Структурная реорганизация деятельности администрации города

Направления структурной реорганизации деятельности администрации города основываются на результатах проведенного анализа и оценки организационной структуры администрации города Нижнего Новгорода, методических разработок Фонда «Институт экономики города» в сфере муниципального управления и примеров положительных практик российских городских округов.

Диагностика функциональной структуры включала в себя следующие компоненты:

- выявление дублирующих функций у структурных подразделений администрации города;

- выявление недостатков в формулировках задач и функций структурных подразделений администрации города в части организации их деятельности и организации деятельности совещательных органов при администрации города.

Диагностика функциональной структуры на основе правовых актов, определяющих основы деятельности структурных подразделений администрации, не выявила случаев, когда дублирование (отсутствие) функций у подразделений либо их некорректное описание было столь существенным, что требовало бы необходимость ликвидации отдельных подразделений, объединения их с другими или изменения их подчиненности. Наиболее значимый объем рекомендуемого уточнения (перераспределения) функций между подразделениями относится к передаче части функций, касающихся организации функций координации, обеспечения взаимодействия структурных подразделений внутри администрации и с внешними по отношению к администрации участниками процесса муниципального управления. Прочие рекомендации относительно изменения задач и функций подразделений носят «точечный» характер применительно к каждому подразделению и для принятия решения об изменении организационной структуры требуют проведения функционального анализа деятельности структурных подразделений.

Диагностика организационной структуры администрации выявила необходимость проведения углубленного анализа правового обеспечения наиболее значимых процессов муниципального управления развитием города внутри администрации города и роли структурных подразделений в этих процессах. По результатам анализа был сделан вывод, что единство муниципального управления на принципах системного управления в городе обеспечено не в полной мере. Отчасти этот недостаток вызван несовершенством муниципальных правовых актов, определяющих порядок деятельности структурных подразделений администрации города и порядок осуществления основных процедур управления: прогнозирования, планирования, мониторинга, анализа, оценки, контроля и принятия решений по вопросам развития города.

Наиболее явны организационно-правовые недостатки процесса управления социально-экономическим планированием развития города. Данный вид планирования осуществляется структурными подразделениями администрации города с применением различных методов, между которыми не наблюдается должной координации. В частности, не установлена взаимосвязь между применяемыми для целей планирования документами: стратегией, видами муниципальных программ, инвестиционными проектами. Еще больше проблем отмечается в части координации социально-экономического планирования с иными видами планирования – территориальным, бюджетным, развития коммунальной инфраструктуры. Роль связующего звена могла бы играть стратегия, если бы ее функции в качестве документа муниципального управления и регулирующие процесс его реализации процедуры были бы определены в правовых актах, определяющих в частности вопросы формирования, согласования и утверждения программ, инвестиционных проектов города, а также бюджетного планирования.

Фактически существующее распределение полномочий в сфере стратегического планирования между подразделениями администрации города не установлено. Анализ показывает, что задачи или функции, связанные со стратегическим планированием, отсутствуют во всех положениях о структурных подразделениях администрации города, за единственным исключением положения о Департаменте экономического развития, инвестиций и предпринимательства.

Стратегия по своей сути охватывает широкий круг задач и направлений развития города, включая те из них (социальная политика, городское хозяйство и др.), которые выходят за рамки компетенции департамента экономического развития и требуют установления порядка взаимодействия не только со структурными подразделениями администрации города, курирующими вопросы территориального и бюджетного планирования, но и с внешними участниками решения стратегических задач. При этом департамент экономического развития не имеет прямых рычагов воздействия на другие структурные подразделения, так как, прежде всего, в правовом аспекте не определен в качестве уполномоченного органа в сфере стратегического планирования и иерархически равен тем структурным подразделениям администрации, деятельность которых подлежит курированию в функциях департамента экономического развития без установленных регламентов необходимого взаимодействия в процессе управления.

Теоретически возможны два варианта решения этой проблемы:

- создание нового структурного подразделения администрации города в ранге непосредственно подчиненного главе администрации города с функциями стратегического ситуационного центра (условное название – департамент стратегического планирования) и передача ему функций, связанных со стратегическим планированием, от департамента экономического развития;

- перевод департамента экономического развития из подчинения курирующего заместителя главы администрации города в подчинение непосредственно главе администрации города с сохранением функций департамента.

При любом из этих вариантов необходимость установления порядка комплексного планирования с применением стратегии и порядка взаимодействия структурных подразделений администрации и внешних участников реализации стратегии остаются актуальными.

Перечень использованных в исследовании источников информации

Правовые акты

1. Конституция Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (БК РФ).
4. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
6. Постановление Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации».
7. Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.
9. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».
10. Устав Нижегородской области, принят Законом Нижегородской области от 30 декабря 2005 г. № 219-З.
11. Закон Нижегородской области от 6 мая 2005 г. № 41-З «О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных образований в Нижегородской области».
12. Закон Нижегородской области от 12 сентября 2007 г. № 126-З «О бюджетном процессе в Нижегородской области».
13. Закон Нижегородской области от 11 мая 2010 г. № 81-З «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Нижегородской области и органов местного самоуправления в Нижегородской области и о государственных и муниципальных информационных системах в Нижегородской области».
14. Закон Нижегородской области от 22 июля 2003 г. № 66-З «О прогнозировании, стратегическом и программном планировании социально-экономического развития Нижегородской области».
15. Распоряжение администрации Нижегородской области от 1 июля 1998 г. № 998-р «О программах социально-экономического развития городов и районов».
16. Распоряжение Правительства Нижегородской области от 7 декабря 2009 г. № 3012-р «О единой системе электронного документооборота и делопроизводства органов исполнительной власти Нижегородской области и органов местного самоуправления Нижегородской области».
17. Постановление Правительства Нижегородской области от 24 ноября 2011 г. № 949 «О нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) Нижегородской области на 2012 год».
18. Указ Губернатора Нижегородской области от 5 июля 2011 г. № 62 «О порядке выделения грантов городским округам и муниципальным районам Нижегородской области».
19. Постановление Городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 г. № 91 «Об Уставе города Нижнего Новгорода».
20. Решение Городской Думы от 26 января 2011 г. № 1 «Об утверждении структуры администрации города Нижнего Новгорода».
21. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 11 апреля 2011 г. № 1347 «Об утверждении Положения о департаменте организационного кадрового обеспечения деятельности администрации города Нижнего Новгорода».
22. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 27 апреля 2011 г. № 1493 «Об утверждении Положения о департаменте общественных отношений и информации».
23. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 27 апреля 2011 г. № 1613 «Об утверждении Положения о комитете внешнеэкономических и межрегиональных связей администрации города Нижнего Новгорода».
24. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 27 апреля 2011 г. № 1494 «Об утверждении Положения об управлении по работе с правоохранительными органами, вопросам общественного порядка и делам военнослужащих администрации города Нижнего Новгорода».
25. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 29 апреля 2011 г. № 1745 «Об утверждении Положения об управлении делами администрации города Нижнего Новгорода».
26. Распоряжение администрации города Нижнего Новгорода от 31 марта 2011 г. № 154-р «Об утверждении структуры департамента экономического развития, инвестиций и предпринимательства администрации города Нижнего Новгорода».
27. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 1 апреля 1999 г. № 52 «Об утверждении Положения о Комитете по управлению городским имуществом и земельными ресурсами администрации города Нижнего Новгорода».
28. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 23 мая 2011 г. № 2013 «Об утверждении Положения о департаменте финансов администрации города Нижнего Новгорода».
29. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 21 июня 2011 г. № 2376 «Об утверждении Положения о департаменте градостроительного развития и архитектуры администрации города Нижнего Новгорода».
30. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 15 июня 2011 г. № 2231 «Об утверждении Положения о департаменте строительства администрации города Нижнего Новгорода».
31. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 16 января 2008 г. № 57 «Об утверждении Положения о департаменте жилья и инженерной инфраструктуры администрации города Нижнего Новгорода».
32. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 15 июня 2011 г. № 2232 «Об утверждении Положения о департаменте по дорожному хозяйству администрации города Нижнего Новгорода».
33. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 12 августа 2008 г. № 3779 «Об утверждении Положения о департаменте транспорта и связи администрации города Нижнего Новгорода».
34. Распоряжение администрации города Нижнего Новгорода от 21 ноября 2011 г. № 526-р «Об утверждении структуры управления по благоустройству администрации города Нижнего Новгорода».
35. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 11 апреля 2011 г. № 1346 «Об утверждении Положения об управлении по учету и распределению жилья администрации города Нижнего Новгорода».
36. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 2 декабря 2011 г. № 4980 «Об утверждении Положения об управлении административно-технического контроля администрации города Нижнего Новгорода».
37. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 14 апреля 2010 г. № 2012 «Об утверждении Положения о департаменте образования администрации города Нижнего Новгорода».
38. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 6 мая 2011 г. № 1826 «Об утверждении Положения о департаменте культуры, спорта и молодежной политики администрации города Нижнего Новгорода».
39. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 6 мая 2011 г. № 1826 «Об утверждении Положения об управлении по труду и работе с населением администрации города Нижнего Новгорода».
40. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 11 апреля 2011 г. № 1345 «Об утверждении Положения о департаменте правого обеспечения администрации города Нижнего Новгорода».
41. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 13 января 2006 г. № 88 «Об утверждении Положения о контрольно-ревизионном управлении администрации города Нижнего Новгорода».
42. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 29 июля 2011 г. № 3087 «Об утверждении Положения о департаменте экономического развития, инвестиций и предпринимательства администрации города Нижнего Новгорода».
43. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 27 апреля 2011 г. № 1602 «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставляемых администрацией города Нижнего Новгорода».
44. Постановление Городской Думы города Нижнего Новгорода от 25 июня 2008 г. № 120 «О Положении о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Нижнем Новгороде».
45. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 27 октября 2010 г. № 6142 «Об утверждении Порядка составления проекта бюджета города Нижнего Новгорода на очередной финансовый год».
46. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 10 июля 2007 г. № 3013 «Об утверждении Порядка разработки среднесрочного финансового плана города Нижнего Новгорода и перечня субъектов бюджетного планирования бюджета города Нижнего Новгорода».
47. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 23 мая 2011 г. № 2009 «О порядке формирования муниципального задания в отношении муниципальных учреждений города Нижнего Новгорода и финансового обеспечения выполнения муниципального задания».
48. Постановление городской Думы города Нижнего Новгорода от 19 декабря 2007 г. № 139 «О денежном содержании муниципальных служащих города Нижнего Новгорода».
49. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 29 марта 2012 г. № 1236 «Об утверждении Программы администрации города Нижнего Новгорода «Повышение эффективности бюджетных расходов города нижнего Новгорода на 2012-2014 годы».
50. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 12 июля 2010 г. № 3768 «Об утверждении порядка разработки прогноза социально-экономического развития городского округа «город Нижний Новгород» на очередной финансовый год и плановый период».
51. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 5 мая 2011 г. № 1822 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности муниципальных целевых программ в городе Нижнем Новгороде».
52. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 22 декабря 2011 г. № 5444 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода».
53. Распоряжение администрации города Нижнего Новгорода от 15 января 2010 г. № 6-р «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления города Нижнего Новгорода».
54. Постановление администрации города Нижнего Новгорода от 5 мая 2011 г. № 1822 «Об утверждении Порядка разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности муниципальных целевых программ в городе Нижнем Новгороде».

