Формы и способы приватизации

Имеются различные пути передачи прав собственности из рук государства в руки частных лиц. Выбор того или иного пути зависит от политических, экономических и социальных реалий, а также от приоритетов в каждой конкретной стране.

Формальная приватизация. Данная форма приватизации предполагает перевод государственного предприятия в частноправовую форму. Это может происходить в порядке общего или частного правопреемства. Формальная приватизация ничего не меняет ни в отношениях собственности, ни в капиталовооруженности предприятия, ни в доступе к техническим знаниям или управленческим ресурсам. В процессе проведения формальной приватизации задачи государства не определяются заново. Для реализации этих задач государство использует инструменты частного права. Здесь также можно говорить об организационной приватизации, при которой не происходит никаких существенных изменений в распределении задач между государством и частными лицами. В таких случаях формальная приватизация рассматривается как необходимый подготовительный этап для проведения материальной приватизации.

Реальная приватизация. О реальной приватизации говорят в том случае, когда государственное предприятие продается частным стратегическим инвестором. Подобная форма приватизации встречается, прежде всего, на муниципальном уровне и имеет четыре основные формы:

· продукция - услуги, производимые государственными предприятиями, заменяются продукцией - услугами других предприятий;

· "Контрактная система" - частный продавец оказывает государственному органу определенные платные услуги, которые потребляются непосредственно населению;

· "Концессионная модель" - частное предприятие оказывает гражданам платные услуги;

· "Чековая система" - государство размещает финансируемые за счет налоговых поступлений чеки, которыми можно производить расчеты с любыми предприятиями - поставщиками.

Открытый и ограниченный тендер. С помощью этого в высшей степени открытого метода можно охватить широкий круг потенциальных инвесторов. При выборе инвестора цена не имеет первостепенного значения; важную роль могут играть и другие критерии. В отличие от массовой приватизации здесь может иметь место значительный приток капитала.

Аукцион. Целью этого метода является продажа предприятия по наивысшей цене. При этом не учитываются особенности или профиль инвесторов.

Прямая продажа. По стратегическим соображениям предпочтение отдается ведению переговоров непосредственно с отдельными инвесторами. Наиболее важную роль здесь играет правильное определение реальной стоимости предприятия.

Приватизация сопровождается рядом сопутствующих мероприятий, таких как разукрупнение, реструктуризация, оценка предприятий, поиск инвесторов, изменение антимонопольного законодательства и реализация мероприятий в социальной сфере[14].

Глава 2. Практические аспекты приватизации

Цели приватизации

Приватизация, как и любое экономическое явление, имеет множество трактовок своих целей и задач (как правило, они несколько противоречивы).

Общая цель приватизации - обеспечение условий для функционирования будущей рыночной системы. В свою очередь общая цель состоит из трех основных:

1. Обеспечение стабильности системы отношений прав собственности;

2. Создание условий (экономических механизмов, правовых институтов) для самовоспроизводства этой системы;

3. Экономическая эффективность на микро- и макроуровнях.

В России же главными целями являются:

- Экономическая (повышение эффективности функционирования хозяйства).

- Фискальная (увеличение доходов государственного бюджета за счет продажи предприятий в частные руки).

- Социальная (обеспечение социального мира).

- Перераспределение экономических основ власти.

Следует отметить, что реализация целей приватизации взаимнопротиворечива.

По мнению экспертов, реформирование отношений собственности в соответствии с идеалами свободы и справедливости обеспечивает создание многоукладной экономики, в которой каждая из форм собственности и соответствующих им типов хозяйствования, секторов экономики занимает свою нишу в удовлетворении совокупных потребностей. В разумном и сбалансированном сочетании различных форм собственности, их здоровой конкуренции, как свидетельствует опыт развитых стран, - залог успешного функционирования экономики. Но всё же приватизация выполняла две основные функции. С одной стороны, она должна была стать элементом экономической реформы, ядром радикальных преобразований, а с другой, - инструментом государственного регулирования долговременного характера.

Также можно сказать о том, что каждый гражданин на начальном этапе приватизации в России по-разному понимал её цели: кто-то извлекал из этого собственную выгоду, приватизируя огромное государственное имущество, а кто-то не видел смысла в приватизации и не участвовал в ней[2].

Этапы приватизации

Начиная с 1992 г. приватизация в России прошла несколько этапов. В качестве основных можно рассмотреть: ваучерную приватизацию (1992-1994 гг.) и денежную приватизацию (1995-1997 гг.) Также стоит отметить важность современного этапа приватизационного процесса. Все указанные этапы принципиально отличаются друг от друга, как по соотношению целей, так и по используемым методам и формам приватизации государственного имущества, используемой нормативно – правовой базе. На денежном этапе действовали разные подходы и конкретные методы передачи госсобственности в частные руки — от принятых в мировой практике публичных продаж до таких специфически российских схем, как залоговые аукционы, передача госпакетов из федеральной собственности в собственность регионов в порядке возмещения средств по несостоявшимся трансфертам, передача в доверительное управление и многое другое.

Ваучерная приватизация (1992-1994 гг.)

Приватизационный процесс этого периода имел две важнейшие черты: во-первых, "ваучерный" характер осуществления; во-вторых, проведение в условиях зарождения рыночных отношений, что вызывало необходимость адаптации приватизируемого предприятия к только еще формирующейся рыночной среде.

"Ваучерный" характер приватизации в России означает, что государственная собственность передается гражданам бесплатно. В августе 1992 года был издан Указ Президента РФ о внедрении приватизационных чеков (государственных ценных бумаг целевого назначения) - ваучеров, которые реализуют механизм бесплатной передачи имущества, долей в акционерных обществах и акций предприятий государственной собственности. Номинал каждого ваучера составлял 10 тыс. рублей. Это документ на предъявителя. По истечению срока действия приватизационные чеки считаются погашенными и изымаются из обращения. Приватизационные чеки действуют однократно в качестве средства платежа в процессе приватизации. На приватизационные чеки могут приобретаться объекты приватизации, а также акции специальных инвестиционных фондов.

В июле 1991 года в России был принят Закон о приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992-1994 годы[17]. Все предприятия, подлежащие приватизации, были разделены на три группы:

1) мелкие предприятия (до 200 занятых с балансовой стоимостью основных фондов менее 1 млн. руб.), они подлежат продаже на аукционах (конкурсах);

2) крупные предприятия (занято более 1000 человек при балансовой стоимости основных фондов свыше 50 млн. руб.), они приватизируются путем преобразования в открытые акционерные общества;

3) остальные предприятия, они могут быть приватизированы любым из установленных способов в соответствии с требованиями принятой программы.

Таким образом, акционерное общество становится основной организационной формой предприятий в России.

С появлением ваучеров как особого типа ценных бумаг связано функционирование в нашей стране специальных инвестиционных фондов приватизации (чековых инвестиционных фондов - ЧИФ), не типичных для мировой практики. Функции чековых инвестиционных фондов состояли:

а) в мобилизации за счет эмиссии собственных акций;

б) в инвестировании их в ценные бумаги приватизационных предприятий;

в) в торговых операциях (спекуляциях) с ваучерами.

Следовательно, в задачу чековых инвестиционных фондов входило аккумулирование чеков населения и обмен их на акции предприятий. Минимальный размер уставного капитала чековых инвестиционных фондов составлял 500 тыс. руб.

Вторая особенность отечественной приватизации состояла в том, что она существенно отличалась от других стран, где реализовывался в адекватной экономической среде. В отечественной же экономике рыночные отношения в стадии становления. Поэтому приватизация предполагает адаптацию приватизируемого предприятия к рыночным условиям.

Адаптация приватизируемого предприятия к формирующимся в России рыночным условиям представляло собой сложный процесс, включающий экономико-правовую, производственную, финансовую и социальную адаптацию. Каждый из этих компонентов выполнял свою функцию, все они обусловливали друг друга. Но основой адаптации являлось производственное и финансовое приспособление, так как оно определяет всю хозяйственную деятельность предприятий. В адаптации приватизируемого предприятия на микроуровне решающую роль играет менеджмент предприятия, ибо умелое управление им позволяет сократить издержки приватизации, лучше мобилизовать финансовые ресурсы, успешно осуществлять инвестиционные процессы. Наибольшую сложность для приватизируемого предприятия представляла адаптация к рыночным условиям на макроуровне. Это связано с тем, что, во-первых, без учета внешних факторов предприятию невозможно решить весь комплекс своих внутренних (производственных, финансовых, социальных) проблем; во-вторых, формирование рыночных условий на макроуровне не зависит от самого предприятия, а во многом определяется политикой государства, тем, какова поддержка им приватизируемого предприятия посредством использования экономических, финансовых, административных рычагов.

Первый этап закончился в июне 1994 года[8].

Денежная приватизация (1994-1997 гг.)

С 1 июля 1994 года в соответствии с Указом президента РФ начался новый период в приватизационном процессе - постваучерный или денежный.

Участниками денежной приватизации становятся крупные инвесторы, а, следовательно, делается ориентация на экономическую целесообразность. Поэтому предполагается переход к индивидуальному рассмотрению приватизационных проектов при продаже наиболее крупных предприятий.

Среди способов денежной приватизации наибольший интерес представляют специализированные денежные аукционы и инвестиционные конкурсы.

Механизм продажи акций на специализированных денежных аукционах полностью повторяет механизм продажи акций на специализированных чековых аукционах. Акции также продаются по единой цене, подаются заявки двух разных типов, где указываются общая сумма платежа и количество приобретаемых акций. Главная особенность - оплата ценных бумаг осуществляется не чеками, а деньгами.

Проведение инвестиционных конкурсов предполагает осуществление покупателем акций инвестиций в производство. Это делает инвестиционные конкурсы более целесообразными, так как экономическая цель денежной приватизации состоит в привлечении инвестиций в экономику, а не в пополнении государственного бюджета.

Очевидна устойчивая тенденция к снижению количественных показателей приватизированных предприятий, что можно объяснить следующими факторами:

а) завершением процесса приватизации по "унифицированным схемам";

б) в основном завершено акционирование предприятий нефтяной отрасли, металлургии, морского и речного транспорта, являющихся наиболее привлекательными для инвесторов;

в) отсутствием заинтересованности менеджмента в проведении приватизации, что обусловлено наличием в гражданском законодательстве права хозяйственного ведения, которое практически выводит унитарные предприятия из-под эффективного контроля государства;

г) наличием в действующем приватизационном законодательстве устаревших норм и необоснованных ограничений.

Объективной доминантой продолжающихся приватизационных продаж являлись мотивы установления контроля (завершения консолидации), типичные для постприватизационного периода во всех странах с переходной экономикой. Нерешенность проблем с земельными участками, незавершенными объектами, мобилизационными мощностями, наличием большого числа госпакетов акций (фактически неуправляемых) приводили к дополнительному замедлению приватизационного процесса и снижению цены совершавшихся сделок[8].

Следует заметить также, что в регионах существовало две сдерживающие приватизационный процесс тенденции: с одной стороны, невыполнение принятых в последние годы решений о приватизации, с другой стороны стремление региональных властей установить контроль над максимально возможным числом предприятий региона, в том числе находящихся в федеральной собственности. Объективным негативным фактором стало развертывание кризиса на финансовых рынках в 1997-1998 гг., что также снижало эффективность приватизационных сделок, наиболее важных для бюджета. С учетом падения привлекательности для инвесторов нефтяных компаний в условиях неблагоприятной мировой конъюнктуры возможности бюджетной ориентации приватизационной политики были (по крайней мере, до середины 1999 г.) особенно ограниченными. Принятие нового закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ [16], не стало весомым стимулом для ускорения приватизации в 1998-1999 гг. Одним из сдерживающих факторов являлось непринятие Государственной Думой проекта закона "Об утверждении государственной программы приватизации государственного имущества в РФ". Существенно также, что в 1999 г. впервые доходы от приватизации не включены в доходную часть федерального бюджета, а отнесены к источникам финансирования бюджетного дефицита. Это позволило избегать жесткой бюджетной ориентации при принятии решений о сделках, в большей степени учитывая реальную конъюнктуру[2].

Правительством Российской Федерации был принят программный документ нового периода приватизации – Концепция управления государственным имуществом и приватизации в России [5]. В этом документе дана общая оценка итогам предыдущих этапов приватизации с точки зрения их соответствия первоначально продекларированным целям и задачам.

В Законе о приватизации 2001 года впервые сформулированы основные принципы приватизации (равенство покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной власти, отчуждение государственного имущества в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе), а также перечисляются десять способов приватизации государственного имущества, применяемых в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж.

В соответствии со статьей 6 Закона о приватизации 2001 года ведущую роль в процессе приватизации теперь осуществляет Правительство Российской Федерации, которое для реализации единой государственной политики в сфере приватизации обязано представлять Президенту Российской Федерации для утверждения предложения по формированию перечня стратегических предприятий и акционерных обществ и внесению в указанный перечень изменений, касающихся состава федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ из числа стратегических предприятий, в том числе для последующей приватизации предприятий и акций указанных акционерных обществ [4].

31 мая 2002 г. Было принято Постановление Правительства РФ 369 "Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного и муниципального имущества"[21], [6].

Современный этап (с 2003 года)

Приватизация в 2003 году в наибольшей степени затронула федеральные государственные унитарные предприятия и акционерные общества, осуществляющие деятельность в агропромышленном, топливно-энергетическом и оборонно-промышленном комплексах.

В топливно-энергетическом комплексе программой приватизации предусматривалось в основном продажа акций акционерных обществ нефтегазового комплекса, электроэнергетики и энергостроительного комплекса и практически завершение процесса разгосударствления в угольной отрасли. Приватизация предприятий оборонно-промышленного комплекса осуществлялась в соответствии с принятыми решениями по его реформированию. В агропромышленном комплексе с учетом достаточно высокой степени его разгосударствления приватизация была сосредоточена на акциях открытых акционерных обществ хлебопродуктообеспечения и хладокомбинатов.

Реализация программы приватизации позволило достичь в основном разгосударствления следующих отраслей экономики: нефтегазового комплекса, связи, лесопромышленного комплекса, медицинской промышленности, химической и нефтехимической промышленности.

В 2004 году была продолжена приватизация пакетов акций акционерных обществ машиностроения; энергостроительного комплекса; химической, нефтехимической и атомной промышленности; морского, автомобильного и воздушного транспорта; связи; хлебопродуктообеспечения; непроизводственной сферы, а также приватизация федеральных государственных унитарных предприятий машиностроения, воздушного транспорта, геологии, птицеводства и животноводства (за исключением осуществляющих селекционно-племенные работы).В 2005-2006 годах были приватизированы федеральные государственные унитарные предприятия, в отношении которых в установленном порядке были сняты существующие ограничения на приватизацию. В ходе приватизации в 2006 году были представлены к продаже пакеты акций акционерных обществ, созданных в 2004 - 2005 годах при акционировании федеральных государственных унитарных предприятий, за исключением тех акционерных обществ, которые были включены в перечень стратегических акционерных обществ.

В 2007 - 2009 годах была продолжена работа по созданию интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе, авиационной, судостроительной, атомной и космической промышленности.

