Меры защитного характера (специальные защитные, антидемпинговые, компенсационные меры при импорте товаров).
Как отмечалось выше, вопросы введения защитных мер при импорте товаров регламентируются целым рядом международно-правовых соглашений в рамках ВТО и ЕврАзЭС, а также национальным законодательством. При этом центральное место в этой системе занимает специальный Закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <455>. Он создает развернутую законодательную базу для защиты экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами. В Законе достаточно полно определены специальные, антидемпинговые, компенсационные меры защиты отечественной промышленности от причинения ущерба массированным импортом, демпинговым импортом и импортом товаров, при производстве и экспорте которых предоставлялись субсидии, основные условия и принципы их применения, а также проведения расследования, предшествующего введению этих мер. Закон определяет также условия, при которых в целях защиты экономических интересов Российской Федерации могут вводиться количественные ограничения импорта или экспорта товаров <456>.
--------------------------------
<455> Данный Закон практически полностью заменил Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами".
<456> Ячеистова Н.И. Указ. соч. С. 283.
В Законе о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров включена так называемая "антимонопольная оговорка", предусматривающая в некоторых случаях обязанность органа, проводящего расследование, предшествующее введению защитных мер, получение заключения антимонопольного органа о последствиях влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации. Главная цель этой "антимонопольной оговорки" - воспрепятствовать превращению мер торговой политики в меры необоснованного протекционизма. Если предприятие, требующее введения ограничительных мер по импорту, уже имеет существенную долю на отечественном рынке, то введение дополнительных мер ограничения конкуренции по импорту может повлечь негативные последствия для внутреннего рынка. В связи с этим должно учитываться мнение антимонопольного органа о целесообразности введения таких мер <457>.
--------------------------------
<457> Там же. С. 284.
Антидемпинговая мера - мера по противодействию демпинговому импорту, которая применяется посредством введения антидемпинговой пошлины, в том числе предварительной антидемпинговой пошлины, или одобрения ценовых обязательств, принятых экспортером. Под антидемпинговой пошлиной понимается, в свою очередь, пошлина, которая применяется при введении антидемпинговой меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.
Компенсационная мера определяется как мера нейтрализации воздействия специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) на отрасль российской экономики, применяемую по решению Правительства Российской Федерации посредством введения компенсационной пошлины, в том числе предварительной компенсационной пошлины, либо одобрения обязательств, принятых уполномоченным органом субсидирующего иностранного государства (союза иностранных государств) или экспортером. При этом устанавливается, что компенсационная пошлина - это пошлина, которая применяется при введении компенсационной меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.
Под специальной защитной мерой понимается мера по ограничению возросшего импорта на таможенную территорию Российской Федерации, которая применяется по решению Правительства Российской Федерации посредством введения импортной квоты или специальной пошлины, в том числе предварительной специальной пошлины. Специальная пошлина - это пошлина, которая применяется при введении специальной защитной меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.
Полномочия по введению защитных мер распределяются между рядом органов власти национального российского и наднационального евразийского уровня.
До принятия Таможенного кодекса Таможенного союза и формирования единой таможенной территории стран-членов <458> введение защитных экономических мер было только национальной прерогативой. В соответствии с Законом о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров полномочия по введению защитных мер были предоставлены Правительству России. Полномочия по подготовительной работе по введению таких мер, в том числе по проведению специальных расследований, предшествующих введению таких мер, были предоставлены специальному уполномоченному органу исполнительной власти, функции которого выполняло ранее Минэкономразвития России.
--------------------------------
<458> Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза" (вместе с Договором о Таможенном кодексе Таможенного союза (подписан в г. Минске 27.11.2009)) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615 (Договор).
Среди других ключевых публичных субъектов старой модели регулирования отношений в данной области следует назвать, в частности, Комиссию Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике <459>, которая выступала координационным органом межведомственного взаимодействия при введении защитных мер во внешней торговле, а также, в частности, антимонопольный орган, основная функция которого состояла в подготовке заключений о последствиях влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации.