Стандарты

1. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 9000-2008 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 г. № 470-ст).
2. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 9001-2008 «Системы менеджмента качества. Требования» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 г. № 471-ст).
3. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. № 570-ст).
4. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 10006-2005 «Системы менеджмента качества. Руководство по менеджменту качества при проектировании» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 6 сентября 2005 г. № 221-ст).
5. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р ИСО 10014-2008 «Менеджмент организации. Руководящие указания по достижению экономического эффекта в системе менеджмента качества» (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18 декабря 2008 г. № 472-ст).
6. Межгосударственный стандарт ГОСТ 19.701-90 (ИСО 5807-85) «Единая система программной документации. Схемы алгоритмов, программ, данных и систем. Обозначения условные и правила выполнения» (утв. постановлением Государственного комитета СССР по управлению качеством продукции и стандартам от 26 декабря 1990 г. № 3294).
7. Межгосударственный стандарт ГОСТ 7.32-2001 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 4 сентября 2001 г. № 367-ст).
8. Рекомендации по стандартизации Р 50.1.028-2001 «информационные технологии поддержки жизненного цикла продукции. Методология функционального моделирования» (приняты постановлением Госстандарта РФ от 2 июля 2001 г. № 256-ст).

Методические материалы

1. Методические материалы по согласованной подготовке и реализации документов планирования развития муниципальных образований. – М.: Институт экономики города, 2010.- 112 с.
2. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов/ Э.В.Талапина, В.Н. Южаков – М.: Центр стратегических разработок; Статут, 2007.- 96 с.

Публикации

1. Руководство к своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK)/ ANSI/PMI 99-001-2008. 2008. Project Management Institute, Inc. - http://ruszona.ru/2009/10/11/rukovodstvo-k-svodu-znanijj-po.html
2. Кузьмина Е.А., Кузьмин А.М.Функционально-стоимостной анализ и метод АВС. - http://www.aace.ru/docs/010.pdf
3. Карпунин М.Г. Василенок В.С. Метод оптимизации качества и затрат. Наука и жизнь 1981г. №12.

[1]Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

[2] В данном случае под процессом понимается набор основных управленческих действий, таких как «планирование», «реализация планов», «мониторинг, анализ, оценка реализации планов», «контроль и принятие решений», а не процессы с позиции требований стандартов менеджмента качества, что влечет за собой организацию деятельности не форме организационной структуры, а в форме выделенных в деятельности организации процессов управления.

[3] Ст. 34, п.3, ст.35, п.1, ст. 37, п.8, ст.44, п.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

[4] Ст. 26, п.1 Устава города, утвержденного Постановлением Городской Думы города Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 г. № 91.

[5] Не во всех проанализированных городских округах исполнительный орган называется «администрация», в частности в Казани – это Исполнительный комитет – мэрия; в данном разделе применен обобщенный термин «местная администрация».

[6] Ст.16, п.1, п.п. 9).

[7] Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»

[8] Ст. 16. п.1., п.п. 14).

[9] Указанные аспекты, как правило, объясняются различной «системой» передачи полномочий государственных органов субъектов РФ в адрес муниципальных образований, сведения о которых не всегда и не в полном объеме доступны в информационных системах «Гарант»., «Консультант» и официальных сайтах органов государственной власти субъектов РФ.

[10] Ст. 16, п.1, п.п. 33).

[11] Ст. 17, п.1, п.п. 4, 131-ФЗ.

[12] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»

[13] Перечень стандартов, требования которых использованы при формировании критериев оценки организационно-функциональной структуры управления администрации города Нижнего Новгорода, приведены в приложении Б.

[14] В соответствии с ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов

[15] Раздел IV ГК РФ.

[16] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации», ст. 2, 16, 17.

[17] ст. 54, п.2, абз.2, ст.56, п.2,п.3 Устава города Нижнего Новгорода.

[18] ст.43 Устава города Нижнего Новгорода.

[19] Предложения и рекомендации по изменению действующей системы управления социально-экономическим развитием городского округа представлены в отчете о выполнении НИР, том II.

[20] В правовой базе города Нижнего Новгорода обнаружен только правовой акт, устанавливающий порядок подготовки предложений о включении объектов строек и объектов Нижнего Новгорода в проекты федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ, утвержденный распоряжением главы администрации города Нижнего Новгорода от 15 марта 2004 г. № 678-р, который рекомендуется привести в соответствие с положениями Постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации адресной инвестиционной программы».

[21] См., например, Порядок создания совещательных органов при Администрации МО «Подпорожское городское поселение Подпорожского муниципального района Ленинградской области».

[22] В действующей муниципальной правовой базе не определена функциональная роль управления развитием города на основе стратегии развития города, которая и как документ и как инструмент муниципального управления не включена в основные процедуры управления такие как «планирование», в т.ч. бюджетное планирование, мониторинг, анализ и оценка реализуемых планов и программ развития города.