Другие проблемы, вызываемые попытками ограничить прибыль регулируемой фирмы

Использование прошлых, а не текущих издержек весьма пробле­матично. Если издержки возросли после тестового года, расценки будут слишком низкими, чтобы покрыть текущие издержки фирмы, и фир­ма может не успеть добиться разрешения на повышение расценок. Если издержки убывали, текущие расценки будут слишком высоки­ми. Если увеличился спрос, расценки снова могут оказаться завышен­ными, так как они подсчитаны путем деления требуемой выручки на объем выпуска тестового года, и средние издержки при большем объеме выпуска будут ниже, если фирма работает на промежутке с убывающими средними издержками. Заметим также, что лаг, вводи­мый при использовании тестового года, создает для фирмы возмож­ность обмана: снижая качество своего продукта, фирма может сде­лать свои текущие издержки ниже издержек в тестовом году и тем самым увеличить прибыль.

Популярность концепций первоначальной стоимости и тестово­го года свидетельствует о вечной борьбе в регулировании расценок между экономической теорией и практической осуществимостью. Оба метода позволяют использовать собственные отчетные документы компании в качестве основного источника информации в процессе разработки расценок, но оба метода приводят к серьезным отклоне­ниям от эффективного ценообразования.

инвестировали, был достаточно высоким, чтобы сделать инвестиции оправ­данными, несмотря на применение регулирующим органом стандарта перво­начальной стоимости.

474 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

В периоды, когда инфляция незначительна и реальные цены исходных ресурсов стабильны или снижаются, регулирование деятель­ности коммунальных служб, по всей видимости, не оказывает боль­шого влияния на уровень цен или прибыль, а это говорит о неудовлет­ворительности подобной системы контроля монополии.¹² В периоды сильной инфляции, когда лаг регулирования активно работает про­тив фирмы, прибыль может опуститься значительно ниже конкурен­тного уровня, что подразумевает чрезмерное ограничение прибыли. Кроме того, ошибки, возникающие при попытках в целях регулирова­ния снизить цены и прибыль, не уравновешиваются. Если расценки слишком высоки, потребители будут иметь стимул к покупке продук­тов-заменителей, производство которых фактически обходится обще­ству дороже. Если расценки слишком низки, потребители будут от­влечены от продуктов-заменителей, производство которых обходится обществу дешевле; и в этом случае ресурсы будут расходоваться не­эффективно.

Регулирование деятельности коммунальных служб производит интересные побочные эффекты. В той степени, в которой оно доби­вается своей формальной цели обеспечения ценообразования на основе издержек, оно уменьшает стимулы фирмы к минимизации издержек (см. об этом в п. 14.14). Расплатой для монополиста, не минимизирующего издержки, служит тот факт, что его прибыль ниже, чем могла бы быть. Тенденция регулирования деятельности коммунальных служб заключается в том, что оно уменьшает эту расплату. Однако лаг регулирования может сдерживать эту тенден­цию, а это показывает, что бюрократическая задержка может быть счастливым случаем!

Успех регулирующего органа в мониторинге издержек регулиру­емой фирмы неизбежно будет неполным. Поскольку ему легче сле­дить за жалованьями, чем за дополнительными привилегиями, ме­неджмент регулируемой фирмы может заменить первые последними. Замещение уменьшает ценность, если доллар, затраченный на допол­нительные привилегии, стоит меньше для получателей, чем тот же доллар, полученный ими в наличном виде. (Как повлияет на анализ невозможность налогообложения многих дополнительных привиле­гий?)

Аналогично, если издержки акционерного капитала не ограниче­ны так же эффективно, как и расходы на оплату труда, регулируемая фирма будет иметь стимул к использованию слишком большого ко-

¹² George J. Stigler & Claire Friedland. What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity, 5 J. Law & Econ, 1 (1962); Thomas Gale Moore. The Effectiveness of Regulation of Electric Utility Prices, 36 So. Econ. J. 365 (1970). Однако см. Robert A. Meyer & Hayne E. Leland. The Effectiveness of Price Regulation, 62 Rev. Econ. & Stat. 555 (1980).

Другие проблемы, вызываемые попытками ограничить прибыль...

личества капитала по отношению к труду.¹³ Например, она может практиковать с намного меньшими издержками, чем нерегулируемая фирма, тот вид хищнического ценообразования, который состоит в создании большего количества производственных мощностей, чем необходимо фирме. За этим стоит идея о том, что, как только завод построен, его капитальные издержки будут постоянными издержка­ми, которые суд может исключить при принятии решения о том, на­ходится ли цена производимых на заводе продуктов ниже издержек. Даже если фирме так и не удается сдержать или вытеснить конкури­рующую фирму, она будет в выигрыше, если регулирующий орган дозволяет ей возместить издержки полностью — включая капиталь­ные издержки при монопольной прибыли. Поэтому издержки приме­нения таких видов хищнического ценообразования для регулируе­мой фирмы низки.

Стимул регулируемой фирмы к замещению труда капиталом может объяснить знаменитую железнодорожную мудрость: нежела­ние железнодорожных компаний укорачивать маршрут транспор­тировки по своим линиям.¹⁴ Предположим, железнодорожная ком­пания X имеет линию от пункта А до пункта С длиной в 800 миль и линию от А до В длиной 400 миль; железнодорожная компания У имеет линию от В до С длиной всего 200 миль, так что быстрее и дешевле добираться от А до С через В при объединении услуг X и У, чем по более длинной линии компании X. Железнодорожная компания X является единственной, обслуживающей А, и контроли­рует выбор маршрута. В отсутствие регулирования X выберет более эффективный маршрут А—В—С, хотя это будет означать укорачи­вание маршрута транспортировки по ее линиям. X может присвоить весь монопольный доход от транспортировки, по какому бы марш­руту она ни происходила, и этот доход будет наибольшим, когда она предлагает совместные услуги с У, поскольку более короткая ди­станция сокращает общие издержки предоставления услуг и увели­чивает скорость (а значит, ценность) оказания услуги для грузо­отправителей.¹⁵ Но при регулировании расценок ситуация может быть иной. Укорачивая маршрут транспортировки по своим ли­ниям, компания X сокращает свои капитальные издержки и не может оправдать высокие расценки на транспортировку. Таким

¹³ Harvey Averch & Leland L. Johnson. Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint, 52 Am. Econ. Rev. 1052 (1962). Но см. Paul Joskow & Roger G. Noll. Regulation in Theory and Practice: An Overview, in Studies in Public Regulation 1, 10-14 (Gary Fromm ed. 1981).

¹⁴ См., например, Missouri—Kansas—Texas R. R. v. United States, 632 F.2d 392, 404-406 (5th Cir. 1980).

¹⁵ Можете ли вы найти оговорку, которая может быть необходимой в этом предложении? Подсказка: см. п. 3.7.

476 Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

образом, если регулирование капитальных издержек несовершенно, X может предпочесть менее эффективный маршрут, при использо­вании которого задействовано большее количество ее собственного капитала.

Парадоксально, но стимул к чрезмерному инвестированию мо­жет быть также создан, если регулирующий орган снижает расценки и прибыль регулируемой фирмы, настаивая на том, чтобы фирма использовала амортизированную первоначальную стоимость, а не из­держки замены для определения базовой цены услуг, на которую будет помножен уровень доходности для получения величины допу­стимой прибыли фирмы. Фирма будет иметь стимул к росту своих производственных мощностей для обслуживания новых потребите­лей и включит издержки, связанные с новыми инвестициями, в свои базовые расценки. Старые потребители будут платить больше, посколь­ку капитальные затраты фирмы стали выше, но повышение расценок будет относительно безболезненным, поскольку-эти потребители пла­тили по более низким ценам в результате политики регулирующего органа в определении базовых расценок. Новые потребители, возмож­но, будут платить сумму, меньшую добавочных издержек расширения фирмы, поскольку эти издержки распределяются среди всех потреби­телей фирмы, но фирма не будет тревожиться об этом, поскольку она возместит все издержки своего расширения за счет потребителей в целом. Таким образом, могут иметь место неэффективные расшире­ния производственных мощностей.¹⁶

Регулирующий орган будет иметь меньше возможностей конт­ролировать прибыль фирмы, если у этой фирмы есть не подвержен­ные регулированию филиалы, в которые фирма может переместить некоторую часть прибыли, получаемой от предоставления регулируе­мой услуги; таким образом, регулирование создает стимулы к расши­рению на другие рынки, даже если это расширение неэффективно. Это можно предотвратить, если запретить регулируемой фирме дея­тельность на нерегулируемых рынках, но подобный запрет может воспрепятствовать эффективной интеграции.

Регулирование прибыли побуждает регулируемую фирму к изме­нению структуры капитала в сторону долгов, а это увеличивает риск банкротства (почему?). Если регулирующий орган может столкнуть­ся с трудностями в случае банкротства фирмы (почему это может случиться?), это может снизить вероятность принуждения со стороны регулирующего органа к снижению расценок фирмы.¹⁷

¹⁶ См. Daniel F. Spulber. Pricing and the Incentive to Invest in Pipelines After Great Lakes, 15 Energy L. J. 377 (1994).

¹⁷ Практические примеры см. в работе Yossef Spiegel & Daniel F. Spulber. The Capital Structure of a Regulated Firm, 25 RAND J. Econ. 424 (1994).