--------------------------------
<459> Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике, утв. Постановлением Правительства России от 22 января 2008 г. N 20 // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 272; распоряжение Правительства России от 23 января 2008 г. N 44-р "Об утверждении состава Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 295.
Формирование единой таможенной территории существенным образом изменило указанную модель. В основе новых подходов - формирование дуалистической системы регулирования защитных мер при импорте товаров. Реалии Таможенного союза не упразднили национальную систему введения защитных мер, но наряду с ним был установлен и наднациональный механизм. При этом актами стран-членов Таможенного союза были определены случаи применения национального и наднационального механизмов, а также порядок взаимодействия национального и наднационального регулирования и правоприменения в данной области. Кроме того, в связи с указанными изменениями Российской Федерацией были внесены определенные изменения и в национальную модель регулирования защитных мер. Начнем с последних.
Правительство РФ по-прежнему сохранило полномочия по введению защитных мер. Однако органом, ответственным за проведение расследований, предшествующих такому введению, было определено не Минэкономразвития России, а Министерство промышленности и торговли Российской Федерации <460>.
--------------------------------
<460> Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" (ред. от 13.09.2013) // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2868.
В свою очередь Комиссия по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике была упразднена и уступила место координатора в данной сфере вновь образованной Комиссии по экономическому развитию и интеграции <461>. К функциям Комиссии, в частности, отнесены вопросы координации защиты внутреннего рынка, в том числе путем применения инструментов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, а также осуществление ответных мер в области внешнеторговой деятельности на дискриминационные действия со стороны других государств. Кроме того, на Комиссию возложены, в частности, функции координации вопросов обеспечения экономической интеграции, осуществления взаимовыгодного сотрудничества Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств и иных интеграционных объединений, созданных в рамках Содружества Независимых Государств, а также с Европейским союзом, форумом "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество", Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии и государствами - членами Организации Исламская конференция, обеспечения полноправного членства Российской Федерации во Всемирной торговой организации и Организации экономического сотрудничества и развития. Как следует из анализа названия и функционального содержания компетенции Комиссии, ее создание взамен Комиссии по тарифному регулированию отразило суть происходящих перемен - вхождение России в различные интеграционные объединения и развитие интеграционного курса на евразийском пространстве, в том числе формирование единой таможенной территории Таможенного союза и евразийского экономического пространства с участием России. В этих условиях решение вопросов, в частности, таможенно-тарифного регулирования и введения защитных мер, не может осуществляться вне контекста решения стоящих перед Россией интеграционных задач и проблем в целом. Отсюда и формирование новой Комиссии с новыми акцентами и коррекцией функций, целей, задач.
--------------------------------
<461> Постановление Правительства РФ от 30.12.2009 N 1166 "О Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции" (ред. от 28.01.2013) (вместе с Положением о Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции) // СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 303.
Согласно Договору о Евразийской экономической комиссии она осуществляет свою деятельность, в частности, в таких сферах, как таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, установление торговых режимов в отношении третьих стран, конкурентная политика.
В Соглашении ЕврАзЭС о порядке применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в течение переходного периода <462> определены критерии и случаи разграничения компетенции национального и наднационального уровней в области регулирования защитных мер, а также случаи и порядок взаимодействия органов указанных уровней для принятия согласованных решений. Системный анализ положений Соглашения позволяет выявить следующий механизм и элементы данной модели. Соглашение предусматривает, что защитные меры (специальные защитные, антидемпинговые, компенсационные) могут вводиться как на национальном, так и наднациональном уровнях. На национальном они вводятся уполномоченными органами стран - членов Таможенного союза, в том числе в России - Правительством РФ; на наднациональном - Евразийской экономической комиссией <463>.
--------------------------------
<462> Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 19.11.2010 N 59 "О международных договорах в сфере применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС" (вместе с Соглашением о порядке применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в течение переходного периода (заключено в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010), Протоколом о порядке предоставления органу, проводящему расследования, сведений, содержащих, в том числе конфиденциальную информацию, для целей расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам (подписан в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010)) // Бюллетень международных договоров. 2011. N 6.
