Активизация борьбы с коррупцией
2 февраля 2009 г. на заседании коллегии ФСБ России Президент РФ Д.А. Медведев заявил, что в настоящее время главными проблемами в стране являются рейдерство и коррупция*(526).
В мае 2008 г. "Центром политических технологий" (г. Москва) было проведено исследование " Рейдерство как социально-экономический и политический феномен современной России". По результатам исследования был сформулирован вывод (основанный на результатах анкетирования сотрудников правоохранительных органов, депутатов Государственной Думы, членов Правительства и Общественной палаты России, профессорско-преподавательского состава вузов Москвы), что основной причиной столь быстрого распространения рейдерства в России является масштабная коррупция в органах власти, в том числе в правоохранительных*(527). Участники организованного информационным агентством "Росбалт" в сентябре 2008 г. брифинга "Рейдерство как сектор коррупционного рынка" - Национальный антикоррупционный комитет и Следственный комитет при МВД России отметили, что коррупция является одним из составляющих рейдерства, играя ключевую роль в рейдерских захватах*(528). При этом, по сведениям средств массовой информации, к 2008 г. коррупционный рынок России достиг емкости в 240 млрд. долл. в год и объем рынка деловой коррупции растет примерно в четыре раза быстрее, чем доходы федерального бюджета*(529). По экспертным же оценкам, объем рынка коррупции в России превышает 316 млрд. долл., средний размер взятки чиновникам вырос с 10 до 130 тыс. долл.*(530) Размеры взяток доходят до такого уровня, что средний продажный чиновник может за год купить себе квартиру в Москве площадью 200 кв. м*(531).
По мнению заведующего отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ А.Ф. Ноздрачева, "рыночной экономике имманентно присуща коррупция, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживания к идеологии максимизации частного интереса"*(532).
В.П. Кашепов, отмечает весьма высокую латентность взяточничества, а также постоянное совершенствование и мимикрию коррупционных технологий (в частности, появление рейдерства, корпоративного шантажа, неправомерных корпоративных методов изъятия чужой собственности, в том числе при участии правоохранительных органов)*(533).
Социальный портрет коррупции достаточно полно исследован социологическими методами, проанализирован в научных трудах, критически описан в СМИ и периодических изданиях. По оценкам зарубежных экспертов, систематизированных компанией "Трансперенси Интернэшнл", индекс восприятия коррупции в России фиксируется на 95-м месте из 146 возможных*(534), что ставит нашу страну в один ряд с такими государствами, как Индия, Мозамбик, Танзания. По данным же российских СМИ, наша страна за несколько последних лет опустилась с 88-го на 143-е место и находится сейчас на одном уровне с Гамбией и Того*(535).
В Послании российскому парламенту Президент РФ Д.А. Медведев подчеркнул, что для свободного, демократического и справедливого общества враг "номер один" - это коррупция*(536).
В системе с другими негативными явлениями коррупция подрывает авторитет государства и дает толчок к развитию социальной дезорганизации, включая низкую солидарность с законами, занижение ценности правопорядка, негативное отношение к личному участию в его укреплении. По словам Президента РФ Д.А. Медведева, "коррупция разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается не его имидже и самое главное подрывает доверие граждан к власти"*(537).
Положительные инициативы государства в сфере экономики, соприкасаясь с криминальной действительностью, искажаются, превращаясь нередко в орудие получения незаконной прибыли. В связи с этим Д.А. Медведев поставил Правительству РФ задачу искоренения условий коррупции, создания стандарта антикоррупционного поведения*(538).
В сложившейся ситуации актуальна активизация борьбы с коррупцией.
В новейшей истории России было три попытки, инициированные федеральными органами государственной власти, активизировать борьбу с коррупцией с помощью специальных законов в данной сфере.
