Советская система социальной защиты

С приходом к власти большевиков социальная помощь в России стала превращаться в деятельность, в осуществлении которой исключительная роль принадлежала государству, подчинявшему себе все общественные организа­ции, включая профсоюзы. Поэтому той формой, к которой она фактически сво­дилась в течение семидесяти лет, была социальная защита. Понятие со­циальной защиты используется в двух смыслах – узком и широком[14]. Под социальной защитой в узком смысле имеется в виду политика государст­ва, направленная на улучшение положения тех, кто находятся в наиболее тяжё­лом положении и не в состоянии сами улучшить его. Согласно более широкому пониманию, социальная защита представляет собой создание таких общест­венных отношений, при которых человек может сам заботиться о себе. Иными словами, она совпадает с системой социальных гарантий, представляющих со­бой материальные и юридические средства, которые обеспечивают реализацию конституционных прав членов общества. Социальная защищённость в широ­ком смысле является характеристикой общества, а не отдельных его членов или их групп. Несмотря на несомненные достижения в решении социальных про­блем, Советский Союз так и не сумел создать для своих граждан достойные ус­ловия существования.

Период становления. Поворотным пунктом в истории России стал ок­тябрь 1917 г., положивший начало изменению

основ общественного строя, в результате которого частная собственность была заменена государственной. Провозглашённый новой властью разрыв со старым обществом, получивший наиболее уродливое выражение в деятельности Пролеткульта, коснулся всех его сфер, включая социальную. Поскольку благотворительная деятельность рассматривалась идеологами марксизма как буржуазное явление, в Советской России она стала сознательно сворачиваться. Уже в первые месяцы существо­вания новой власти многие благотворительные организации были распущены, а принадлежавшее им имущество перешло к Народному комиссариату государ­ственного призрения, во главе которого стояла А. М. Коллонтай. На этот ко­миссариат, созданный в составе первого Советского правительства, были воз­ложены «следующие основные функции: социальное обеспечение трудящихся во всех случаях нетрудоспособности; охрана материнства и младенчества; по­печение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несо­вершеннолетних»[15]. В апреле 1918 г., когда обозначились контуры советской системы социальной защиты, Народный комиссариат государственного при­зрения был переименован. В соответствии с постановлением Советского пра­вительства, подписанным Лениным, он стал называться Народным комисса­риатом социального обеспечения. В этом постановлении отмечалось, что название Народного комиссариата государственного призрения является «пере­житком старого времени»[16].

В связи с началом Гражданской войны, усугубившей тяготы хозяйствен­ной разрухи, Россия перешла к политике военного коммунизма, которая вклю­чала в себя национализацию промышленности, централизацию руководства производством и распределением, продразвёрстку, запрещение частной тор­говли, всеобщую трудовую повинность, а также уравнительность в оплате тру­да. Правовую основу государственной помощи нуждающимся, которая осу­ществлялась в

рамках этой политики в течение трёх лет, составляло Положение о социальном обеспечении трудящихся, принятое в октябре 1918 г. В нём пре­дусматривались такие формы социального обеспечения, как врачебная помощь, денежные пособия и пенсии, а также помощь натурой. Отметим, что за период осуществления политики военного коммунизма почти в десять раз увеличилось число лиц, которые получали государственную пенсию: в 1920 г. оно равнялось одному миллиону. В то же время миллионы людей стали жертвами террора, развязанного большевиками против собственного народа. В их защиту высту­пила Русская православная церковь, во главе которой с 1917 г. стоял патриарх Тихон. Она сама, однако, подвергалась репрессиям со стороны властей, а её благотворительная деятельность, имевшая тысячелетнюю историю, была по существу сведена на нет. Очевидно, что фактическая ликвидация церковной благотворительности не способствовала смягчению социальных проблем, с ко­торыми сталкивалась Советская Россия как в годы Гражданской войны, так и после её окончания.

