном размере профсоюза, так же как и в доходах его членов? Как это помогает объяснить практику сохранения численности рабочей силы независимо от потребности в ней?

4. Заработная плата увеличивалась быстрее в не юнионизированных видах деятельности, особенно в бытовом обслуживании, чем в юнионизиро­ванных. Говорит ли это о том, что юнионизация неэффективна в деле повы­шения заработной платы сверх конкурентного уровня?

5. Могут ли профсоюзы вызвать увеличение заработной платы сверх конкурентного уровня в долгосрочном периоде, если работодатели продают продукты на конкурентных рынках? Или если все работники являются чле­нами профсоюза?

6. Если работодатель обвиняется в возрастной дискриминации, может ли он быть оправдан тем, что истец получает заработную плату, превышаю­щую заработную плату других работников этого работодателя, выполняю­щих ту же самую работу?

7. Если работник успешно доказывает, что он был уволен в нарушение антидискриминационного закона, какова должна быть компенсационная выплата? Должна ли она быть равной разности между его зарплатой у преж­него работодателя и текущей зарплатой (если предположить, что он нашел другую работу)? В каких обстоятельствах эта выплата будет чрезмерной?

ГЛАВА 12

РЕГУЛИРОВАНИЕ

КОММУНАЛЬНЫХ СЛУЖБ

И ОБЩЕСТВЕННОГО ТРАНСПОРТА¹

Естественная монополия

Ситуация, в которой монополия неизбежна, так как является наибо­лее выгодным способом организации отрасли, отображена на рис. 12.1. Заметим, что средние издержки АС убывают в точке, где эта кривая пересекает кривую спроса. Предположим, на рынке есть одна фирма, производящая q единиц продукта со средними издержками с. Очевид­но, эффективность должна возрасти, если увеличить производство до q', при котором спрос и предельные издержки равны. Есть два способа увеличения объема выпуска. Один — производство на q' - q единиц больше существующей фирмой. Другой — вхождение на рынок но­вой фирмы и производство q_e единиц (равное q' - q). При q' средние издержки существующей фирмы будут с', но вновь вошедшая фирма понесет издержки с_е для производства q_e единиц, а с_е превышает с'. Таким образом, для существующей фирмы дешевле поставить допол­нительные единицы продукта не потому, что фирма более эффективна в том смысле, что ее кривая издержек лежит ниже кривых издержек других фирм — кривые издержек существующей и новой фирм на рис. 12.1 идентичны, — а потому, что одна фирма может произвести весь объем выпуска, на который предъявлен спрос, с более низкими издержками, чем несколько фирм. Эта ситуация называется есте­ственной монополией.²

¹ Хорошее введение в предмет этой и следующей глав см. в работах Stephen G. Breyer & Richard В. Stewart. Administrative Law and Regulatory Policy (3d ed. 1992); Charles F.Philips,Jr. The Regulation of Public Utilities: Theory and Practice (3d ed. 1993).

² Должны ли средние издержки обязательно убывать в точке пересече­ния с кривой спроса? Или достаточно, чтобы две или более фирм имели более высокие средние издержки, чем одна? - -

466 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

Ситуация возникает, когда постоянные издержки очень высоки относительно спроса. Если они могут быть распределены на весь объем выпуска на рынке, единственная фирма, производящая этот объем выпуска, может иметь более низкие средние издержки про­изводства, чем две в равной степени эффективные фирмы, каждая из которых должна понести одни и те же постоянные издержки, но распределить их лишь на половину общего объема выпуска.³ Это возможно, даже если (как на рис. 12.1) предельные издержки воз­растают с увеличением объема выпуска. Чтобы проиллюстрировать это, предположим, что постоянные издержки производства некото-

³ Конечно, крупная фирма может быть менее эффективной, чем мелкая, в результате потери контроля над подчиненными, недостаточного стремле­ния к инновациям или других причин отрицательной экономии от масшта­ба. Естественным монополистом является фирма, имеющая чистые эконо­мии от масштаба во всем диапазоне своего возможного объема выпуска. Это важная оговорка, поднимающая вопрос о том, насколько эмпирически важна естественная монополия: возможно, ее значение не очень велико, если только диапазон выпуска не является довольно небольшим вследствие небольшого количества спроса на рынке.

Естественная монополия

Таблица 12.1

рой услуги составляют 10 долл. и предельные издержки возраста­ют, как показано в табл. 12.1 (на основе которой построен рис. 12.1). Если выпуск на рынке составляет 6 или менее, одна фирма может произвести этот объем выпуска с более низкими общими издержка­ми, чем две фирмы или более (например, при выпуске 6 единиц общие издержки при наличии одной фирмы составляют 31 долл., тогда как общие издержки при наличии двух фирм, каждая их которых производит 3 единицы, составляют 32 долл.). Поэтому эф­фективность требует, чтобы только одна фирма обслуживала этот рынок, если только спрос не составит 7 единиц или более. Убеди­тельный пример естественной монополии — местное электроснабже­ние; рынок ограничен в результате существования издержек транс­портировки электроэнергии на большие расстояния, тогда как по­стоянные издержки (генераторы, городская сеть электроснабжения и т. д.) высоки. Но если рынок достаточно невелик, почти любая фирма может иметь естественную монополию — продовольствен­ный магазин в деревне, например, — поскольку каждая фирма имеет некоторые постоянные издержки и они могут преобладать, если объем выпуска достаточно невелик.

