Бюрократия как институциональный

Феномен в государственном управлении

Вольфсон Э.Н.

к.ф.н, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления

ФБОУ ВО Кузбасский государственный технический университет

имени Т.Ф. Горбачева

Аннотация. В статье проводится анализ понятий бюрократия и бюрократизм как институциональных феноменов, раскрывается их роль в государственном управлении.

Ключевые слова: бюрократия, бюрократизм, элита, государственное управление, государственные служащие самоуправление.

Утром мажу бутерброд –

Сразу мысль: а как народ?

И икра не лезет в горло,

И компот не льется в рот

Леонид Филатов

«Про Федота-стрельца»

Слово «бюрократия» образовано от франц. bureau – «стол, канцелярия» и греч. кratos - «власть» и буквально на русском языке означает «столоначальник, власть стола.

Научное осмысление бюрократии, как социального явления началось в 19 в., хотя впервые был введен в научную литературу французским экономистом Винсентом де Гурне еще в 1745 г. Он считал ее особой формой правления в государстве, при которой чиновникам принадлежит фактически вся власть. А это означало, что они, отнимают ее у монарха и народа. Тем самым, изначально представление о бюрократии получило негативную окраску. Оно употреблялось конфронтационно по отношению демократии, которая, со с времен древней Греции, трактовалась как наилучшая форма правления. При этом подчеркивалась неэффективность и несправедливость, свойственные бюрократическому государству. Однако, в силу неотъемлемости бюрократии от государственного управления, были попытки выявить и положительные ее характеристики.

Анализируя концептуальные подходы к анализу бюрократии, можно выделить три основных направления. Одно из них связано с именем немецкого социолога Макса Вебера. Это направление можно назвать традиционным. Его представители рассматривают бюрократию в рамках взаимодействия людей только в условиях формальной организации. Основоположником данного направления можно назвать немецкого экономиста, социолога М. Вебера. Он предпринял попытку реабилитировать термин «бюрократия» от негативной коннотации. М. Вебер определял бюрократию не как форму государственного управления, а вид управления, т. е. совокупность механизмов и методов взаимоотношений управляющих и управляемых. Такое взаимоотношение основано на принципах рациональности и подкрепляется господством формального права. Выделяя три вида господства – традиционное, харизматическое и рациональное, М. Вебер подчеркивал, что эффективной бюрократия становится только в случае функционального, т.е. свободного от всяких субъективных (прежде всего ценностных) моментов управления, при рационально-легальном господстве.

Его позицию можно свести к следующим положениям:

- при относительно личной свободе чиновники подчинены властным структурам в том отношении, что касается их безличных должностных обязанностей;

- карьера чиновника движется по четко установленной иерархии должностей, но при этом он занимает должность путем договорного соглашения;

- отбор кандидатов проводится на основании наличия у них специальной подготовки, профессиональных компетенций. При этом существенным моментом является то, они не избираются на должность, а назначаются;

- вознаграждением служит регулярное, достаточно высокого уровня денежное содержание;

- выполнение должности рассматривается как основной (с точки зрения постоянной занятости) род занятий занимающего ее лица, с разрешением заниматься творческой деятельностью в свободное от работы время;

- в процессе своей деятельности чиновник подчинен установленной дисциплине и систематическому контролю, со стороны нанимателя, а не общества. [1]

Подчеркнем, что формально установленная и четко зафиксированная система правил, безличность административной деятельности и эмоциональная нейтральность отношений и сегодня определяют требования, предъявляемые чиновникам. Это отражается, например, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» [6].

В другом подходе бюрократия оценивается негативно и рассматривается как крайне нежелательное общественное явление. Его представители исходят из анализа классового характера общества, и определяют бюрократию в широком смысле как взаимодействие представителей элиты и общества, а также взаимоотношения внутри элитных групп. Эта традиция подобного подхода к анализу бюрократии заложена К. Марксом, который рассматривает аппарат государственного управления как «особую корпорацию», «приватизирующую» государство. А ее негативные качества такие, как замкнутость, индивидуализм, стремление к наживе и злоупотребления, вытекают из необходимости выполнять особые функции в капиталистическом государстве, т. е. выражать и защищать интересы господствующего класса - крупной буржуазии. Последователи К. Маркса также признавали бюрократию властвующей элитой или правящим классом. Так, Ч. Миллс, американский социолог, констатировал, в так называемых развитых странах наблюдается перемещение центра инициативы и решений от законодательных к исполнительным органам, что существенно расширило функции и полномочия чиновников по «приватизации государства», и позволило им использовать практически безнаказанно еще и политические институты в собственных интересах [4].