Во время новой экономической политики, введённой в России в 1921 г., продолжилось создание советской системы социальной защиты. Замена продразвёрстки более низким натуральным налогом, с которой началось введение этой политики, привела к сокращению числа лиц, получавших помощь со стороны государства. Социальное обеспечение не распространялось больше на де­ревенских жителей, забота о которых ложилась на крестьянские общества взаи­мопомощи, создававшиеся на селе по решению Советского правительства. В 1921 г. в России началось восстановление системы социального страхования, существовавшей в ней ещё в дореволюционные времена. Через шесть лет, ко­гда в Советском Союзе появились пенсии по старости, этой системой были ох­вачены практически все рабочие и служащие. Основную массу нуждающихся в 20-е годы составляли, однако, инвалиды и беспризорники. Первые из них, на­считывавшие около семи миллионов человек, полагались не только на помощь извне, но и на деятельность своих собственных организаций: в 1923 г. было создано Всероссийское общество слепых, а по прошествии трёх лет – глухонемых. Что касается беспризорников,

доставлявших массу проблем советской власти, то для помощи им, координация которой возлагалась на органы гос­безопасности, создавались детские дома, а также пункты питания.

Использовав новую экономическую политику для восстановления народ­ного хозяйства, Советский Союз в конце 20-х годов приступил к социалистиче­ским преобразованиям, важнейшими элементами которых были индустриали­зация и коллективизация. Если индустриализация имела своей целью создание крупного машинного производства, которое должно было составить материаль­ную основу будущей советской экспансии, то коллективизация – уничтожение частной собственности, сохранившейся в сельском хозяйстве. Для нового за­крепощения крестьян использовались методы не только административного, но и социального характера: с 1932 г. забота о нуждающихся на селе возлагалась на колхозы, а те, кто не состояли в них, не могли рассчитывать на пособия, ко­торые получали колхозники. Так, одна из директив Народного комиссариата труда гласила, что «пособие на предметы ухода за новорождённым, находя­щимся в сельской местности, не выдаётся, если мать ребёнка живёт в сельской местности и входит в состав крестьянского двора, облагаемого сельскохозяйст­венным налогом. Если же двор входит в состав колхоза, то пособие на пред­меты ухода за новорождённым выдаётся»[17]. Установлению тотального контроля Советского государства за своими гражданами способствовала паспортизация городского населения, осуществлённая в 1933 г. В процессе её осуществления тысячи беженцев, прибывших в промышленные центры из голодающих рай­онов, были насильно включены в трудовые отряды, которые использовались на тяжёлых физических работах. В 1933 г. вопросы социального страхования бы­ли переданы в ведение профсоюзов, которые из независимой организации, вы­ражающей интересы рабочих и служащих, превращались по существу в госу­дарственную структуру. Конец 30-х годов ознаменовался принятием жёстких мер, направленных против нарушителей трудовой

дисциплины: один прогул, а также несколько опозданий без уважительных причин влекли за собой уволь­нение. С июня 1940 г., когда Советский Союз стал активно готовиться к войне с Германией, эти меры ещё более ужесточились. Действительно, они преду­сматривали уже не увольнение, а тюремное заключение как за прогулы, так и за самовольные уходы с работы при одновременном увеличении продолжи­тельности рабочего дня до восьми часов.

Война с Германией, растянувшаяся на четыре года, замедлила формиро­вание советской системы социальной защиты. Вскоре после её начала на всех предприятиях Советского Союза были введены обязательные сверхурочные ра­боты, оплачивавшиеся в полуторном размере, а продовольственные товары от­пускались в соответствии с нормами, которые устанавливались отдельно для рабочих, служащих, иждивенцев и детей. В соответствии с постановлением Со­ветского правительства, относящимся к 1942 г., на народные комиссариаты социального обеспечения, которые сущест­вовали во всех союзных республиках, возлагалась «ответственность за трудовое устройство и организацию обучения новым профессиям инвалидов отече­ственной войны, а также за устройство нуждающихся из них в дома инвали­дов»[18]. В конце войны, обернувшейся для Советского Союза огромными люд­скими потерями, были приняты меры по увеличению помощи беременным женщинам, а также многодетным и одиноким матерям. Улучшение демографи­ческой ситуации имели своей целью установление почётного звания «Мать-героиня», а также учреждение ордена «Материнская слава» и «Медали материн­ства» (1944).

В первое послевоенное десятилетие в Советском Союзе завершилось формирование системы социальной защиты, которая до начала 90-х годов оста­валась практически неизменной. Важнейшим элементом этой системы было со­циальное страхование, предполагавшее выдачу пособий по временной нетрудо­способности, по беременности и родам, на рождение ребёнка, на погребение, а также на переквалификацию.

