Глава i. статус органов исполнительной власти 3 страница

Еще один способ определения полномочий органов исполнительной власти - договорный. В его основе лежат положения ст. 78 Конституции РФ о передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации, и полномочий последних - федеральным органам. В обоих случаях речь идет о трех важных моментах - передается осуществление полномочий, передается часть полномочий, передача осуществляется по соглашению. Для федеральных органов сделана оговорка - это не должно противоречить Конституции России и федеральным законам, иначе «рассыплется» федеральная компетенция. Правда, на практике такое случается и это потребовало пересмотра договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и Республики Татарстан и аналогичный договор с Республикой Башкортостан при всей их полезности вошли в некоторое противоречие с рядом отраслевых основ законодательства. Подобных коллизий надо избегать.

Что такое делегирование полномочий? Ответим сразу: далеко не всякий способ определения и изменения компетенции можно к нему отнести. Делегирование есть уполномочивание субъектом другого лица или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия. Что оно дает? Расширение партнерства и более гибкое выполнение функций с учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений. Кто может делегировать полномочия? Тот, кто является их первичным обладателем по закону. Какие вопросы допустимо передавать? Далеко не все, и уж, во всяком случае, не те главные, которые законом отнесены непосредственно к ведению первичного субъекта. Требуется ли согласие сторон в процессе делегирования или возможны односторонние действия? Да, согласие необходимо, поскольку уменьшается объем прав и обязанностей у одной стороны и увеличивается у другой. А ей нужна готовность к этому. Ограничивается ли делегирование сроком? Думается, нередко это вполне оправданно. Меняется ли мотивация людей? Да, они лучше стимулируются и чувствуют свою ответственность.

Недооценка делегирования приводила к многочисленным «сбоям» в управлении - параллелизму и дублированию, нечеткости функций разных звеньев, вмешательству одних органов в дела других. И даже там, где такие возможности были, они почти не использовались. Давил стереотип приказного стиля управления и децентрализации как «пожертвований» сверху. В 50-70-х гг. Правительство СССР не раз передавало решение отдельных вопросов хозяйственного и культурного строительства республикам, а потом вновь «отзывало» их. Вспомним и п. 8 Общего положения о министерствах, допускавший передачу некоторых вопросов из ведения отраслей объединениям, предприятиям, однако он почти не применялся. Республиканские органы наделяли рядом полномочий областные, районные и городские органы, а потом происходила фактически обратная передача.

Картина резко меняется на наших глазах. Пирамида субъектов делегирования оказалась перевернутой, и теперь первичными субъектами считаются те, кто был «внизу». Это, безусловно, верно.

Есть еще один канал изменения объема и характера полномочий органов исполнительной власти. Речь идет о процедуре делегирования полномочий от парламента к правительству. Небольшой опыт был накоплен в России, но его нельзя признать вполне удавшимся из-за отсутствия процедур и четких оснований изменения круга субъектов тех или иных полномочий. Впредь же в конституционных и иных законах следовало бы полнее урегулировать вопросы делегирования.

В полезности таких процедур по делегированию полномочий правительству и изданию им временных законов убеждает и зарубежный опыт. Сошлемся на ст. 38 Конституции Франции и ст. 80 Конституции ФРГ. «Делегирующие законы» точно определяют, что и как может делать правительство и какова дальнейшая судьба доверенных ему актов.

В Латвии урегулирована в конституционном порядке процедура принятия Кабинетом Министров правил, имеющих силу законов. Она предусмотрена ст. 81 Сатверсме. Соответствующие акты потом вносятся в комиссии парламента как законопроекты или поглощаются его последующими законами. Но это вызывает и недовольство. Народный Фронт Латвии подготовил законопроект об ограничении соответствующих полномочий Кабинета Министров в период между сессиями парламента.

И все же опыт накоплен. В соответствии со ст. 81 Сатверсме правительством принят. Закон о бисг^итишнарк-ых взысканиях, налагаемых на чиновников, морской кодекс, Закон об электронных средствах .массовой информации (хотя ряд фракций Саэйма настаивал на принятии закона парламентом ввиду его политической значимости и необходимости широкого обсуждения). Для ускорения приватизации Кабинет Министров ввел изменения в законодательство, позволяющие сократить сроки выдачи сертификатов до 31 декабря 1994 г.