Первая - в период 1994-1997 гг. Сложившаяся в стране криминогенная ситуация диктовала необходимость принятия жестких антикоррупционных мер: в 1993 г. было выявлено более 52 тыс. преступлений, в той или иной мере связанных с коррупционными проявлениями*(539). Из числа выявленных организованных формирований имели коррупционные связи: в 1993 г. - 801, в 1994 г. - 1037, в 1995 - 857*(540). В течение этого периода Государственной Думой и Советом Федерации дважды принимались специальные нормативные правовые акты - федеральные законы "О борьбе с коррупцией" - и они дважды отклонялись Президентом РФ*(541).
Основными причинами неудачи законодательного обеспечения борьбы с коррупцией этого периода, на наш взгляд, явились вопросы как правового характера, так и находящиеся вне правового поля. К примеру, в 1993 г. бывшим помощником Президента РФ А. Лифшицем высказано суждение о том, что усиление борьбы с коррупцией способно "привести к потере равновесия в экономике", а потому он "против резких движений в вопросах борьбы с коррупцией"*(542).
Вторая - в период 2000-2002 гг. В мае 2000 г. проект Федерального закона "О борьбе с коррупцией" рассматривался в первом чтении в Государственной Думе, но не набрал большинства голосов. В сентябре 2002 г. в первом чтении был принят проект Федерального закона "О противодействии коррупции", однако дальнейшего движения он не получил. А принятие в этот период нового УПК РФ и, в частности, гл. 52 "Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц", обусловило резкое снижение в 2002-2003 гг. выявленных лиц, совершивших коррупционные преступления.
Причину неудачи этого периода в целом верно определил председатель Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному стандарту В.Н. Плигин при обсуждении 7 ноября 2008 г. пакета антикоррупционных законов: коррупция "...действительно стала образом жизни в "серой" зоне, которая вынужденно стала зоной выживания экономики, общества, граждан, а в определенной степени и государственных институтов"*(543).
Третий этап - современный, когда Президентом России Д.А. Медведевым было инициировано внесение пакета проектов антикоррупционных законов в Государственную Думу, тем самым была четко выражена политическая воля поставить законодательный барьер на пути коррупции. При этом, по мнению председателя Совета Федерации, лидера партии "Справедливая Россия" С.М. Миронова, пакет законов антикоррупционной направленности нужно увязать с проектами законов антирейдерской направленности*(544). С.М. Миронов также отмечает, что "...рейдерство и коррупция - близнецы-братья. За большинством рейдерских акций стоят коррумпированные чиновники и правоохранители"*(545).
К числу коррупционных преступлений, соответственно, относятся получение взятки, хищение путем присвоения, растраты, злоупотребления должностными полномочиями и т.д.
В пособии "Системы общегосударственной этики поведения", подготовленном общественной организацией Транспаренси Интернейшнл, "коррупция" определяется как "такой образ действия государственных служащих (будь то политики или чиновники), когда они вопреки нормам закона и морали обогащаются сами и способствуют обогащению своих приближенных путем злоупотребления власти, которой они наделены"*(546). При этом отмечаются следующие виды деятельности, подпадающие под определение коррупции:
- министры "продают" услуги, входящие в круг их служебных обязанностей;
- чиновники берут проценты за предоставление правительственных контрактов;
- чиновникам оказывается чрезмерное "гостеприимство" и другие подобные знаки внимания со стороны бизнесменов (например, стипендия детям для обучения в иностранных университетах);
- чиновники забирают государственные контракты себе (через подставные фирмы или так называемых "партнеров" либо открыто, выступая в роли консультантов);
- чиновники сами себя отправляют в загранкомандировки;
- политические партии используют свою власть (настоящую или будущую) для того, чтобы взимать поборы с частного бизнеса в обмен на предоставление государственных контрактов;
- служащие налоговых и таможенных органов вымогают взятки с предпринимателей или импортеров, угрожая в противном случае повысить размер налога или пошлины;
- сотрудники правоохранительных органов вымогают деньги, угрожая наложением штрафа за нарушение правил дорожного движения;
- служащие, предоставляющие различного рода услуги от имени органов власти (например, выдающие водительские права, паспорта, распределяющие торговые места на рынке), требуют оплату за ускоренное их предоставление или за отсутствие проволочек;
- начальники берут "мзду" со своих подчиненных, требуя от них специальных или ежемесячных подношений в установленных размерах для последующей передачи наверх.
Правовой основой подхода к определению коррупционной преступности служит Конвенция ООН от 31 октября 2003 г. против коррупции*(547) в той ее части, в которой говорится не только о Кодексах поведения публичных должностных лиц (ст. 8), но и о публичных закупках и управлении публичными финансами (ст. 9), публичной отчетности (ст. 10), не только о подкупе национальных должностных лиц (ст. 15) и иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций (ст. 16), но и о хищении, неправомерном присвоении или ином нецелевом использовании имущества публичным должностным лицом (ст. 17), злоупотреблении влиянием в корыстных целях (ст. 18), злоупотреблении служебным положением (ст. 19), незаконном обогащении (ст. 20).
Однако в указанной Конвенции не дается определение коррупции, а применительно к хищению, злоупотреблениям говорится об их криминализации в гл. III "Криминализация и правоохранительная деятельность". Причем в названии главы не конкретизируется, что речь идет о криминализации коррупции, коррупционных деяний. При этом в Преамбуле Конвенции делаются ссылки на многие другие конвенции*(548), в том числе на Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г., Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 29 сентября 2003 г.
Статья 2 "Определение коррупции" Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятой Советом Европы 4 ноября 1999 г., предусматривает следующее: "Для целей настоящей Конвенции "коррупция" означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового".
Именно подкуп-продажность - тот признак, который отличает коррупцию, коррупционные преступления от многих должностных преступлений и хищений путем присвоения, растраты. Только коррупция характеризуется практически двусторонней сделкой - корруптера и коррупционера (коррумпируемого субъекта). Корруптер подкупает коррупционера, а тот за соответствующую "мзду" совершает угодные корруптеру действия. Хищения, злоупотребления должностными полномочиями, их превышение не имеют такого обязательного признака - могут совершаться субъектами в одиночку*(549).
Результаты исследований приводят к выводу о следующих механизмах коррупции в России: а) обоюдовыгодная двусторонняя сделка (50% случаев); б) вымогательство взятки, дополнительного вознаграждения (27-27%); в) инициативный, активный подкуп, в том числе связанный с шантажом, иным психическим и другим воздействием на подкупаемых лиц (23-25% случаев)*(550).
Коррупция - противоправный вариант регуляции социальных отношений разного уровня организации. Прежде всего это деформация института государства.
При деформации социальных регуляторов в обществе они активно замещаются таким противоправным вариантом регуляции социальных отношений разного уровня организации, как коррупция, которая, в свою очередь, мешает действию правовых и моральных регуляторов.
Следует подчеркнуть, что в сложившейся ситуации государство не выполняет свою важнейшую функцию - регулятора распределения национального богатства и контролера за мерой труда и мерой потребления. На угрожающий разрыв между богатством и бедностью обратила внимание Русская Православная Церковь на одном из своих последних соборов*(551). На этой угрозе акцентируется внимание и в Концепции национальной безопасности России*(552).
Председатель Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы РФ (предыдущего созыва) в одном из интервью заметил, что на сегодняшний день нет единой - универсальной методики вычисления индекса коррупции, но есть общий подход, есть набор рекомендаций экспертов. Среди признаков коррупционности названы неконкретность норм законодательства, обилие положений отсылочного характера, предоставление чиновникам дискреционных полномочий*(553).
Для России характерна высокая латентность коррупционных преступлений. В большинстве случаев совершения таких преступлений нет потерпевших в физическом смысле слова, заинтересованных в сообщении об этом преступлении и его раскрытии. Как правило, все участники коррупционной сделки получают от нее выгоду, к тому же все они (например, при даче-получении взятки) в соответствии с законом подлежат уголовной ответственности. Преступления совершаются скрыто, нередко в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности. Коррупция имеет высочайшую приспособительную способность, непрерывно мимикрирует, видоизменяется и совершенствуется*(554).
Оценка состояния коррупции с учетом максимальной латентности данного явления (выявляются доли процента от фактически имевших место случаев ее проявления) невозможна без обращения к социологическим показателям.
По данным ВЦИОМ, озабоченность коррумпированностью органов власти в 2007 г. высказывали 23% россиян, по частоте упоминаний проблема коррупции была на четвертом месте после неспособности справиться с ростом цен, обеспечить социальную защиту и работу, каждый второй россиянин (53% опрошенных) давал взятки.
В целях декриминализации экономики необходимо на правительственном уровне принять программу, предусматривающую совершенствование антимонопольного законодательства путем определения заинтересованности и связанности формально независимых организаций, устранения возможности использования административного ресурса, а также комплекс целевых практических мер в рамках действующего законодательства по противодействию монополистическим финансово-промышленным группировкам.
Так, по данным Центробанка России, общий объем фиктивных операций в России - 1,5-2 трлн. руб. в год, потери бюджета - в 500800 млрд. руб. в год, а переводы за рубеж - 3-4 млрд. долл. в месяц*(555). Полученные при этом обналиченные средства идут на "серые" зарплаты, взятки, неправомерное возмещение НДС. При проведении незаконных финансовых и банковских операций совершаются преступления, ответственность за которые предусмотрена ст. 159, 160, 172, 173, 174, 174.1, 198, 199, 199.1 УК РФ, однако в своем большинстве такие преступления остаются латентными.
Резко возросло в 2007 г. число преступлений должностных лиц, которые их совершали в составе организованных групп или преступных сообществ (преступных организаций): в 2006 г. - 1,2 тыс., в 2007 г. - 2,2 тыс.
При этом увеличивалось и количество соответствующих преступлений, совершавшихся в составе организованных групп с коррумпированными связями: 2006 г. - 528, 2007 г. - 769.
О том, что организованная преступность тесно связана с коррупцией, говорят следующие данные (полученные в ходе анкетирования 172 сотрудников УБЭП и УНП УВД по Омской области): около половины (45%) опрошенных считают, что доходы от криминальной деятельности лидеры преступной среды и крупные коррупционеры тратят на проникновение в политическую сферу жизни общества, 20% считают, что это вообще встречается часто у разных функционеров организованной преступности.
Интересными являются данные, полученные в ходе опроса экспертов (с охватом всех федеральных округов России), проведенного НИИ Академии Генеральной прокуратуры по антикоррупционной проблематике в 2008 г. Экспертам было предложено оценить взяткоемкость 13 сфер (видов деятельности, организаций) и выбрать из них наиболее пораженные коррупцией.
Как и ожидалось, наибольшее число по данному критерию (89,2%) получило "обеспечение безопасности дорожного движения (ГИБДД)", 72,3% выборов экспертов пришлось на операции с земельными участками. Этот результат весьма красноречив и отражает происходящие негативные процессы в сфере перераспределения собственности: в настоящее время с землей происходит то, что в 90-е гг. имело место в сфере приватизации отраслей хозяйства, производственных объектов.
Далее экспертные оценки в порядке убывания числа выборов распределились следующим образом: медицина и здравоохранение, образование, судебные и правоохранительные органы. Довольно значительное число респондентов указали лицензирование и регистрацию предпринимательской деятельности; поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; таможенное дело; назначение на должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; регистрацию граждан по месту пребывания; надзор за соблюдением специальных правил (охота, рыболовство и др.); призыв на военную службу и другие вопросы деятельности военных комиссариатов.
На фоне суждений о большой опасности коррупции, необходимости ужесточения мер противодействия ей обращает на себя внимание неэффективность практики использования имеющихся правовых средств противодействия коррупционной преступности. В 2007 г. за получение взятки осуждены 1,7 тыс. лиц (1,6 тыс. - по основной и дополнительной квалификации), за дачу взятки - 3,3 тыс. лиц (3,2 тыс. - по основной и дополнительной квалификации), что составляет незначительную долю от числа людей, реально вовлеченных в коррупционные отношения.