В 1956 г. был принят закон, в соответствии с ко­торым в Советском Союзе назначались три вида пенсий – по старости, по инва­лидности и по случаю потери кормильца. В последующие десятилетия совет­ская система социальной защиты подвергалась несущественным изменениям, касавшимся, прежде всего размера пособий и пенсий, которые – как и заработ­ная плата – регулярно повышались. В качестве её характерной черты отметим также гипертрофированное количество льготников, не поддающееся до сих пор существенному сокращению.

Социальные достижения советской эпохи. Октябрьская революция, в ре­зультате которой в России сравнительно легко установилась Советская власть, прошла под лозунгами, находившими понимание у простого народа. Эти лозунги требовали прекратить войну, передать землю крестьянам, а фаб­рики – рабочим. Первым документом Советской власти стал Декрет о мире, призывавший участников войны к немедленным переговорам. Его дополнял Декрет о земле, провозглашавший конфискацию помещичьих, царских, церков­ных и монастырских земель, которые распределялись между крестьянами. По­мимо земли, объектами национализации стали банки, промышленность и транспорт, на которых устанавливался рабочий контроль. Декларация прав тру­дящегося и эксплуатируемого народа, принятая в январе 1918 г. Всероссийским съездом Советов, провозглашала основными задачами нового государства уничтожение всякой эксплуатации человека человеком и установление социа­листической организации общества. В том же году на её основе была состав­лена первая советская конституция, которая декларировала права трудящихся в различных сферах жизни общества.

В Советском Союзе было принято три конституции, последняя из кото­рых (1977) провозглашала основные права и свободы, рассматриваемые в со­временной культуре как высшие ценности. Она гарантировала всем гражданам СССР право на труд, на отдых, на охрану здоровья, на материальное обеспече­ние в старости и в случае болезни, а также право на жилище, на образование, на пользование достижениями культуры, на участие в управлении государст­венными и общественными делами. Этим гражданам гарантировалась свобода

слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также свобода совести, предполагавшая право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, отправлять религиозные культы или вести атеистиче­скую пропаганду. Конституция СССР гарантировала неприкосновенность лич­ности, жилища, право на судебную защиту от посягательств на честь и досто­инство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество. Семья причисля­лась в ней к объектам социальной защиты, а долгом советского гражданина объявлялась забота о воспитании детей и подготовке их к общественно полез­ному труду.

За годы Советской власти были достигнуты несомненные успехи в реше­нии социальных проблем, хотя благосостояние людей росло сравнительно мед­ленно. Прежде всего ими было отмечено решение проблем охраны здоровья населения, а также защиты материнства и детства. Советский Союз значитель­но превзошёл дореволюционную Россию по большинству социально-демографических показателей, определяющих здоровье населения. Этими по­казателями являются прежде всего рождаемость, смертность, средняя продол­жительность жизни, заболеваемость, травматизм, а также уровень физического развития. В Советском Союзе значительно сократилась также детская смерт­ность, уровень которой «служит качественным критерием оценки деятельности лечебно-профилактических учреждений по охране здоровья женщин и детей»[19]. Система мероприятий по охране здоровья женщин и детей включала в себя диспансеризацию женщин, патронаж беременных женщин и детей до одного года, а также динамическое наблюдение за состоянием здоровья ребёнка. Вме­сте с мерами социальной помощи она составляла систему защиты материнства и детства, которая была предметом гордости в советское время.

Советский Союз добился впечатляющих результатов в решении женско­го вопроса, хотя проявления дискриминации по половому признаку, с которы­ми до сих пор сталкиваются практически все страны мира, были характерны и для него. В

начале 90-х годов советские женщины не только составляли более половины рабочей силы, но и превосходили мужчин по уровню образования. То, что – вопреки официальной пропаганде – они так и не добились фактиче­ского равенства с мужчинами, получило подтверждение в постсоветской Рос­сии, безработица в которой приобрела «женское лицо». Вообще обострение со­циальных проблем, которым сопровождался переход российской экономики на рыночные рельсы, свидетельствовало о том, что они существовали и в совет­ское время, но либо умалчивались, либо игнорировались. Таким образом, кризис в социальной сфере, с которым столкнулась Россия в начале 90-х годов, уходит своими корнями в её прошлое.