<463> С даты вступления в силу Договора о Евразийской экономической комиссии полномочия, которыми была наделена Комиссия Таможенного союза, передаются Евразийской экономической комиссии (ст. 39).
При этом важно обратить внимание, что процесс введения защитных мер имеет единую начальную, отправную точку как для национального, так и наднационального уровня. Комиссия не инициирует самостоятельно процесс введения защитных мер и не принимает непосредственно, минуя национальные органы, заявления производителей, ходатайствующих о введении защитных мер. Даже если производители зарегистрированы в более чем одном государстве - члене Таможенного союза, то такое заявление подается не в Комиссию, а также на национальном уровне - в уполномоченный орган государства - члена Таможенного союза, на территории которого зарегистрированы производители, на долю которых приходится большая часть в совокупном объеме производства аналогичного или непосредственно конкурирующего товара.
Принимая решение о введении защитных мер на таможенной территории в целом, Комиссия в качестве отправной точки использует решения о введении защитных мер, принятых национальными органами в отношении внутренних рынков отдельных государств-членов. При этом Соглашение определяет случаи, когда национальная защитная мера сохраняет национальный статус, а когда трансформируется в защитную меру в отношении таможенной территории Таможенного союза. Так, если на долю национальных производителей аналогичного или непосредственно конкурирующего товара приходится не менее 25 процентов от общего объема производства государств - членов Таможенного союза, то такая мера применяется в отношении импорта товара из третьих стран на единую таможенную территорию Таможенного союза на основе соответствующего решения Евразийской комиссии до окончания срока действия меры, установленного государством-членом, принявшим такую меру (ст. 2 Соглашения). И наоборот, если на долю национальных производителей аналогичного или непосредственно конкурирующего товаров приходится менее 25 процентов от общего объема производства государств - членов Таможенного союза, то такая мера может действовать до окончания срока ее действия в соответствии с законодательством соответствующего государства - члена Таможенного союза (ст. 5).
При этом, согласно ст. 12 Соглашения, до введения Комиссией защитных мер в отношении импорта товаров из третьих стран на единую таможенную территорию Таможенного союза государства - члены Таможенного союза применяют специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, введенные ранее в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза, если иное не предусмотрено Соглашением и решениями Комиссии.
К вопросу о распределении регулирующих полномочий между национальными и наднациональными органами по вопросам защитных мер важно добавить, что Евразийская комиссия утверждает регламент проведения уполномоченными органами государств - членов Таможенного союза расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, и внесения предложений по результатам расследований в Комиссию. Таким образом, в рамках глобального евразийского пространства сформирована дуалистическая система экономического регулирования введения защитных мер при импорте товаров. Также в стадии формирования находятся дуалистические модели регулирования иных экономических отношений, в частности конкурентных отношений. По аналогии с опытом ЕС в наднациональную компетенцию евразийских органов передаются вопросы защиты конкуренции на рынках, выходящих за пределы одного государства-члена <464>.
--------------------------------
<464> Подробнее см.: Писенко К.А. Дуалистическая модель публично-правового регулирования экономических отношений в глобальных экономических межгосударственных союзах (на примере ЕврАзЭС и ЕС) // Всероссийская научно-практическая конференция "Глобализация и публичное право": Сборник. М.: РУДН, 2013 (в печати).
3. Меры антимонопольного контроля при введении таможенных тарифов и мер защитного характера в отношении импорта товаров в целях недопущения негативного влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации.
Как отмечалось выше, введение защитных мер во внешней торговле может способствовать внутреннему монополизму. В связи с этим Закон о защитных мерах предусматривает случаи, когда орган, уполномоченный на проведение расследования по вопросу необходимости введения защитных мер (в настоящее время - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации), должен получать заключение национального антимонопольного органа, в котором последний указывает на наличие или отсутствие угроз для конкуренции на внутрироссийских рынках от введения защитных мер.