Взяточничество относится к тщательно скрываемым преступлениям, совершаемым в условиях неочевидности, в связи с чем особое значение приобретает оперативно-розыскное обеспечение борьбы с ним.
По редким делам о взяточничестве, доходящим до суда, наблюдается определенный либерализм судебной практики. Широкое распространение получило осуждение взяточников к условным мерам наказания. Так, из 1443 лиц, признанных в 2007 г. виновными по основной квалификации в совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 290 УК РФ, осуждены условно 1109 человек (76,8%). Из 140 лиц, признанных в 2007 г. виновными по ч. 4 ст. 290 УК РФ (получение взятки группой лиц или организованной группой, в крупном размере и при других особо отягчающих обстоятельствах), 35 человек (25%) приговорены к условной мере наказания.
В период с 1997 по 2007 гг. к максимальному наказанию , предусмотренному ч. 3 и 4 ст. 290 УК РФ (10-12 лет лишения свободы), приговорено всего 5 человек, в том числе в 2001, 2002, 2004, 2005 и 2007 гг. к таким мерам не осуждалось ни одного лица*(556).
В то же время широко применялось наказание ниже низшего предела, предусмотренного соответствующими нормами УК РФ. Например, в 2007 г. оно было назначено четверти лиц, осужденных по ч. 3 ст. 290 УК РФ, и 44,3% лиц, осужденных по ч. 4 ст. 290 УК РФ.
Несмотря на непрерывную на протяжении ряда лет эскалацию коррупции, возрастание в обществе толерантности по отношению к ней, увеличение размеров взяток и вреда от них, судебная практика "откликнулась" на эти неблагоприятные явления снижением с 1999 по 2007 гг. среднего наказания осуждаемым к лишению свободы взяткодателям более чем на треть (35%). Все это в целом однозначно свидетельствует о том, что судебная практика по делам данной категории не обеспечивает ни восстановления социальной справедливости, ни действия механизмов частной и общей превенции.
За последние годы во многих субъектах РФ разработаны и осуществляются правовые, организационные и другие меры, направленные на то, чтобы активизировать борьбу со взяточничеством и коррупцией в целом. Так, своеобразное средство борьбы со взяточничеством пытались внедрить в Мурманской области. Мурманским чиновникам в соответствии с проектом областной антикоррупционной программы предложили за денежное вознаграждение сообщать о своих коллегах-взяточниках. Однако эта, безусловно, интересная инициатива встретила активное сопротивление местных госслужащих, назвавших это предложение "безнравственным доносительством"*(557).
Однако серьезную озабоченность экспертов вызывают качество и результативность большинства проводимых в субъектах РФ антикоррупционных мероприятий. Так, только 4,6% опрошенных НИИ Академии Генеральной прокуратуры экспертов оценили эффективность этих мероприятий как достаточно высокую, указав, что они реально способствовали устранению причин и условий коррупции, пресечению большего, чем прежде, числа коррупционных правонарушений, достижению других ощутимых результатов. По мнению 3/4 экспертов, эффективность антикоррупционных мероприятий оценена как весьма незначительная: отдельные позитивные подвижки, проявляющиеся в активизации противодействия коррупции, произошли, но реальных результатов пока не достигнуто.
В качестве примера успешной борьбы с коррупцией, связанной с рейдерством, можно рассматривать арест сотрудников УБЭП г. Санкт-Петербурга.