В нашей стране хорошим примером служит Закон Свердловской области от 24 декабря 1996 г. «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями». Возможны законы и договоры как регуляторы такого процесса.

Назовем еще такой прием перераспределения полномочий как децентрализация управления, когда они передаются на нижестоящие уровни. Тут задача решается путем актов вышестоящих органов, принимаемых для «вертикальных партнеров». Этим приемом надо постоянно и гибко пользоваться с учетом изменений обстановки и задач. Декокиектраиия, хорошо известная французской административной доктрине и практике, означает способ централизованного решения вопросов на том или ином уровне или «горизонтального перераспределения полномочий».

Хорошая юридическая регламентация полномочий органов исполнительной власти - лишь хорошее начало их деятельности. Ключ к успеху - в их последовательной и правильной реализации. Однако этим ключом пока еще, пожалуй, никто не владеет, чему есть множество свидетельств. Какие? Допускаются отклонения фактической деятельности органов от ее нормативной модели, неполное использование полномочий, воспрепятствование осуществлению полномочий других органов, вмешательство в их сферу, одностороннее применение каких-либо средств реализации полномочий (лавина актов, приказной стиль, «денежные» методы и т.д.), невысокий профессионализм кадров, плохо знающих свои полномочия. А ответственность за их неисполнение почти не наступает.

Поэтому можно рекомендовать следующий механизм реализации полномочий органов исполнительной власти:

а) применение комплекса средств - организационных, кадровых, экономических, юридических, психологических, материально-технических;

б) постоянный учет благоприятных и неблагоприятных факторов, влияющих на масштабы и результаты реализации полномочий органов, их прогнозирование как в пределах своей и смежных систем органов, так и в разных сферах общественной жизни. Особое внимание следует уделять каналам прямой и обратной связи с населением, гражданами, приобретению их поддержки;

в) введение процедур деятельности органов, которые формируют режим реализации полномочий. Таковы положения, правила, регламенты подготовки и принятия актов, рассмотрения вопросов, взаимоотношений органов.

Институт законодательства и сравнительного правоведения разработал и администрация Тверской области одобрила Правила подготовки, принятия и выполнения решений администрацией области и ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской области, ее комитетов, управлений и отделов с федеральными органами исполнительной власти. С их помощью достигается нормальный ритм деятельности исполнительных органов, и важно такие шаги предпринять на всех уровнях.

г) обеспечение прочной законодательной базы для деятельности всех органов исполнительной власти. Своевременное принятие и обновление статутных и иных законов и действия в русле законов, а не вне их отвечают «исполнительному характеру» управленческой деятельности. Полезными могут быть разработанные вышеназванным институтом и внедренные в Новгородской области и ряде других областей рекомендации «Организация и способы реализации законов» (См.: Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. - М.: 1995). Особо выделим в них один момент - всегда ли и в какой степени акты органов управления во исполнение закона формируют ту «правовую цепь», которая прочно связывает всех участников. Пока, к сожалению, принятие таких актов от случая к случаю и хаотические потоки информации (запросы, справки, сведения) сверху вниз иллюстрируют иной и далеко не лучший тип деятельности. В этом автор убедился при изучении взаимоотношений некоторых органов Республики Карелия и Новгородской, Тверской областей с федеральными органами.

д) немаловажным является вопрос о механизме осуществления полномочий органа исполнительной власти. В теории и на практике его сводят преимущественно к актам руководителя органа, хотя акты другого рода - методические рекомендации, информация и т.п. - могут издаваться и другими должностными лицами (заместителями). Кроме актов полезны переговорные и согласительные процедуры, решения-протоколы по спорным вопросам и коллизиям (в министерствах Чешской Республики действуют в соответствии с законом об административном процессе общественные комиссии по спорам в отрасли), рекомендации совещательных, научных, экспертных советов, технико-экономические нормативы, стандарты. Организационные и материально-технические, идеологические средства также находятся в арсенале средств. ,

Завершая рассмотрение данного круга проблем, подчеркнем необходимость введения и эффективного использования процедур рассмотрения споров о компетенции органов. Первые шаги в данном направлении сделаны в отношении конституционных споров.