По мнению англо-германского социолога и философа Р. Дарендорфа бюрократия является основным институтом современного называемого государства так всеобщего благоденствия, пронизывающий все сферы общественной жизни и осуществляющий власть на основе принципов внешней рациональности, позволяющей в более завуалированном виде отстаивать собственные интересы. При этом он подчеркивал ее стремление сохранить status guo: «Корпоративизм чересчур легко идет на соединение с бюрократией и вместе они лишают конституцию свободы самой ее сущности - способности стимулировать преобразование без революции» [2]

Существует и третья точка зрения, представители которой пытаются отметить в бюрократии как положительные, так и отрицательные моменты. Это, так называемый, институциональный подход, позволяющий объединить оба вышеназванных подхода понимания бюрократии и анализирующий нормы, правила и роли, сложившиеся в рамках бюрократических организаций и распространяющихся на все общество.

При этом представители этого направления пытаются развести понятия следующим образом: «бюрократия» - это позитивно, а «бюрократизм» - негативно. Ссылаясь на М. Вебера, они считают, что недостатки бюрократии в принципе преодолимы. Так, признавая недостатки государственного аппарата (коррупция и угодливость), М. Вебер полагал, что устранить их можно посредством рационализма и профессионализма чиновников, переведя их на контрактно-договорные отношения. Он писал: «превращение чиновников в совокупность трудящихся, высоко квалифицированных специалистов духовно труда, профессионально вышколенных многолетней подготовкой, с высокоразвитой сословной честью, характеризующей безупречность» [1].

Структурный функционализм [5] довел до логического завершения идею о позитивном функциональном назначении бюрократии. По мнению представителей этого направления, эффективное управление является условием успешности адаптации сообщества[3].

Основным субъектом управления является государство, персонифицированное в бюрократии. А негативные явления, присущие бюрократии, не являются следствием личностных качеств чиновников, ибо свойственны всей «политической машине».

Бюрократия в рамках институционализма рассматривается как элитарный правящий класс, формирующийся в отличие от традиционных элит, по профессиональному, а не наследственному принципу, а также как метод управления, основывающийся на принципе превосходства права, профессионализма и формализации процедур управления. Эта система распространена не только в сфере государственного управления, но и в производственном секторе экономики. Как метод управления бюрократия эффективна, она позволяет систематизировать, структурировать и упорядочить взаимодействие между элементами организации, снизив тем самым энтропию и повысив управляемость системы в целом. Формальное и точное соблюдение правил позволяет устранить элемент личностной пристрастности при принятии управленческих решений.

Обобщая вышеизложенное, придем к выводу, что термин «бюрократия» можно рассматривать в следующих смыслах:

- в узком – это аппарат управления, служащие, профессионально осуществляющие свою деятельность, на условиях трудового договора и за денежное вознаграждение;

- в широком – это метод управления, основанный на принципах профессионализма, иерархии, формализации и стандартизации управленческих процедур, приоритета закона и стремления к максимальной эффективности;

- в профессиональном – это неэффективное управление. Неэффективность связана либо с недостаточной профессиональной компетенцией чиновников, либо с проявлением таких качеств, как склонность к коррупции, формализму при выполнении обязанностей.

Черты бюрократии как социальной аномалии заключаются в следующем:

- бюрократия – явление общественное, социальное, присущее только обществу. Именно в этом контексте аномальность может выражаться в отчуждении ее от человека, общества. Формально бюрократия, как неотъемлемая часть государственного управления призвана решать проблемы населения. Однако, если при своем решении любая проблема решается по единому шаблону (стандарту), и в соответствии, с принятым прежде способом, есть опасность того, что не будут учтены уникальные особенности именно этой проблемы. Формально, «на бумаге», задача будет считаться решенной, а проблема, которая волнует человека, останется, обрастая новыми негативными последствиями;

- бюрократия, как и демократия, явление неразрывно связанное с таким явлением как власть. Не случайно в составе обоих слов содержится указание на власть. В реальной действительности, бюрократия и демократия – это два противоположных способа организации решения проблем. Если демократия – это коллективное решение проблем с учетом мнения всех заинтересованных сторон, то для бюрократии важно подчеркнуть свою значимость, незаменимость в решении проблем с учетом собственного знания законов, инструкций, процедур, стандартов. На практике это выливается в то, что стандартная процедура принятия решений запрограммированная на прохождение всех необходимых инстанций и согласований, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным Р. Мертон ввел специальный термин «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации;