В 2008 - 2009 годах к приватизации были предложены все федеральные государственные унитарные предприятия, не обеспечивающие выполнение государственных функций Российской Федерации, а также акции открытых акционерных обществ, созданных при акционировании указанных федеральных государственных унитарных предприятий[18].

В современном мире процесс приватизации считается составной частью институциональных изменений, сопровождающих демократические реформы. Успехи Российской Федерации на пути построения демократического, правового, экономически развитого государства – равноправного партнера ведущих держав мира оцениваются на международной арене по целому комплексу индикаторов, среди которых важное место занимают показатели, связанные со становлением основ рыночной экономики, возникновением частной собственности и эффективных собственников.

Последняя инициатива Минфина о продаже части акций госпакета в ближайшие годы. Тенденция сменилась, теперь приватизация происходит именно за реальные деньги и именно в пользу бюджета. Резервный фонд заканчивается, надо чем-то финансировать его дефицит.

О реальной приватизации, т. е. обращении предприятий из государственной собственности в частную, речи не идет. Менеджмент всех этих "приватизируемых" предприятий будет по-прежнему назначаться государством, а сами госпредприятия и госбанки — продолжать работать в интересах высшей политической элиты страны.

Это приватизация просто для денег. А не для передачи каких-то компаний в частную собственность. Как мероприятие по изменению структуры собственности она бессмысленна. Изменений не будет.

Более того, реально в ходе "мероприятий по спасению из кризиса" 2008–2009 годов доля государства в госбанках существенно выросла (за счет "докапитализации" в разных формах, которую на десятки миллиардов долларов получали именно государственные банки). А сами госбанки существенно нарастили свое влияние на экономику. И продажа части пакета во многом лишь компенсирует эту ползучую национализацию. Что, конечно, неплохо, но явно недостаточно.

Цели и задачи приватизации федерального имущества разработаны в соответствии с Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" [2]. Программа приватизации направлена на реализацию задач, сформулированных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2005 году.

Основными задачами государственной политики в сфере приватизации федерального имущества являются:

· приватизация федерального имущества, не задействованного в обеспечении государственных функций (полномочий) Российской Федерации;

· обеспечение поэтапного сокращения числа федеральных государственных унитарных предприятий;

· повышение темпов приватизации федерального имущества;

· формирование доходов федерального бюджета.

На данный момент у государства имеется очень много "лишних" активов, поэтому государство проводит активную политику в приватизационной деятельности. В России действует около 6000 государственных унитарных предприятий либо предприятий с государственным участием, которые могут быть реорганизованы в ОАО и проданы.

Участниками нынешнего этапа приватизации являются крупные инвесторы. Но, стоит отметить, является так же и население.

Способами приватизации на данном этапе будут являться реальная приватизации, аукционы, тендеры и прямые продажи.

Приватизация влечет за собой улучшение благосостояния для определенной части населения – это для тех, кто занят в сфере производства и промышленности. А для большинства людей, которые не входят в эту часть, она не имеет никакого значения. Так, например, для пенсионеров приватизация никакой роли не играет.

Следует отметить то, что в связи с кризисом приватизационные процессы немного приостановились, но государство старается стимулировать приватизационную политику.

В ноябре 2010 года правительство дает старт новой трехлетней приватизации, которая должна быть увязана с трехлетним бюджетом. Об этом сообщил директор департамента имущественных отношений минэкономразвития Алексей Уваров [18].

Таким образом, с формально-правовой точки зрения к настоящему моменту в Российской Федерации сложилась достаточно разработанная нормативная база, регулирующая сферу приватизации. Корпус современного законодательства существенно отличается в лучшую сторону от массива актов, действовавших на протяжении 90-х годов. Однако глубокая проработка процедурных вопросов приватизации сама по себе не дает гарантий обеспечения "прозрачности" в организации и проведении приватизационных сделок и равенств сохранения системной коррупции[7].