Анализ практики свидетельствует о серьезных деформациях исполнительной власти. Органы разных уровней плохо реализуют свои полномочия, часто вторгаются в сферу компетенции других органов. Конфликтность и борьба за политическое влияние с другими ветвями государственной власти явно отвлекает их от решения главных задач.

Уместно еще раз подчеркнуть: полномочия органов исполнительной власти устанавливаются и реализуются под эгидой закона и ради закона. Игнорирование этого важнейшего принципа ведет на практике к субъективизму м ошибкам, нарушениям законности. Поэтому в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию (1995, 1996, 1997 гг.) особое внимание уделено управлению посредством закона, а не директивному управлению, порожденному старой технологией власти с преобладанием разных методов принуждения.

В практическом плане можно рекомендовать следующую характеристику формулы управления посредством закона: а) правовая «связанность» управления Конституцией и законами (в системном смысле, а не одним законом); б) действия органов исполнительной власти в соответствии со ст. 71 и 72 Конституции РФ о предметах ведения Федерации и ее субъектов; в) установление законом статуса и рамок компетенции органов исполнительной власти; г) издание подзаконных актов; д) правильное реагирование на нормы законов, имеющих отношение к деятельности исполнительных органов.

Реализация полномочий исполнительных органов должна протекать строго в правовом русле. Мы имеем в виду механизм правового обеспечения полномочий, как в масштабе региона, отрасли, государства, так и в рамках каждого органа. Без этого хаотически и неумело готовятся и принимаются различные правовые акты. Эти акты не отражают всех функций и полномочий соответствующего органа и «сбиваются в сторону». Подобные недостатки обнаруживаются в практике многих министерств.

Учитывая расширяющуюся роль Правительства и федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности, Институт законодательства и сравнительного правоведения провел изучение соответствующих проблем в Минтопэнерго РФ. В результате был подготовлен и представлен в министерство и Правительство комплект проектов правовых актов и рекомендаций, способствующих как упорядочению правотворческой, и в частности законоподготовителъной деятельности министерства, так и улучшению механизма реализации законов. К их числу относятся: а) правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в министерстве; б) регламент коллегии министерства; в) рекомендации по ведению законопроектной деятельности в министерстве; г) рекомендации по организации реализации законов в министерстве; д) аналитическая записка о договорных отношениях министерства с органами государственной власти субъектов Федерации, типовое соглашение, е) о взаимодействии министерства с общественными организациями в процессе нормотворчества и реализации законов; ж) аналитическая информация «О факторах, влияющих на степень удовлетворенности работников министерства их правовой деятельностью».

Эти документы имеют, несомненно, общее значение и могут быть широко использованы.

Следовательно, нужно точно сочетать конституционные полномочия исполнительных органов и производные от них полномочия, закрепляемые в законах и положениях. Требуется лучше согласовывать полномочия органов Федерации и ее субъектов в отдельных сферах и полномочия исполнительных органов, действующих в этих сферах.

Следует овладеть всеми средствами реализации полномочий исполнительных органов, включая юридические, экономические, организационные и кадровые; осуществлять их последовательно и в полном объеме.

Необходимо рассматривать в качестве оценки эффективности деятельности исполнительных органов практические результаты в экономической, социальной и иных сферах, достигнутые в ходе реализации их полномочий.

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНОЕ УСМОТРЕНИЕ

В стремительной правотворческой деятельности и в многообразном правоприменительном процессе люди чаще всего соприкасаются с актами и действиями государственных органов и их представителей. Далеко не всегда удается обнаружить их внутренний импульс, каковым является административное усмотрение. Именно оно подчас в решающей степени определяет содержание законов и актов управления, позицию и действия государственных органов, отношение государственных служащих к людям и к нуждам предприятий и организаций.

В историческом плане заметен акцент на формах выражения административного усмотрения. И.Т. Тарасов в книге «очерк науки полицейского права» (1897), характеризуя закон в качестве общей нормы, отмечает необходимость его исполнения путем «приноровления» к местным и временным условиям. С этой целью исполнительная власть вправе издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, используя в случаях неповиновения принудительные меры (См.: И.Т. Тарасов, Российское полицейское (административное) право. Конец Х1Х-начало XX века. Хрестоматия. Изд-во Воронежского ун-та, 1999, с. 175-189).

В середине XIX в. В. Гумбольдт, а позднее Б.Н. Чичерин и Другие ученые анализировали пределы регламентации со стороны государства и его вмешательства во все дела, допуская контроль и иные средства лишь для защиты общих и частных интересов (См.: Б.Н. Чичерин. Избранные труды. СПб.: Изд-во С.-Петерб. Ун-та, 1998. С. 255-326). Г.Ф. Шершеневич признавал усмотрение государственной власти устанавливать формы права. В частности, ею может быть предоставлена органам управления выработка общих правил поведения в развитие законов или пополнение их. Такие административные распоряжения черпают силы не в самих органах управления, а в дозволении, исходящем от органов власти. Их называют административными указами. Указ должен издаваться компетентным органом, в соответствии с законодательством, быть общеизвестным. В отличие от него административные меры принимаются в конкретных случаях во исполнение закона (См.: Г.Ф. Шершеневич. Общая теория права. Т.2. М.: Изд-во «Юрид. колледж МГУ», 1995, с. 5-15, 78-83).

В советской науке административного права почти не использовалось понятие административного усмотрения. Речь шла преимущественно о подзаконной деятельности органов управления и должностных лиц и укреплении законности. Это означало их жесткую связанность нормами законов и вышестоящих органов. Собственные нормы - обязывающие, запретительные, упра-вомочивающие - лишь иллюстрировали природу административно-правовых отношений, возникавших в процессе деятельности государства либо исполнительных органов (См.: напр., Г.И. Петров. Советское административное право. Часть общая. Л.: Изд-во ЛГУ, 1960, с. 62-111).

Подходы к данной проблеме не меняются и в современный период, поскольку ее решение находят в характеристике административно-правовых методов как средств реализации функций субъектов права. Их применение означает установление правил поведения, утверждение конкретных заданий, предписания совершить определенные действия, назначение, удовлетворение законных притязаний, регистрационные действия, поощрения, контроль и надзор, разрешение споров, применение принудительных мер (См.: А.П. Алехин, АЛ. Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право РФ. М.: Зерцало, 1997, с. 263-275). Понятие и явление административного усмотрения «теряются» среди характеристик форм и методов управления, актов административного принуждения и ответственности и др. Его не обнаружить и в трудах по теории государства и права, конституционному праву.

Ближе к пониманию природы административного усмотрения подошел Ю.Н. Старилов, который раскрывает содержание методов в установлении определенного порядка действий, в запрещении или ограничении определенных действий под угрозой санкций, в предоставлении возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных 'в административно-правовой норме, в предоставлении возможности действовать или не действовать по своему усмотрению (как вариант дозволения) (См.: Ю.Н. Старилов. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. Ч. 1. Изд-во Воронежского ун-та, 1998, с. 328-335). В современных юридических энциклопедиях даются понятия дис-креции и дискреционной власти как решения должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению. Административная юрисдикция - установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (См • Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1999, с. 24, 118).

Думается, в современных условиях должно быть принципиальным образом изменено отношение к административному усмотрению. Это объясняется рядом объективных причин и прежде всего растущей значимостью деятельности, которую оно наполняет содержанием и стимулирует. Если в прошлые десятилетия административное усмотрение выражалось преимущественно в оперативно-распорядительных действиях и решениях в сфере управления, то теперь оно в большей степени связывается с видоизмененным - по объему и методам - государственным управлением, регулированием, легализацией и контролем. Управление и регулирование на основе и во исполнение закона становится главной формулой административного усмотрения. Именно закон, а не подзаконные акты определяют его цели, пределы, характер и объем.

Отметим влияние на объем и характер административного усмотрения изменений в организации государственной власти. Конституционный принцип разделения властей означает большую самостоятельность исполнительных органов, руководителей и должностных лиц на всех уровнях. Теперь им надо более обоснованно определять меру «связанных» и «свободных» действий. Закон «предписывает», «дозволяет», «запрещает» - таковы юридические ориентиры.

Иностранные юристы часто связывают реализацию законов с оценкой конкретных дел судами и толкованием. Рене Давид ввиду общего характера законов признавал даваемое ими полномочие на свободный дополнительный поиск в рамках закона (См.: Давид Рене. Основные правовые системы современности. М.: 1988, с. 102)

По нашему мнению, административное усмотрение есть мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач.

Каковы элементы административного усмотрения? Условно к ним можно отнести: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий. Это - административно-правовое повеление; б) выработку установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценку альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и волю следовать принятым решениям и действовать в их русле, и соответствующие поведенческие акты (сообразно требованиям психологии управления) (См.: А.Л. Свенцицкий, Социальная психология управления, Изд-во ЛГУ, 1986).

Административное усмотрение выражает активно проявляющийся человеческий фактор. Это государственные органы как таковые, когда решение и действие органа формализует и Делает безличным мнения и позиции его руководителей и работ-Ников. К ним относятся прежде всего органы исполнительной власти - сверху донизу, управленческие, распорядительные структуры внутри президентских, законодательных, судебных и иных органов, органы местного самоуправления. Непосредственными носителями административного усмотрения являются руководители, должностные лица и представители госорганов, управленцы в коммерческих организациях - в пределах своей компетенции, независимые администраторы (в рамках целевых программ, арбитражные и внешние управляющие, диспашеры и т.п.). Даже государственные служащие при малом объеме их функций могут своим оправданными или ошибочными мнениями и действиями создавать феномен административного усмотрения.

Как видно, административное усмотрение есть активное проявление субъективного фактора в процессе правотворчества и правоприменения. Понятно, почему столь важны высокий профессиональный уровень. Познавательность и верный анализ ситуации требуют глубокого знания права его носителями. Оценка целесообразности для применения общей нормы означает прежде всего понимание государственных и общественных интересов, коим служит чиновник.

Однако такие явления как коррупция, взятки, безучастность резко снижают положительный потенциал административного усмотрения. В России около 4% доходов предприятия расходуется на взятки («Время», 17.02.2000 г.), 93% иностранцев в Москве считают бюрократизм и коррупцию российских властей главным злом в их деятельности («Время», 18.02 2000 г.). Это - тревожные сигналы.

С учетом сказанного можно предложить типологию адми-'нистративного усмотрения как результат комбинации его элементов и взаимодействия с внешней средой. Это усмотрение: а) активно-позитивное, формирующееся и проявляющее себя сообразно статусу его носителей и их правомерным взглядам и позициям; б) по прямым предписаниям закона; в) по поручениям и заданиям вышестоящих органов и руководителей; г) под давлением общественного мнения; д) по соображениям перестраховки; г) под влиянием неформальных групп и лиц; ж) из-за боязни санкции; з) негативное.

Наличие властного полномочия - важнейшее условие для административного усмотрения. Важно обеспечить правильное понимание полномочий, как обязательного использования прав для решения управленческих и иных задач. Административное усмотрение «закладывается» и в проект закона, оно проявляется и в процессе его реализации. Иначе субъективизм, питающийся корыстными или ведомственными, корпоративными интересами, может привести к их неправильному использованию.

Обратимся к правовым характеристикам. В Градостроительном кодексе РФ установлены полномочия федерального органа архитектуры и градостроительства - их 23 (ст. 25), полномочия соответствующих органов субъектов РФ - их 21. Допускается установление дополнительных полномочий (ст. 26).

В Таможенном кодексе установлены основные функции таможенных органов - их 20 (ст. 10), их компетенция в области валютного контроля (ст. 199) и как органов, осуществляющих дознание и оперативно-розыскную деятельность (ст. ст. 222, 224). Урегулирован порядок вынесения постановлений должностным лицом таможенного органа (ст. 365), а также обжалования и рассмотрения решений, действий или бездействия таможенных органов и их должностных лиц (ст. ст. 404-419). Статьи 420-422 посвящены правовому статусу должностных лиц таможенных органов как представителям государства. Незаконное воздействие и вмешательство, а также понуждение выполнять иные обязанности - не допускаются.