- бюрократия, как и демократия, может относиться не только к власти государственной, но и к власти муниципальной, корпоративной и др. различие состоит в том. что бюрократия, в отличие от демократии, стремится присвоить себе статус субъекта управления на основе «приватизации» для себя властных полномочий. В этом и, по нашему мнению, состоит объективная основа бюрократии. И именно в этом отношении они является одной из причин социальной аномалии.. Дело в том, что разделение субъекта власти и ее объекта, их отчуждение друг от друга,* а именно этому способствует бюрократия(, таит в себе опасность использования властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу. При этом, для укрепления незыблимости своего положения, бюрократия может «подкармливать» не только властную, но околовластную элиту, включая силовые органы). Дело заключается еще и в том, что бюрократия, как и любая другая организация, стремится к самосохранению, самопроизводству. Но в отличие от других структур, бюрократическая структура имеет большой опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск, а тем более самороспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать даже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

По нашему мнению, бюрократия – это определенный способ организации осуществления властных полномочий в официально оформленных общественных образованиях (государство, партии, общественные и иные организации). А бюрократизм – совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократию. Таким образом, бюрократия и бюрократизм – это, по сути, одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях. Подобным образом понятие «государство» и «государственность» указывают на одно и то же явление, но понятие «государство» обозначает его как некий самостоятельный социальный институт, а термин «государственность» позволяет рассмотреть государство под углом зрения функционирования его в неразрывной связи с обществом.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти, должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамичное, он подвержен трансформации, т.е. во властно-управленческой системе его может быть больше или меньше. Следовательно, борьба с бюрократией возможна и необходима. Но не следует питать иллюзии. Борьба с бюрократизмом – дело сложное, длительное. Еще В.И. Ленин, выступая на 2 Всероссийском съезде горнорабочих, указывал, что если кто-то говорят – «покончим с бюрократизмом», то это есть демагогия. По словам В.И. Ленина с бюрократизмом надо будет бороться долгие годы, потому что для того, чтобы побороть бюрократизм, нужны сотни мер нужна поголовная грамотность, поголовная культурность.

Бюрократизм стремится выдавать себя выразителем подлинной государственности. Но между бюрократизмом и государственностью существует принципиальной различие. Во-первых, бюрократизм – это приватизированная в угоду отдельным лицам или социальным группам государственность, точнее, псевдогосударственность. А во-вторых, бюрократизм может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая и общественные организации, которые по идее должны функционировать на принципе самоуправления.

Что можно и нужно сделать, чтобы нейтрализовать и постепенно преодолеть бюрократизм? С этой целью нужно шире использовать практику выборности руководителей всех уровней нашей системы государственного и муниципального управления. Нужно добиться, чтобы коллективы имели возможность для свободной и объективной оценки деятельности руководителей.

В государственном управлении должен быть реализован принцип подконтрольности представительных и исполнительных органов населению. Конечно, практическая реализация демократии - дело сложное, и этому делу надо учиться. Главный антибюрократический механизм – рост социальной активности людей, повышение ответственности и управляющих, и управляемых развертывание демократии.

Бюрократия как рациональная деятельность аппарата государственных органов естественно отличается от бюрократизма как извращенной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корпоративных, узкокорыстных интересов. Если первое нацелено на добросовестное обслуживание интересов общества, второе ориентировано на удовлетворение собственных интересов. Но граница между этими состояниями весьма условна. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением. Именно эта задача по трансформации современного бюрократизма в рациональную административную бюрократию является актуальной сегодня.

Конечно, полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой системы, так и в масштабах всего общества), возможно только лишив ее названной объективной основы - возможности приватизировать властные полномочия государства. А это возможно путем перехода на принципиально иной способ управления – на самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта и объекта власти.

Список использованных источников:

1.Вебер М. Избранные произведения. М.,1990. С. 657.

2.Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. М.: Российская политическая энциклопедия. 2002, С.148.

3.Заруба Н.А., Адаптивное управление в системе государственного и муниципального управления. Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2015. № 1 (6). С. 51-56.

4.Масловский М.И. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. Н. Новгород, 1997.

5.Миллс Ч.Р. Властвующая элита. М.: Издательство иностранной литературы, 1959. С.313.

6.Структурный функционализм - социологическая методология, в рамках которой общества и социальные феномены осмысливаются как социальные системы, а специфические особенности социальных структур объясняются с точки зрения их вклада в поддержку этих систем. См.: Джерри Д. Большой толковый социологический словарь : в 2 т. Пер. с анг. Н.Н. Марчук, М.: Вече: АСТ, 1999.

7.Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ (с изм на 30.12.2015 г.)

УДК 338.24