Часть 8 ст. 26 Закона о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров устанавливает, что в случае, если в течение двух лет, непосредственно предшествующих дню начала расследования, на одного российского производителя, поддержавшего заявление, указанное в ч. 1 ст. 25 данного Закона <465>, приходится более чем 35% производства в Российской Федерации непосредственно конкурирующего товара (при проведении расследования, предшествующего применению специальной защитной меры) или аналогичного товара (при проведении расследования, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) либо если общий объем импорта товара, являющегося объектом расследования, составляет менее чем 25% общего объема реализации данного товара и непосредственно конкурирующего товара (при проведении расследования, предшествующего применению специальной защитной меры) или данного товара и аналогичного товара (при проведении расследования, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) на рынке Российской Федерации, орган, проводящий расследования, получает заключение федерального органа исполнительной власти в области антимонопольной политики о последствиях воздействия специальной защитной меры, антидемпинговой меры или компенсационной меры на конкуренцию на рынке Российской Федерации. Такое заключение должно быть представлено федеральным органом исполнительной власти в области антимонопольной политики в орган, проводящий расследования, в течение 30 календарных дней со дня поступления запроса органа, проводящего расследования. К этому запросу должны быть приложены материалы, указанные в ч. ч. 4 и 5 ст. 25 Закона о защитных мерах при импорте товаров.
--------------------------------
<465> Часть 1 ст. 25 Закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" устанавливает, что расследование в целях установления наличия возросшего импорта и обусловленного этим серьезного ущерба отрасли российской экономики или угрозы причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики, а также в целях установления наличия демпингового импорта или субсидируемого импорта и обусловленного этим ущерба отрасли российской экономики проводится органом, проводящим расследования, на основании заявления в письменной форме, поданного в соответствии с положениями указанной статьи, либо по собственной инициативе органа, проводящего расследования.
С указанным положением соотносятся положения, закрепленные в п. 6 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, которые устанавливают, что антимонопольный орган наделен полномочиями давать в установленном порядке заключения о последствиях воздействия специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, последствиях изменения ставок таможенных пошлин на конкуренцию на товарном рынке Российской Федерации.
4. Меры нетарифного ограничения внешней торговли, не относящиеся к мерам защитного характера. Как уже отмечалось выше, среди таких мер можно назвать квотирование, технические барьеры на пути торговли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры государственных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгрузочная инспекция и др.
Так, в частности, согласно Закону об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности предусматриваются такие меры, как:
- количественные ограничения экспорта и импорта товаров (квотирование) в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами;
- разрешительный порядок экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений, в том числе определение перечня отдельных видов товаров, в отношении которых применяется такой порядок;
- лицензирование в сфере внешней торговли товарами и порядок формирования и ведения федерального банка выданных лицензий;
- наблюдение за экспортом и (или) импортом отдельных товаров и др.
Указанные меры, хотя не являются непосредственно мерами конкурентно-правового регулирования, предусмотренными антимонопольным законодательством, также оказывают косвенное воздействие на состояние конкурентной среды.
Итак, регулирование конкуренции и монополии во внешнеторговой деятельности реализуется посредством целого ряда механизмов. Представляется, что для эффективного решения проблем конкурентного регулирования на российских рынках и поддержки конкурентоспособности отечественного производства на зарубежных рынках важно соблюдение, в том числе, двух условий:
- наличия у компетентных органов в данной области квалифицированных знаний - целостного представления о системе механизмов внешнеторгового конкурентного регулирования во всем их многообразии, обладания всем арсеналом мер данного конкурентного регулирования для возможности выбора оптимального механизма или их эффективного сочетания;
- использования этого арсенала в интересах Российской Федерации, недопустимости необоснованного применения защитных мер во внешней торговле, не обусловленных указанными интересами.
Контрольные вопросы
1. Какие механизмы защиты используются государством от негативного воздействия иностранной конкуренции?
2. Перечислите основные нормативно-правовые акты, регулирующие конкурентно-правовые аспекты внешнеэкономической деятельности.
3. Дайте характеристику основным формам и методам регулирования внешнеэкономической деятельности от неблагоприятной иностранной конкуренции.
4. Раскройте полномочие антимонопольного органа в области введения защитных мер от неблагоприятной иностранной конкуренции.