Следственный комитет при Генпрокуратуре России 21 января 2009 г. задержал двух сотрудников УБЭП в рамках расследования дела о рейдерском захвате Фрунзенского плодоовощного комбината. По данным СМИ, задержаны подполковник Е. Шумило и старший оперуполномоченный управления Т. Мищенко. Дело о рейдерском захвате Фрунзенского плодоовощного комбината было возбуждено еще в октябре 2005 г., когда группа сотрудников УБЭП, среди которых была и Т. Мищенко, установила, что на территории ООО "Фрунзенский плодоовощной комбинат" продукты хранятся с грубейшими нарушениями санитарных правил. На этом основании было решено провести осмотр помещений и находящихся там предметов. Итогом стало изъятие печатей и 62 документов, в основном учредительных, а также касающихся аренды и приватизации. Впоследствии данные документы были использованы рейдерами в захвате управления над комбинатом*(558).
Противодействие взяточничеству и всей коррупции серьезно осложняется сложившимся в обществе терпимым отношением к ним, вовлеченностью в коррупционные отношения широких слоев населения. Для многих предпринимателей и других граждан, должностных лиц и иных публичных служащих незаконное вознаграждение за действия служебного характера стало нормой поведения, обыденным явлением.
Для обеспечения реализации положений, включенных в Федеральный закон "О противодействии коррупции", необходима разработка и принятие специальной целевой программы по усилению борьбы с коррупционной преступностью.
Целесообразно законодательно наделить прокуратуру полномочиями по осуществлению координации деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции в целом, в том числе коррупционным правонарушениям непреступного характера, которые тесно связаны с коррупционными преступлениями. Одновременно необходимо расширить круг участников координационных совещаний, включив в него не только правоохранительные органы, но и иные ведомства. Это будет способствовать реализации системного подхода к борьбе с данным социально негативным явлением, принявшим системный характер.
Важную роль в противодействии коррупции в настоящее время играет Комиссия Государственной Думы по противодействию коррупции, которую возглавляет первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности М.И. Гришанков. Одной из задач Комиссии по противодействию коррупции является анализ законопроектов на предмет наличия в них норм, которые могут способствовать коррупционным проявлениям, ведь законодатель вольно или невольно может вводить подобные нормы в нашу правовую систему. Мощную интеллектуальную и кадровую поддержку по этим вопросам членам Комиссии оказывают эксперты и специалисты Фонда "Индем" и Центра Стратегических Разработок (ЦСР). Последний взял на себя задачу интегрировать все поступающие предложения и разработать соответствующую методику антикоррупционной экспертизы. Главными принципами проведения такой экспертизы являются открытость и публичность, позволяющие в максимальной степени учитывать весь спектр мнений, в том числе независимых экспертов. По нашему мнению, обязательность проведения антикоррупционной экспертизы должна быть отражена в регламентных актах Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Уже на ранней стадии подготовки нормативных правовых актов должен быть сформирован практический взгляд на их реализацию.
Практика показала большую эффективность применения психологических тестов (так называемых детекторов лжи) в профилактике коррупции. Сейчас они используются в 60 странах мира и позволяют получать результаты с точностью до 92-94%*(559). По мнению специалистов, с помощью полиграфов можно выявить уровень квалификации кандидатов и действующих сотрудников, проверить правильность расстановки персонала по должностной иерархии (рабочим местам)*(560). Применение полиграфа, по нашему мнению, может стать эффективной мерой профилактики коррупции, проверки "чистоты" претендентов на руководящие должности. Такая процедура не является нарушением прав и свобод человека, если она проводится добровольно (с согласия самого опрашиваемого).
Нельзя не согласиться с мнением А.Ф. Ноздрачева о необходимости реализации такой меры по противодействию коррупции, как предоставление гражданам и юридическим лицам права на инициирование служебного расследования в отношении госслужащих.
Важной антикоррупционной правовой мерой является установление юридической ответственности. Причем необходимо проводить четкую грань, прежде всего по степени тяжести последствий между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением и коррупционным преступлением. Большинство указанных мер противодействия коррупции носит тактический характер. Правовыми нормами как таковыми коррупцию не "обуздать". Поскольку ситуацию с коррупцией можно считать чрезвычайной, антикоррупционной политике должен быть придан статус государственной функции. Эффективной мерой противодействия коррупции могла бы стать политика "раскачивания маятника", при которой попеременно осуществляются два разных подхода: централизации и децентрализации, - и это, как свидетельствует, в частности, пример Франции, приводит к разрыванию устоявшихся цепочек коррупционного обмена.