Регулирование стимулов

г?» Что происходит, если проект по вложению капитала предприя­тием коммунальных услуг неожиданно отменяется? Например, регу­лирующие органы могут принудить к закрытию уже начатого строи­тельства атомной электростанции по соображениям безопасности.¹⁸ Следует ли позволить компании включать эти инвестиции (допустим, они были благоразумными, когда предпринимались) при расчете базо­вой расценки, тем самым перекладывая издержки закрытия проекта на плечи покупателей своих услуг? Или следует запретить подобный расчет, так что издержки лягут на плечи акционеров? Ответ должен зависеть от степени, в которой регулирование таких предприятий является успешным в достижении своей формальной цели — цено­образования на основе издержек. Если успех полный, покупатели услуг компании получают выгоду от любых неожиданных снижений издер­жек и поэтому (почему «поэтому»?) должны нести бремя любых неожи­данных увеличений издержек при условии, что компания действует благоразумно. Ведь при таком допущении реальным предпринимате­лем — принимающим риск — является покупатель, а не производи­тель. Но если в силу действия лага регулирования или других факто­ров коммунальная служба сможет сохранить непредвиденные выго­ды, оно должно нести также и бремя непредвиденных убытков. Вопрос: что если регулирование не является ни полностью эффективным в «выжимании» прибыли из расценок компании, ни полностью неэф­фективным, но лишь частично эффективным? Как тогда быть с не­предвиденными убытками?

Теперь должно быть ясно, что основной проблемой регулирова­ния является проблема раздельной собственности. Права собственно­сти на активы регулируемой фирмы по сути разделены между регу­лируемой фирмой и регулирующим органом. Поскольку проблема раздельной собственности часто встречается в областях поведения, регулируемых общим правом, возможно, существует альтернатива регулированию деятельности предприятий общественного пользова­ния в рамках общего права. Мы рассмотрим эту возможность в сле­дующей главе (см. п. 13.7).

Регулирование стимулов

Лаг регулирования является несовершенным методом вознагражде­ния эффективного монополиста и наказания неэффективного. Издерж­ки регулируемой фирмы могут расти по причинам, не связанным с ее эффективностью, таким как инфляция или увеличение цены на важ-

¹⁸ См. Martin В. Zimmerman. Regulatory Treatment of Abandoned Property: Incentive Effects and Policy Issues, 31 J. Law & Econ. 127 (1988).

47g

Регулирование коммунальных служб и общественного транспорта

ный ресурс, либо снижаться по причинам, не связанным с эффектив­ностью, таким как увеличение спроса, позволяющее в еще большей степени распределить постоянные издержки. Лаг регулирования при­водит к непредвиденным убыткам в первом случае и к непредвиден­ной прибыли во втором.

Один из способов более тесного привязывания разрешенного уровня прибыли к качеству деятельности фирмы — допущение из­менений расценок, основанных на изменениях в отраслевом индек­се издержек. Предположим, 20 электрических компаний обслужи­вают различные области, но сравнимы по размерам и параметрам деятельности. В некоторый период средние издержки производства киловатта электроэнергии этими компаниями возрастают на 1 цент. При индексном подходе каждой из этих компаний будет позволе­но увеличить свои расценки на 1 цент (но не более) в последующем периоде. Таким образом, коммунальные службы, чьи показатели деятельности были выше средних в предыдущем периоде, получают дополнительную прибыль; те же, чьи показатели были ниже сред­них, несут убытки.

Данный процесс имитирует конкуренцию, при которой фирмы, издержки которых ниже, получают прибыль выше конкурентной в краткосрочном периоде. В долгосрочном периоде, по мере того как более эффективные фирмы расширяют производство для сокращения разрыва между предельными издержками и рыночной ценой, эта цена снижается, и для продолжения получения прибыли выше конкурент­ной фирмы должны искать новые способы снижения издержек. Ана­логично при индексном подходе (или «регулировании верхнего пре­дела цены») попытки коммунальных служб подняться над средним уровнем посредством более эффективного контроля над издержками приводят к снижению среднего уровня (как прямо, так и вследствие побуждения тех, кто уже ниже среднего уровня, изменять свое управ­ление), тем самым создавая жесткое давление в сторону продолже­ния снижения издержек.¹⁹

Этот подход следует отличать от автоматического «переклады­вания» топливных издержек, которое стало популярным при взлете топливных цен в 1970-х гг. «Перекладывание» позволяет регулиру­емой фирме увеличивать свои расценки на 1 долл. (без прохожде­ния формального утверждения расценок) всякий раз, когда рост цен на топливо увеличивает ее издержки предоставления услуг на

¹⁹ Регулирование верхнего предела цен ныне используется для опре­деления того, какая часть издержек больниц будет возмещена федераль­ным правительством по программам Medicare и Medicaid. Регулирование верхнего предела цен и другие методы регулирования мотивации описыва­ются в сборнике Incentive Regulation for Public Utilities (Michael A. Crew ed. 1994).

Регулирование структуры расценок и входа на рынок

1 долл. Стимул к экономии топлива, ведению переговоров о снижении цены, переходу на более дешевое топливо и т. д. становится неадек­ватным.²⁰