Естественная монополия создает три проблемы, которые, как считалось, требуют обязательного государственного регулирования. Одна из них — монопольное ценообразование. Фирма, обслуживаю­щая рынок с естественной монополией, имеет тот же стимул, что и любая другая фирма, к максимизации прибыли путем ограничения объема выпуска и имеет значительно больше шансов достичь этой цели, поскольку для этого ей не требуется нести юридические и ад­министративные издержки сговора или поглощения. Антимонополь­ные законы в этой ситуации неприменимы (почему?).

468 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

Вторая (на первый взгляд противоречивая) проблема — по­буждение к неэффективному входу, отображенное на рис. 12.2. Мо­нополист продает количество q по цене р, как определяется пересе­чением кривых предельных издержек и предельного дохода. Вновь входящий, увидев, что он может произвести часть выпуска q_e при средних издержках с_е, которые ниже рыночной цены, имеет стимул к вхождению на рынок. Когда он делает это, существующая на рынке фирма должна либо снизить цену, либо сократить объем выпуска. Если она следует по второму пути, то средние издержки производства будут выше, чем необходимо. (Что произойдет, если вместо этого она снизит цену?) Не правда ли, это является приме­ром тенденции к превращению экономической ренты в издержки (см. п. 1.1, 3.2, 9.3).

Третья проблема состоит в трудности разработки эффективной структуры цен. В точке на рис. 12.1 и 12.2, где кривая предельных издержек пересекается с кривой спроса, средние издержки фирмы превышают ее предельные издержки. Иными словами, издержки про­изводства последней единицы выпуска меньше средних издержек производства всех единиц. Таким образом, если бы фирма продала весь объем выпуска по цене, равной издержкам производства послед­ней единицы (предельным издержкам), ее общая выручка была бы

Естественная монополия

меньше ее общих издержек.⁴ Но если фирма из-за этого продает по цене, равной средним издержкам, она побудит предельного покупате­ля переключиться на продукты-заменители, хотя издержки их произ­водства выше, чем издержки производства первого продукта до точ­ки, где цена равна предельным издержкам. Предельный покупатель столкнется с тем, что с социальной точки зрения является ошибоч­ной альтернативой.

Традиционный ответ права на проблему естественной монопо­лии — регулирование деятельности коммунальных служб и компа­ний общественного транспорта.⁵ Этот тип регулирования содержит три основных элемента: 1) регулирование прибыли (назначаемые ре­гулируемой фирмой тарифы не должны превышать уровень, необхо­димый для покрытия издержек, включая разумный доход на инве­стированный капитал); 2) регулирование входа (фирма не может пре­доставлять регулируемый тип услуг без получения сертификата от регулирующего органа); 3) регулирование структуры цен (фирма не может практиковать ценовую дискриминацию). Три элемента регули­рования, которые обсуждаются в последующих параграфах, соответ­ствуют трем проблемам естественной монополии, обрисованным выше; основной вопрос заключается в том, позволяют ли они решить данные проблемы.

Скептицизм по поводу эффективности или даже необходимости регулирования деятельности коммунальных служб и компаний обще­ственного транспорта высказывался в 1960-х гг.⁶ Экономисты отмеча­ли, что многие компании, подвергшиеся такому регулированию, не были естественными монополиями и что можно было бы найти более удовлетворительные методы регулирования деятельности тех, кото­рые таковыми являлись. Начиная с 1970-х гг. тенденции дерегулиро­вания привели к значительным сокращениям и реформам регулиро­вания деятельности коммунальных служб и транспортных компаний, особенно в воздушном и наземном транспорте, а также в значитель­ной, но меньшей степени — в области телекоммуникаций и энерге­тики. Некоторые аспекты тенденций дерегулирования затрагиваются в этой и следующей главах.

⁴ Общие издержки равны средним издержкам, помноженным на про­данное количество продукта. Если предельные издержки меньше средних, то произведение предельных издержек и проданного количества будет меньше общих издержек.

⁵ Термин «компания общественного транспорта» обычно обозначает транспортную фирму или фирму, работающую в отрасли связи «коммуналь­ная служба», — производителя или поставщика электричества или газа; но режимы регулирования обычно аналогичны в обоих случаях.

⁶ См., например, George J. Stigler & Claire Friedland. What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity, 5 J. Law & Econ. I (1962); Richard A. Posner. Natural Monopoly and Its Regulation, 21 Stan. L. Rev. 518 (1969).

470 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта