Глава iv. административная юстиция
§ 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ИНОСТРАННЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Интересен и весьма поучителен опыт административной юстиции в странах, где она существует многие десятилетия (См.: Административная юстиция в новых европейских демократиях. - М.: Изд-во Артяк, 1999)., Практика административных судов в странах континентальной системы права подробно освещается в юридической литературе (См.: А.Н. Пилипенко. Административная юстиция в зарубежных государствах. - Адвокат,, 1996, № 10-11). Воспользуемся ею.
В законодательстве европейских стран термин «административная юстиция» почти не используется. И все же выделяются два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными судебными подразделениями, либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Есть и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.
Анализ организации административной юстиции на примере Франции и ФРГ дает следующую картину. Эти страны отличает строгая структурированность административной юстиции как по горизонтали, так и по вертикали. Здесь сложилась трехступенчатая структура административной юстиции. Во Франции это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Во Франции административная юстиция сформировалась, по существу, из недр администрации. Влияние власти на административную юстицию весьма существенно. Это проявляется в формировании судейского корпуса, материально-техническом обеспечении работы административных судов, и, наконец, Государственный совет, по своим задачам и характеру деятельности, является элементом исполнительной власти. С точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна. Конституция гарантирует ее независимость.
В Германии и Франции административные суды создаются только парламентом. В Германии судьи административной юстиции назначаются соответствующими органами государственной власти, как правило, пожизненно. Земельные власти вправе самостоятельно решать некоторые вопросы, в частности, увеличивать количество членов суда. Статус судей административных трибуналов идентичен статусу судей общей юрисдикции. Помимо постоянных судей в составе административных судов действуют общественные, которое избираются из числа граждан сроком на четыре года.
Во Франции судьи системы административной юстиции составляют особый судейский корпус. Его члены подбираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации, а также чиновников государственной, военной и местной администрации. Весьма своеобразно положение членов Государственного совета, которые, являясь государственными чиновниками, участвуют в работе его специальной секции, выступающей в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.
В основу деятельности органов административной юстиции положен территориальный принцип. Различия в юрисдикции второй и высшей инстанций ФРГ и Франции обусловлены, в основном территориальным устройством данных государств. В отличие от административных апелляционных судов во Франции, верховные административные суды земель ФРГ выступают не только в качестве надзорной инстанции по отношению к административным судам первой инстанции, но и могут, принять к рассмотрению дела, которые, как правило, затрагивают важную Зля земли административную проблему. Одной из сторон спора должен выступать земельный административный орган. Федеральный административный суд, помимо апелляционной и кассационной инстанции по отношению к нижестоящим судам, может принять к рассмотрению спор в том случае, если одной из сторон выступают высшие федеральные органы государственной власти. Ведению Федерального суда подлежат споры о конституционности партий, объединений и общественных движений. Федеральный административный суд решает споры по социальным и правовым вопросам между федерацией и землями, а также между землями.
Во Франции Государственный совет может выступать в качестве первой и последней инстанции по жалобам с целью отмены декретов Премьер-министра или Президента республики, а также нормативных актов, принятых министрами по спорам, касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента республики, по жалобам о законности административных актов, сфера применения которых выходит за пределы одного административного суда, по спорам, возникающим под юрисдикцией административных судов за границей или в открытом море.
В названной статье автором дается анализ процедуры рассмотрения дел органами административной юстиции. Рассмотрение дел органами административной юстиции проводится на основе судебной либо квазисудебной процедуры. В ФРГ производство в административных судах ведется на основе норм, действующих в гражданско-процессуальном производстве. В административном суде действуют принципы: гласности, состязательности сторон, публичности, законности, равенства сторон и т.д. На базе тех же принципов строится административный судебный процесс во Франции. Несколько специфичен судебный процесс в Государственном совете, где он ведется в письменной форме и на основании только письменных документов; процесс носит, как правило, закрытый характер.
В Австрии в 1945 г. был принят ФЗ об организации, компетенции, производстве Административного суда, переопубликованный федеральным правительством 17 ноября 1964 г. как Закон об Административном суде 1965 г. Раздел первый посвящен организации Административного суда. Административный суд состоит из председателя, заместителя председателя и необходимого числа других членов (председателей сенатов и советников). Предложения о назначении судей, которые в соответствии со ст. 134, абз. 2, Федеральной Конституции должны быть представлены Пленумом Административного суда, передаются председателем Федеральному канцлеру.
Для занятия должностей председателей сенатов и советников должны быть представлены предложения о трех кандидатурах по результатам конкурса, предшествовавшего их выдвижению. Объявление общего конкурса для замещения этих должностей после надлежащего согласования с Федеральным канцлером вменяется в обязанность председателя; оно должно быть помещено как в Судебном приложении к Венской газете, так и в предназначенных для служебных объявлений газетах земель.
Члены Административного суда являются профессиональными судьями и независимы при осуществлении своих судейских обязанностей. Перед вступлением в должность они приносят присягу в том, что будут неуклонно соблюдать законы Австрийской Республики и добросовестно исполнять свои служебные обязанности. Председатель и заместитель председателя приносят присягу Федеральному президенту, остальные члены суда - Пленуму.
Регламентированы осуществление руководства, работа пленумов, сенатов (состоят, как правило, из пяти членов и выносят решение по конкретным правовым спорам), докладчиков, совещаний, голосование, деятельность справочного отдела.
Раздел второй посвящен производству в Административном суде. Сторонами являются лицо, подавшее жалобу, привлекаемый к ответственности орган и лица, интересы которых будут затронуты, если жалоба, принесенная в отношении акта управления, будет удовлетворена (другие заинтересованные лица). В тех случаях, когда в жалобе не указаны другие заинтересованные лица, суд также должен по собственной инициативе в силу возложенных на него обязанностей позаботиться о том, чтобы все другие заинтересованные лица были выслушаны и получили возможность для защиты своих прав.
По делам, относящимся к федеральному управлению, компетентное федеральное министерство, а по делам, относящимся к управлению, осуществляемому землями, - соответствующее компетентное правительство земли могут в любое время вступить в процесс вместо подавгаего жалобу государственного органа или любого другого органа, привлекаемого к ответственности. Стороны вправе самостоятельно защищать свои интересы по делу перед Административным судом или поручить представлять их адвокату.
Федерацию, земли, общины и другие самоуправляющие единицы представляют их компетентные в этом отношении или уполномоченные на это органы. Представительство интересов Федерации, земель, органов этих территориальных единиц может быть передано также финансовой прокуратуре, а представительство интересов отдельных органов земель, союзов общин и общин - также органам соответствующих отраслевых федеральных министерств.
В качестве органа, привлекаемого к ответственности, должен быть указан орган, которому как высшему в данной сфере деятельности было предъявлено требование о принятии решения по правовому спору. Далее должно быть убедительно подтверждено, что 6-месячный срок истек.
Если по делу, относящемуся к федеральному управлению, привлекается к ответственности не федеральное министерство, а по делу, относящемуся к управлению, осуществляемому землей, привлекается к ответственности не правительство земли, то кроме необходимых обычно приложений к жалобе должны быть дополнительно приложены копии, предназначенные для компетентного федерального министерства или компетентного правительства земли.
Закон не связывает с подачей жалобы, приостановление исполнения. Это же относится и к ходатайству о восстановлении прежнего положения в связи с пропуском срока обжалования. Однако Административный суд может по ходатайству подавшего жалобу своим определением признать, что жалоба приостанавливает исполнение, если это не противоречит важным общественным интересам и если осуществление третьим лицом предоставленных согласно обжалованному решению правомочий связано с причинением значительного ущерба тому, кто обжаловал решение.
Определения, выносимые судом, должны быть вручены всем сто-' ронам. В случае, когда признается приостанавливающее действие жалобы, орган управления должен приостановить исполнение обжалованного управленческого акта и сделать необходимые для этого распоряжения; лицо, которому обжалованное решение предоставило какие-либо правомочия, не может осуществлять их.
В плане предотвращения и устранения коллизий весьма полезен опыт Бельгии. Это прежде всего принцип лояльности, означающий требования к федерации и ее субъектам строго соблюдать Конституцию и учитывать гармоничное функционирование федеральных учреждений и взаимные интересы. В § 1 ст. 143 Конституции Бельгии речь идет о верности федерации во избежание конфликта интересов. Подобная конституционная ориентация является важным фактором государственно-правового развития.
В Бельгийской доктрине и практике весьма поучительно различение конфликтов полномочий и конфликтов интересов соотвегпсвую-щих структур и процедур их разрешения. В случаях конфликтов полномочий налицо спор правового характера, связанный с принятием акта, вторгающегося в компетенцию другого органа власти. Арбитражный суд как орган конституционного надзора принимает решения об аннулировании актов или их частей, если они противоречат Конституции, законодательству и принципам разделения властей.
Конфликт интересов может возникать по поводу принятия законодательных норм или решений исполнительных органов. Во-первых, в законодательной сфере предусмотрено приостановление рассмотрения таких норм любым парламентом. Затем следуют переговоры сторон, и при отсутствии согласия дело передается в Сенат парламента. Сенат может дать мотивированное заключение Согласительному Комитету, где решение окончательное на основе договоренности сторон.
Конфликт интересов - предмет деятельности Согласительного Комитета, который действует на основании ст. 31 Закона о реформе государственных органов от 8 августа 1980 г. В нем есть представители Правительств Федерации, регионов и сообществ. Применяются преимущественно средства политического диалога. Если есть запрос в Государственный Совет, то спор приобретает характер спора о полномочиях.
Отдел по законодательству Госсовета дает заключение по проектам законов, вносимых Правительством. Компетенционный аспект экспертизы предотвращает коллизии в будущем.
Следовательно, строгие и четкие процедуры преодоления коллизий компенсируют отсутствие иерархических связей органов и жесткого соотношения их актов.
Статья 184 Конституции Республики Польша гласит: «Высший административный суд, а также иные административные суды осуществляют в сфере, определенной в законе, контроль за деятельностью публичной администрации. Этот контроль охватывает также вынесение судебных решений о соответствии законам постановлений органов территориального самоуправления и нормативных актов местных органов правительственной администрации».
В Польше Высший административный суд действует на основе закона от 11 мая 1995 г. и состоит из 192 судей. Есть 10 фи- _ лиалов суда в регионах. Предметом разбирательства являются ' индивидуальные административные решения во всех сферах, жалобы на постановления в исполнительном производстве, на действия администрации, нарушающие права граждан, на служебное бездействие, споры о компетенции административных органов и местного самоуправления. По свидетельству Председателя Высшего административного суда, количество дел растет и превышает в год 45 тысяч.
В восточноевропейских странах судебный контроль за законностью административных актов усилился после 1989 г. В Болгарии в соответствии с толкованием Конституции 1991 г. Конституционным судом была предоставлена Верховному суду возможность пересматривать акты исполнительной власти. Предусматривается создание Верховного административного суда. И все же не все административные акты могут быть обжалованы в суде (в сфере социального обеспечения), иногда они могут быть рассмотрены судом не по существу, а лишь с точки зрения соответствия акта компетенции органа, принявшего его.
Рассмотрим теперь вопросы организации административной юстиции в англосаксонских странах, где действует система общего права. И вновь воспользуемся обзором А.Н. Пили-пенко.
В Великобритании неправомерные действия административных органов могут быть обжалованы в обычный суд. Такой подход основан на доктрине: «независимая судебная власть является лучшей защитой против всякого злоупотребления властью». Наряду с общими судами подобные дела могут рассматривать специальные органы административной юстиции - административные трибуналы, которые стали создаваться с начала XX в. в различных отраслях государственного управления. Однако лишь в конце 60-х годов их деятельность получила оформление.
Законом 1958 г. «О трибуналах и расследованиях» сформулированы общие принципы организации и деятельности органов административной юстиции, разнообразие которых в Великобритании велико (их в стране более 2 тыс.). Действующие административные трибуналы по компетенции могут быть объединены в две группы: трибуналы в области социального управления и в сфере управления экономикой. Создаются они, как правило, актом парламента, который определяет их структуру, порядок формирования и деятельности. В отдельных случаях полномочия на создание трибунала могут делегироваться министру. Характерная черта административных трибуналов в Великобритании - их интегрированностъ в систему управления. Тем не менее окончательное решение по постановлениям административных трибуналов в случае апелляции выносит общий суд С этой точки зрения административная юстиция выступает как элемент-общей судебной системы.
Аналогичная картина и в США, где все органы, исполнительной власти правомочны в той или иной степени рассматривать и разрешать споры, связанные с их деятельностью. Порядок рассмотрения этих споров определен Законом об административной процедуре 1946 г. В нем предусмотрены организационные формы отправления административной юстиции в США: специализированные подразделения органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, советы, коллегии и т.д.); специальные органы, создаваемые законодателем (Федеральная торговая комиссия, Комиссия по безопасности потребительских продуктов, Агентство по защите окружающей среды). Однако окончательной инстанцией по делам, рассматриваемым этими учреждениями, являются общие федеральные суды.
Административная юстиция в Канаде, сформированная под влиянием британской и американской систем, сочетает присущие им элементы. Ее административные трибуналы входят в единую судебную систему и действуют под контролем судов общей юрисдикции.
В Великобритании административные трибуналы по способу формирования делятся на две категории: трибуналы, председателями и членами которых являются, как правило, юристы, назначаемые Лорд-канцлером, и трибуналы, председателями и членами которых являются лица, назначаемые соответствующим министром.
Председатель и члены трибунала подбираются в зависимости от ее специализации. В одних трибуналах подбираются специалисты в определенных областях, в других - имеющие только юридическую квалификацию. Состав административных трибуналов формируется соответствующим министром по согласованию с Лорд-канцлером. Кандидатуры на должности членов административных трибуналов вносятся министром или Лорд-канцлером в специальные списки лиц, из числа которых впоследствии формируется конкретный трибунал. Включенные в указанные списки занимают и освобождают должность в административном трибунале согласно определенным условиям. Председатель и члены второй категории трибуналов занимают должность в течение срока, предусмотренного приказом министра. Поскольку эти трибуналы назначаются министром, то их увольнение от должности члена трибунала также относится к его компетенции. Члены трибуналов первой категории могут уйти в отставку после письменного уведомления Лорд-канцлера и с его согласия. Судьи административных трибуналов, как правило, не являются гражданскими служащими.
В США порядок формирования органов административной юстиции зависит от их уровня и характера деятельности. Члены федерольных органов назначаются Президентом с согласия Сената. Там, где функции административной юстиции осуществляют особые структурные подразделения либо должностные лица органов исполнительной власти, они назначаются приказами руководителей министерств и ведомств. Выбор кандидатов на большую часть постов административных судей ограничен списком, который утверждается Управлением кадровой службы. Согласно требованиям этой службы., административные судьи должны иметь высшее юридическое образование, определенный стаж работы и лицензию на занятие юридической практикой. Административные судьи входят в состав государственной службы и на них распространяются статутные положения, касающиеся чиновничьего корпуса. Говорить о независимости административных судей в подобной ситуации довольно сложно.
Что касается юрисдикции англосаксонских государств, то в основу их деятельности положен, как правило, предметный принцип. В Великобритании предметная сфера юрисдикции административных трибуналов устанавливается отдельными нормативными актами в зависимости от характера деятельности трибунала, Как правило, административные трибуналы наделены юрисдикцией по рассмотрению определенных видов административных споров в качестве первой инстанции. Апелляционной инстанцией, в зависимости от трибунала, могут быть различные органы. Решения одних трибуналов не подлежат обжалованию в административном порядке, решения же других могут быть обжалованы соответствующему министру. В отдельных сферах управления, где действуют несколько административных трибуналов, нередко предусматривается создание специального Апелляционного трибунала, а для других видов трибуналов апелляционную юрисдикцию, согласно акту об их учреждении, осуществляет Высший суд или Апелляционный суд.
В США акты учреждающих органов определяют юрисдикцию органов административной юстиции. В Великобритании единой процедуры слушания дел по жалобам в административных трибуналах не существует, а необходимые правила издаются соответствующими министрами на основе предоставленных им полномочий. В целом же стадии рассмотрения административных споров аналогичны судебным принципам судопроизводства (гласность, состязательность и т.д.).
Примечательно, что в анализе и оценке дел, рассмотренных Верховным судом США, почти не выделяются аспекты собственно административного судопроизводства. Многие дела связаны или касаются актов и действий федеральной администрации, ее конфликтов с властями штатов, но их рассмотрение происходит в том же порядке, что и защита индивидуальных прав граждан. (Такова позиция, например, Арчибелъхо Коха, автора книги «The role of the Supreme Court in American government», Clarendon Press, Oxford, 1976.)
Более предметно понять содержание и формы английского административного судопроизводства поможет изучение опубликованных материалов российско-британского семинара 12-13 сентября 1994 г. «Судебный контроль и права человека». Ознакомим читателя с выступлением Ричарда Гордона, адвоката Королевского советника на тему «Судебный контроль и внутригосударственное право» (См. подробно: Судебный контроль и права человека. - М.: Права человека, 1996, с. 63-75).
По мнению Р. Гордона, судебный контроль - это средство, с помощью которого английский Высокий суд проверяет правильность принятых решений в нижестоящих судах, арбитражных учреждениях и иных государственных органах. В его рамках по-прежнему действуют прерогативные приказы. Однако наряду с ними действуют традиционные средства судебной защитны, судебный запрет и разъяснение норм и права, подлежащих применению по делу. Иными словами, сегодня существует единая система публичного права с единым сводом процессуальных норм. Сущность судебного контроля характеризуется так: Высокий суд вмешивается каждый раз, когда какой-либо государственный орган совершает незаконное, неразумное или несправедливое деяние. Эти понятия не являются строго определенными, и их расширительное толкование в делах, по которым уже вынесено решение, в немалой степени способствует повышению роли судебного контроля в правовой защите граждан.
Судебный контроль - это не апелляция на вынесенное решение, а пересмотр способа, которым решение было принято. Суд рассматривает не только вопрос о правильности процесса принятия решений, но и вопрос о правильности самого решения.
Наблюдаемая функция судебного контроля отражает принцип господства права. Обычно государственный орган наделяется полномочиями специально принятым парламентским актом. Судьи контролируют законность осуществления органом полномочий, предоставленных ему законом. Их самих этот закон не наделяет никакими полномочиями. Они, руководствуясь здравым смыслом, не осуществляют конкретных полномочий этого государственного органа. Судьи лишь рассматривают способ осуществления полномочий в соответствии с законом, а не существо вынесенного решения.
Для российского читателя интересны краткие характеристики рассмотренных дел.
В деле «Открытая компания с ограниченной ответственностью «Лонрхо» против министра торговли и промышленности» палата лордов подтвердила решение министра не публиковать отчет инспекторов, назначенных им для расследования предполагаемого мошенничества в связи со слиянием компаний, равно как и его решение не передавать вопрос о слиянии на рассмотрение Комиссии по монополиям и слияниям. В обоих случаях было признано, что министр принял логичное решение на основе консультаций после того, как взвесил все аргументы.
В деле '(Государство против судей г. Ливерпуль» по заявлению фирмы P.M. Брауди и К° отказ секретаря суда предоставить дубликаты приказов о юридической консультации был расценен как нелогичный.
В деле «Государство против суда короны г. Сент-Олбанс» по заявлению Синнамонда лишение водительских прав на полтора года за неосторожное управление автомобилем было отменено как абсурдное на том основании, что данный приговор настолько выходил за рамки усмотрения суда, что с неизбежностью вел к совершению правовой ошибки.
Решение палаты лордов по делу «Государство против министра внутренних дел» по заявлению Дуди, хотя и не устанавливает непременной обязанности излагать мотивы вынесенного решения, рекомендует, чтобы эти мотивы излагались в случаях судебного пересмотра решения, принятого ответственным лицом в рамках публичного права с тем, чтобы заявитель знал, совершена ли здесь правовая ошибка.
Весьма своеобразно установлен статус органов административной юстиции в Индии. В ст. 124 и 147 главы Конституции о юстиции Союза регулируется порядок образования и деятельности Верховного суда, и они помещены после главы о парламенте и перед главой о штатах. Отдельный раздел Конституции посвящен трибуналам, но в нем лишь две статьи. Парламент может своим законом создавать административные трибуналы по поводу спорных дел между Союзом и штатами, местными или иными властями. Закон может устанавливать их «подвижную юрисдикцию», как бы ad hoc.
§ 2. ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СУДЫ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО
Иностранный и отечественный опыт дает информацию для новых конструктивных решений в нашей стране.
Как видно, разные элементы административного процесса формируются в рамках общих судебных и квазисудебных процедур. Теперь предстоит сделать шаг вперед и переходить к формированию системы административной юстиции. Примечательно, что отечественные юристы давно ставят этот вопрос. Д.М. Чечот почти четверть века тому назад характеризовал административную юстицию как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров в сфере административного управления, возникающих между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой. Эта деятельность осуществляется специально созданными юрисдикционными органами. Но предложенное определение как модель не послужило, к сожалению, основой для практических мер. Автор делал акцент на некоторых процессуальных правилах, на праве жалобы (См.: Д.М. Чечот. Административная юстиция (теоретические проблемы). - Л., Изд-во ЛГУ, 1973, с. 26-65).
При рассмотрении объема административного процесса французский юрист Г. Брэбан писал, что общегражданские суды применяют частное право, а административная юстиция опирается на административное право как подотрасль публичного (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. - М.: 1988, с. 364).
Видимо, следом за ним отечественные юристы признают спорные правоотношения здесь весьма своеобразными. В них действует властный субъект. Административная юстиция берет в свою орбиту лишь ту сторону административной деятельности актов, которая выражена в форме действия или бездействия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность. Причем отграничение жалобы от иска не в том, что второй рассматривается в гражданском процессе. Жалобу может разрешать и обычный суд. Но с ней часто связывают отмену или изменение оспариваемого административного акта. Многообразие административных актов, с помощью которых решаются налоговые, земельные и иные вопросы, порождает квазисудебные органы (См: В.В. Сажина. Административная юстиция: к теории и истории вопроса. -Сов. госуд. и право, 1989, № 9).
В то же время административную юстицию характеризуют как отдельную ветвь правосудия. Наличие в ней трех административных элементов (кадры, акты, процедуры) придает органам административной юстиции характер квазисудебных органов в отличие от классического судебного процесса и гражданских судов. Но здесь участником является властный субъект, а объект правонарушения носит публичный характер. Возможная отмена, изменение акта это подтверждает. Опыт иностранных государств допускает его использование и в России в виде специализированной системы административных судов (См.: В.В. Бойцова, В.Е. Бойцова. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении. - Госуд. и право, 1994, № 5).
Пришло время формировать административную юстицию в нашей стране. Многолетний российский административно-правовой опыт и взвешенный учет современных ситуаций дают основания для крупных решений и действий в этом направлении. Но нельзя поспешно создавать систему органов административной юстиции ввиду трудностей развития всей судебной системы, в частности, связанных с обеспечением ее материально-финансовыми средствами и квалифицированными кадрами. Повредило бы и механическое использование зарубежного опыта.
Развитие российского государства как правового государства связано с совершенствованием всей судебной системы и укреплением законности и правового порядка. Серьезное внимание к механизмам судебной защиты законных прав и интересов граждан и административные реформы естественным образом повлекли за собой увеличение в судах объема административной юрисдикции. Более того, потребовалось создание специальных административных судов, что и нашло выражение в проекте ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят Государственной Думой в первом чтении в конце 2000 г.
В повестке дня оказались новые и сложные проблемы, которые требовали теоретических и практических решений.
История дает богатый материал. В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона (1890 г.) административная юстиция определяется как административный суд для рассмотрения споров, возникающих из дел управления, жалоб на нарушения обязанностей, возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших правительственных властей.
Зарубежные административисты обстоятельно исследовали вопросы административной юстиции. Чему же удивляться, если в европейских странах давно развивается законодательство об административной юстиции. Его объем, естественно, неодинаков. Так, в Австрии действует Закон об Административном суде (1965 г.), в Польше - Кодекс административной процедуры (1960) и Закон о Главном Административном суде (1995), во Франции - административные суды и административные апелляционные трибуналы и Государственный Совет, в Швейцарии и ее кантонах -закон об административных процедурах. В последнее время приняты новые акты, в частности, в Эстонии административно-процессуальный кодекс (1999 г.). На Украине в разрабатываемом процессуальном кодексе выделен раздел о порядке процессуальной деятельности административных судов.
Поиск новых решений происходил и происходит не на пустом месте, с учетом большого опыта развития административной юстиции в иностранных государствах. И отечественная теория и практика дают хороший материал для решения этих проблем.
В конце XIX - начале XX века российские ученые-юристы посвятили немало трудов изучению административной юстиции. Правда, в них преобладал сравнительно-правовой анализ. В условиях советского государства сфера административной юстиции была весьма неширокой (См., напр., Д.М. Чечот, Административная юстиция (теоретические проблемы) - Л.: Изд-во ЛГУ, 1973; В.В. Сни-на, Административная юстиция: теория и история вопроса. «Совет, госуд. И право», 1989, № 9). Во многом допускалось отождествление административной юстиции с «жалобным производством» и законодательством об административных правонарушениях. И все же в «Основах законодательства СССР и союзных республик о судоустройстве» (1958, 1980 гг.) к задачам суда относилась защита прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, прав и свобод граждан.
Шагом вперед стало закрепление в Конституции СССР 1977 г. права граждан обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов и правил на возмещение ущерба (ст. 58). В 1989 г. был принят Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». А Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (27 апреля 1993 г., с изм. от 14 декабря 1995 г.) по сути дела создал новую правовую базу защиты прав граждан в их отношениях с властными органами.
Как видно, происходит своего рода расширение и отпочкование сферы административно-коллизионных отношений. Как ее можно охарактеризовать?
Для правильного понимания конституционных основ административных судов принципиальное значение имеют соответствующие конституционные понятия. Их смысл и назначение заключаются в определении правовых оснований для организации и деятельности этих судов. Итак, речь идет, во-первых, о правосудии и судебной власти (ст. 118), разновидностью которой является административная юстиция. Обсуждаемый в парламенте проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» предназначен для учреждения судов этого вида.
Во-вторых, об административном судопроизводстве как процессуальной форме осуществления судебной власти (ч. 2 ст. 118). А это означает самостоятельность данного вида судопроизводства. В третьих, об административных делах, подсудных судам общей юрисдикции (ст. 126). Четкого определения административного дела еще нет, поэтому охарактеризуем административное дело как спор, возникающий в сфере властно-управленческих отношений вследствие действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих, отнесенный к юрисдикции административного суда и подлежащий рассмотрению в процессуальном порядке. Добавим, что административное дело мы рассматриваем как родовое понятие для всех видов юрисдикции административных судов и разграничения подведомственности между ними. Это и процессуально-структурированный массив документов по предмету спора.
В-четвертых, следует учитывать наличие административно-процессуального законодательства, отнесенного к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Оно не может традиционно отождествляться с КоАП, поскольку точнее было бы говорить прежде всего о позитивном административно-процессуальном законодательстве для осуществления компетенции государственных органов. Оно может включать, в частности, административные процедуры досудебного характера. Оправдано выделять коллизионное законодательство. Разновидностью является Кодекс административного судопроизводства, который послужит соединению административных материальных и процессуальных норм. Специфика последних обусловлена вышесказанным.
И все же не уйти от вопроса об объеме компетенции субъектов Федерации в данной сфере. Пока она реализуется применительно к решению вопросов об административной ответственности (См.: Б.В. Рассинский, О разграничении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области административной ответственности. - Журнал Российского права, 2001, № 7).
В-пятых, нужно развивать федеральное коллизионное право (п. «п» ст. 71), которое содержит систему соответствующих норм. К ним можно отнести нормы ст. 3 о запрете присваивать властные полномочия, ст.ст. 15, 46, 74, 76, 85 и другие.
В-шестых, следует в полной мере учитывать конституционные нормы, содержащиеся в п. 4 ст. 15, «открывшей» дорогу нормам международного права. Например, статьей 11 Европейской Хартии местного самоуправления предусмотрено право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления полномочий и принципов. Ему коррелируют нормы ст. 46 о судебной защите местного самоуправления в известной российской законе. Напомним и о ст. 13' о защите прав человека и основных свобод.
Административные суды отличаются тем, что представляют собой своего рода подсистему в системе судов общей юрисдикции (к сожалению, задерживается принятие ФКЗ о судах общей юрисдикции). Основанием для такой характеристики служит упомянутая ст. 128 об установлении статуса всех федеральных судов федеральным конституционным законом.. Их нормы конкретизированы в ст. ст. 4 и 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Административные суды - федеральные суды, специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции. Полномочия, порядок образования и деятельность административных судов, как и всех специализированных судов, устанавливается ФКЗ. Им и является упомянутый законопроект.
Отсюда следуют такие специфические связи административных судов с ВС РФ и иными судами общей юрисдикции как: а) производность юрисдикции административных судов от юрисдикции общих судов, ее возможная подвижность; б) большая степень организационно структурной связи между административными и общими судами; в) общее методическое руководство и разъяснения вопросов судебной практики по линии ВС РФ; г) судебный надзор ВС РФ за деятельностью административных судов.
Смешанная система административных судов в виде «встроенных» административных коллегий в ВС РФ и судах субъектов РФ, а также межтерриториальные окружные административные суды вне границ субъектов РФ и административно-территориального деления придает им свойства независимых структур во взаимоотношениях со всеми государственными и иными структурами.
Весьма сложным является вопрос о характере и объеме юрисдикции административных судов. В решении этого вопроса в научном плане наметились два подхода. Первый отражает традиционный взгляд на административную юстицию как институт защиты прав и законных интересов граждан в их спорных отношениях с государственными органами и должностными лицами. Но, заметим, этим заняты и суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Стоит ли создавать только для данной цели еще одну ветвь судебной власти, поскольку возможен вариант деятельного расширения юрисдикции и соответственной судейского корпуса общих судов.
И поэтому оправдан и второй подход, когда предполагается расширить институт и процедуры защиты публичных интересов в более широком контексте. Это и защита «укрупненных» частных интересов в виде интересов определенного круга лиц, общественных интересов групп населения.