Кризис в социальной сфере. В основе советской системы социальной защиты лежала экономика, которая управлялась не своими собственными за­конами, а директивами тоталитарного государства. Связанная прежде всего с принуждением людей к труду, она начала давать серьёзные сбои уже в 60-х годах, когда советский народ стал освобождаться от чувства страха, который внушался ему этим государством почти полстолетия. На третий год пере­стройки М. С. Горбачёв писал, что «мы прежде всего столкнулись с торможе­нием роста экономики. Темпы прироста национального дохода за последние три пятилетки уменьшились более чем вдвое, а к началу 60-х годов они упали до уровня, который фактически приблизил нас к экономической стагнации»[20]. Застой в экономике не мог не отразиться на социальной сфере, которая фи­нансировалась по остаточному принципу. По словам М. С. Горбачёва, появи­лась «глухота к социальным вопросам»[21]. Конечно, её появление было предопределено в 1917 г. приходом к власти большевиков, которые рассматривали людей как средство для достижения своих политических целей, а благотвори­тельность – как пережиток буржуазного общества, подлежащий искоренению. Можно было бы возразить, что социализм провозгласил право на труд, отдых, жилище, а также

бесплатное образование и медицинское обслуживание. Дей­ствительно, эти права относились в Советском Союзе к числу конституцион­ных, но материальные и юридические средства, обеспечивающие их реализа­цию, так и не были выработаны в полной мере. С другой стороны, трудно бы­ло бы рассчитывать на повышенное внимание к ним со стороны государства, основные интересы которого лежали в военной области. Поэтому неудивительно, что к моменту распада Советского Союза он значительно уступал странам Запада в социальной защищённости своих граждан.

Социальные проблемы никогда не были первостепенными для Советско­го государства, официальной идеологией которого служил марксизм, ориен­тировавший своих сторонников на борьбу за уничтожение мирового капитала. По словам Ленина, главное «в учении Маркса, это – выяснение всемирно-исто­рической роли пролетариата как создателя социалистического общества»[22]. Ради высшей цели – пролетарской революции, несущей освобождение всем трудя­щимся, - уничтожались миллионы людей, которые объявлялись классовыми врагами. Ненависть, противоположная любви, считалась оправданной в тех случаях, когда она была «обращена против врагов человечества и подчинена цели осуществления блага для трудящихся»[23]. Поэтому принцип гуманизма, со­гласно которому высшей ценностью в обществе является человек с его пробле­мами, не был органически присущ марксизму, который всегда насторожённо относился к нему. Социалистическое государство оказалось не столько средст­вом решения социально-экономических проблем, возникающих в процессе раз­вития общества, сколько самоцелью, что роднило его с восточными деспотия­ми.

Имея черты, роднившие его с государствами восточного типа, Советский Союз отличался от них фактическим отсутствием традиционных форм социальной помощи, прежде всего общинной и церковной. Крестьянская община, подорванная ещё столыпинской реформой, была окончательно ликви­дирована в процессе коллективизации, которая имела

своей целью установле­ние государственного контроля над жизнью деревни. Хотя Русская православ­ная церковь не была официально запрещена, она не могла нормально зани­маться своей деятельностью, включая благотворительность. Тяжёлые бытовые условия, повсеместное пьянство, а также чрезмерная загруженность женщин не способствовали укреплению советской семьи, которая должна была играть важную роль в осуществлении социальной помощи. Поскольку традиционные формы социальной помощи были ослаблены или устранены государством, именно на него легла основная тяжесть заботы о людях. Эта забота выражалась не в том, что государство создавало людям условия для эффективного решения ими своих проблем, а в том, что оно само пыталось их решить. Поэтому воз­можность решения социальных проблем оказалась заложницей советской эко­номики, которая обнаруживала свою эффективность только в экстремальных условиях, порождённых внутренней или внешней опасностью. С середины 60-х годов, когда о такой опасности стали забывать, в Советском Союзе началось падение темпов экономического роста. Крах экономики, который не смогла предотвратить горбачёвская перестройка, породил кризис в социальной сфере, сделавший актуальным переход в России к профессиональной помощи нуж­дающимся.