В ФКЗ «О Правительстве РФ» есть понятия «правовая основа» (ст. 2), «основные принципы» (ст. 3), «организация исполнения законов и иных правовых актов» (ст. 4), «общие вопросы руководства» (ст. 12), «общие полномочия» (ст. 13), «полномочия Председателя Правительства и других членов Правительства (ст. ст. 24-26), а также полномочия в разных сферах. Статья 23 посвящена актам Правительства, статья 28 - решениям на заседаниях Правительства.

Резюмируем - во всех положениях о федеральных органах исполнительной власти выделение задач (целей), функций и полномочий (прав и обязанностей) не всегда увязано с видами и основаниями принятия правовых актов. Общие виды актов как бы «привязаны» ко всем функциям, а некоторые конкретные - лишь к отдельным из них. Такая же картина наблюдается в уставах госпредприятий, в типовых положениях и уставах медицинских, образовательных и иных учреждений. Иными словами, круг действий должностных лиц, который они должны и могут осуществлять, очерчен весьма туманно.

Целесообразно четко определить права, обязанности и ответственность руководителей и работников за принятие и непринятие решений и осуществление определенных действий. Для этого потребуется новое Положение «О порядке подготовки, принятия и государственной регистрации правовых актов органов исполнительной власти», соответствующие правила в министерствах и ведомствах. Нужны четкие разделы в уставах предприятий, учреждений и организаций, об основаниях и видах решений, а также обновленные должностные инструкции.

Заметим, что любому виду государственной деятельности присущи свои разновидности усмотрения. Законодатель «связан» конституционными нормами и воплощает в законе меру государственной целесообразности. Она выступает как первичная в отношении других видов деятельности и поэтому является более широкой и свободной.

Административное усмотрение нельзя отождествлять только с формализованными действиями субъекта. Во всем объеме осуществляемой им деятельности оно представляет собой и интеллектуально-волевой и правовой импульс для реализации его статуса. Ситуация - ее анализ и оценка - установка действовать или не действовать - намерение принять вариант решения - осуществление действий (материальных, принудительных, организационных, финансовых, социальных и др.) или бездействие, следование намеченному курсу, применение мер воздействия. Такая последовательность и связь элементов усмотрения присуща именно административно-правовой сфере, где очевиден больший объем деятельности и ее динамизм, и, конечно, инвариантность поведения всех ее участников.

Уровень и объем компетенции органа, должностного лица влияют на характер и объем административного усмотрения. Для правительственных структур круг возможных действий и решений весьма широк и включает дачу указаний подчиненным и нижестоящим звеньям управления, установление нормативных положений, распоряжение государственными средствами, решение кадровых дел и, наконец, выполнение политических функций. Правда, по свидетельству Руководителя аппарата Правительства РФ, уровень неисполнения президентских поручений и своих решений составлял в 1994-1998 гг. 20-25%, в 1999 г. - 10%. Для министерств и ведомств характерна большая «связанность» правительственными актами и в их пределах относительная самостоятельность действий. Региональные органы свободны в сфере своей собственной компетенции и жестче «связаны» решениями и действиями федеральных органов в сферах их исключительного или совместного ведения. Местные и низовые организации обладают мерой «локализованной» самостоятельности.

Вопрос в том, кто и как распоряжается своими полномочиями. Не возникает ли явление административной патологии. К сожалению, на практике весьма устойчивы и широко распространены такие проявления этой социальной болезни, как вмешательство в «чужую» компетенцию, воспрепятствование ее осуществлению, неполное или неправильное осуществление своих полномочий, ошибочные решения и действия, должностное бездействие и непринятие решений.

Их порождают три причины. Во-первых, собственные познавательные ошибки и неумение правильно оценить ситуацию и решить конкретную задачу, во-вторых, корыстные интересы, разрушающие ценность публичных интересов, в-третьих, неумение правильно избрать средства реализации своих полномочий. Ведь их нельзя сводить к решениям и правовым актам и допускать недооценку организационных, материальных, воспитательных, методических и иных действий. Способность выбрать наилучшее из них в сочетании с другими отражает высокий класс управления.

Для предупреждения и пресечения административной патологии используются разные средства. Это и совершенствование правовой квалификации управленцев, и повышение их политико-правовой культуры, и воспитание гражданской зрелости. Конечно, приходится применять меры дисциплинарной и административной ответственности, что бывает редко.