Это и защита публичных интересов между государственными органами, между государственными органами -и местным самоуправлением. Вместе с тем допускаемые ими ошибки и нарушения законности всегда - прямо или косвенно - отражаются отрицательным образом на интересах граждан, населения. Можно вести речь о смешанных частно-публичных спорах, когда акт или действие органа, должностного лица направлен на действия и акты других органов, но отступления от законности и ошибочность первых порождает ошибочность вторых, включая и их отношения с гражданами. Поэтому в концентрированном виде к юрисдикции административных судов могут быть отнесены пять крупных категорий административных дел:
а) рассмотрение заявлений и жалоб граждан на действия (бездействие) и акты государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих в связи с нарушением ими прав граждан, созданием препятствий и ограничением этих прав или незаконным возложением на граждан каких-либо обязанностей;
б) оспаривание нормативных и ненормативных актов федеральных и иных государственных органов, общественных объединений и публичных корпораций;
в) разрешение разногласий и споров между органами исполнительной власти, включая споры о компетенции (кроме отнесенных к юрисдикции КС РФ);
г) споры о защите прав местного самоуправления;
д) иные административные дела (возможно, об ответственности за административные правонарушения).
Обоснованное предметное определение юрисдикции административных судов потребует корректировки объема дел , отнесенных к ведению арбитражных судов. Имеются в виду дела согласно ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах» и ст. 27 АПК. Нельзя исключать возможность отнесения налоговых, таможенных, антимонопольных и иных споров к юрисдикции административных судов. Уже сейчас более 45 %, рассматриваемых ими дел составляют дела из административных правонарушений. Рост этих дел в 2000 г. составил 26 %.
Определение видов административной юрисдикции как материальных норм потребует не только общих процессуальных норм, но и введения разных видов производств. Решение юрис-дикционных вопросов повлечет изменения отношений государственных и муниципальных органов и их работников к административным судам. Им надлежит хорошо знать соответствующее законодательство, порядок обращений в суды и формировать надлежащее правовое поведение. Не игнорирование, не противостояние, а лояльное и заинтересованное отношение к административным судам и участникам административного судопроизводства. В них надо видеть новых партнеров высокого класса в сложной властно-управленческой деятельности.
Сказанное представляет высокие требования к судейскому корпусу административных судов. Тщательный отбор кандидатов, их общее и специализированное юридическое обучение должно обеспечить компетентность судей и персонала судов. Особое внимание следует уделить изучению конституционного права, административного и административно-процессуального законодательства, институтов и норм коллизионного права (См. Ю.А. Тихомиров. Коллизионное право. М.: Юринформцентр, 2001; Теория компетенции. - М.: Юринформцентр, 2001). Лишь тогда административные суды смогут хорошо разобраться в конфликтно-публичных ситуациях, где нередко действует много юридических лиц и граждан, им придется анализировать и оценивать сложные правовые акты, компетенцию органов и служащих, виды и основания принимаемых ими решений.
Как видно, создание административных судов в России -очень сложный процесс. В его рамках надо действовать постепенно, последовательно решая юридические и иные задачи. Условно первоначально надо завершить принятие упомянутого ФКЗ об административных судах и вводить его в действие на основе соответствующих норм ГПК и АПК. Одновременно надо форсированно готовить кодекс административного судопроизводства. Подготовку нового судейского корпуса следует сочетать с решением этих организационно-материальных вопросов.
Возможно, будет происходить постепенное формирование разных звеньев системы административных судов. Освоение ими новой юрисдикции и накопление опыта, обобщение всей судебной практики приведу, возможно, в более отдаленной перспективе, к концентрации именно в административных судах всех административных дел. Новое административное судопроизводство послужит для этого хорошей основой.
Надо регламентировать административное судопроизводство. В рамках проводимой судебной реформы обновляются действующие законы и принимаются новые законодательные акты. Одно из направлений - развитие административного судопроизводства, которое пока явно отстает. И можно порадоваться инициативному проекту ФКЗ об административном судопроизводстве. В этом законопроекте отражен многолетний опыт нашей страны и зарубежных государств в данной сфере. Несомненно, проект можно рассматривать как основу для дальнейшей работы.
Вместе с тем предстоит решить целый ряд актуальных теоретических и практических вопросов, поскольку речь идет о существенном расширении сферы административного судопроизводства, выделенного в Конституции РФ в качестве самостоятельного вида судопроизводства. Она уже охватила громадную категорию дел, способствуя защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
В обсуждаемых проектах очевиден акцент на процедурах защиты прав граждан. Но остаются в стороне те особенности, которые присущи публично-правовым спорам с участием государственных и иных структур. А ведь их споры отнесены к юрисдикции создаваемых административных судов. Разрывать же материальные и процессуальные нормы нельзя.
Стоит ли регулировать административное судопроизводство путем принятия ФКЗ? Вряд ли выбор такой формы закона обоснован. К тому же форма кодекса является более традиционной для законов подобного типа. Каким путем развивать законодательство об административном судопроизводстве. Есть разные варианты: а) принятие КоАП и сохранение соответствующей юрисдикции арбитражных судов, а также подготовка ФЗ «Об административном судопроизводстве в Российской Федерации»; б) принятие ФКЗ «Об административном судопроизводстве в Российской Федерации». Общая и Особенная части»; в) создание в рамках общих судов коллегий по административным делам; г) принятие ФКЗ «Об административных судах в Российской Федерации», доработка и принятие ФЗ «Об административном судопроизводстве в Российской Федерации» для его применения в общих, арбитражных и административных судах; д) подготовка Кодекса об административном судопроизводстве.
Для выбора варианта надо продолжить обсуждение вопроса о системе административно-процессуального законодательства. По нашему мнению, по своему объему оно шире законодательства об административном судопроизводстве и включает законы, обеспечивающие позитивное участие граждан в управлении государственными делами (внесение предложений, получение информации и т.п.). Назрел вопрос о создании специальных административных процедур и введении их с помощью специального ФЗ. Сохраняет актуальность доработка и принятие ФЗ «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами исполнительной власти РФ и ее субъектов».
Надо учитывать, что существуют разные подходы к определению «административного судопроизводства». Это - участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях и осуществление судом (любым) контрольных функций в отношении законности актов. Это - судопроизводство по административным делам (спорам), осуществляемое административными судами, это - судопроизводство по административным спорам, осуществляемое общими и арбитражными судами.
Предстоит уточнить содержание понятий «административное дело», «административно-правовое нарушение», «административный процесс».
Вполне оправданно дополнительное обсуждение среди специалистов основных норм-дефиниций: публично-правовые отношения; государственный орган (административный орган, орган государственной власти, орган исполнительной власти); спор о компетенции; разногласия между государственными органами; жалоба; обращение; иск.
Формирование единых нормативных понятий является основой для проведения работ по упорядочению. Законодательных актов в сфере административного судопроизводства.
Предстоит более обстоятельно разработать вопросы, касающиеся специфики правил административного судопроизводства.
В предварительном порядке к ним можно отнести:
а) принципы административного судопроизводства (равенство сторон и др.);
б) своеобразие статуса участников процесса; в) допущение судебной защиты как альтернативной наряду с обращением ег вышестоящий государственный орган;
г) признание судебной защиты по административным делам путем административных исков, жалоб и обращений (для юридических лиц);
д) специфика состязательности - основная тяжесть бремени доказывания возлагается на ответчика (орган или должностное лицо);
е) учет специфики стадий процесса - требования к содержанию административного дела, досудебная подготовка дела, порядок рассмотрения дела, принятие решений, апелляционный порядок обжалования судебных решений;
ж) активная роль суда - разъяснения участникам их прав и обязанностей, содействие в реализации этих прав, действия по сбору и оценке доказательств;
з) прокурор участвует в процессе для обеспечения интересов неопределенного числа граждан и интересов государства;
и) особая роль экспертов (в т.ч. юристов) и представителей сторон;
к) специфика доказательств, включая оценку положений об органах и т.п.;
л) особенности процессуальных сроков - сокращенные для обращения, подготовки и рассмотрения дела;
м) учет специфики стадий процесса - требования к содержанию административного дела, досудебная подготовка дела, порядок рассмотрения дела, принятие решений, апелляционный порядок обжалования судебных решений;
н) установление правил производства по отдельным видам административных дел (перечень пока - спорный).
Не до конца ясны подходы к определению подсудности в сфере административного судопроизводства. Часть ученых-юристов признает необходимым сохранить в основном существующее распределение дел между общими и арбитражными судами. Другие полагают возможным создание административной юстиции (в виде специализированных административных судов (с вариантами) с использование известных принципов Закона РФ от 27 апреля 1993 г.
Противоположная позиция заключается как в необходимости закрепления механизма защиты прав гражданина в отношениях с публичной властью, так и рассмотрения разногласий и споров между органами исполнительной власти (преимущественно).
Обратим внимание на необходимость устранения разрыва в порядке и последовательности подготовки и рассмотрения законов о судебной власти и судопроизводства. В концептуальном плане они должны быть строго согласованы между собой. Это касается, во-первых, более строгой связи между положениями проектов КоАП, ГПК, АПК, во-вторых, перенесения в проект кодекса или ФЗ об административном судопроизводстве соответствующих положений глав 24-27 проекта ГПК, а в -перспективе -норм АПК, в-третьих, внесения изменений в ФКЗ «О судебной системе РФ».
Столь же важно четко увязать между собой законы, построенные на основе принципов материального и процессуального права, отдавая приоритет первым. Это предполагает ускоренное принятие ФКЗ «О судах общей юрисдикции» и ФКЗ «Об административных судах в РФ».
В перспективе можно предвидеть следующие тенденции. Изменения в юрисдикции различных судов, в категориях рассматриваемых ими дел могут привести к переменам в системе судов. Получат развитие специализированные суды - административные, трудовые, земельные, хозяйственные и др. Тогда арбитражные суды будут фокусировать свои усилия преимущественно на экономических делах. Вопрос, останутся ли они как самостоятельные суды. Потребуются изменения в объеме и характере дел, отнесенных к конституционной юрисдикции. Все варианты требуют тщательного анализа.
Таковы некоторые соображения по поводу развития законодательства об административном судопроизводстве. Предстоит еще большая работа в этом направлении. Приглашаю читателей думать и действовать.