Следует согласиться с позицией Председателя Национального антикоррупционного комитета (НАК) России К. Кабанова о необходимости ужесточения ответственности государственных служащих за содействие рейдерам. Так, по мнению К. Кабанова, "чиновники, уличенные в содействии рейдерству, должны получать до восьми лет тюрьмы. Если чиновник сам выступает в роли рейдера, то срок увеличится до 12 лет лишения свободы"*(561). Предложения НАК были поддержаны 23 сентября 2008 г. комиссией Ассоциации юристов России.
Считаем актуальным также реализацию задач, стоящих перед правовой наукой и различными ее отраслями, в контексте борьбы с коррупцией, сформулированных директором Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т.Я. Хабриевой. Так, применительно к уголовному праву такими задачами является дифференциация ответственности и усиление мер уголовно-правового воздействия на физических лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений; разработка механизма ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепление его в УК РФ; введение новых составов коррупционных преступлений с целью адекватной имплементации международных антикоррупционных конвенций. Большинство российских ученых стоят на позиции, что ответственность юридических лиц неприменима в уголовном законодательстве РФ, поскольку данный субъект не вписывается в традиционную уголовно-правовую конструкцию индивидуальной (персональной) ответственности физических лиц. С учетом особенностей и традиций нашей правовой системы, ответственность юридических лиц действительно может быть только гражданско-правовой или административной. Вместе с тем целесообразно разработать основания привлечения к ответственности должностных лиц юридического лица (руководителей, главных бухгалтеров и др.), так как ответственность юридического лица не должна исключать возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших коррупционные преступления либо причастных к их совершению. В области науки административного права актуальными задачами по противодействию коррупции являются разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов; создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений*(562).
В настоящее время одной из мер противодействия коррупции, которые обсуждаются в Межведомственной рабочей группе при Президенте РФ, является блок предложений о поправках к законодательству о судоустройстве*(563). В частности, речь идет о закреплении обязанности судей вести регулярно журнал записей непроцессуальных обращений к ним, потенциально несущих заряд коррупционности. Другой мерой является предложение о введении полномочия судей на наложение судебного штрафа на лиц, представляющих государственные органы власти, которые, пользуясь своим должностным положением, обращаются в суд за соответствующей информацией, которая по законодательству не может быть ими затребована. Предлагается также дополнить Особенную часть Уголовного кодекса РФ наряду с гл. 31 "Преступления против правосудия" новой гл. 31.1, закрепляющей новые составы посягательств на нормальную деятельность прокуроров, следователей и других представителей правоохранительных органов. Глава 52 УПК РФ, как известно, создает особый процессуальный режим возбуждения и рассмотрения дел отдельных категорий должностных лиц, численность которых, по некоторым подсчетам, достигает двух миллионов человек. Многие положения этой главы УПК РФ и сама ее концептуальная направленность, несомненно, несет в себе коррупциогенный потенциал. Поиск различных решений для усиления уголовно-правового воздействия в борьбе с коррупцией имеет смысл, и здесь есть большие перспективы для научных исследований. Безусловно, предложения Межведомственной рабочей группы при Президенте РФ заслуживают поддержки, и остается надеяться, что они будут реализованы в ближайшее время.
Заслуживает одобрения позиция председателя Арбитражного суда г. Москвы О.М. Свириденко относительно целесообразности создания службы собственной безопасности в системе судебной власти Российской Федерации:
"Такая Служба арбитражному суду необходима, ведь неспроста она есть практически у всех "властных" государственных учреждениях. Сегодня мы должны сами обеспечивать свою безопасность и заниматься проверкой людей, претендующих на работу в нашем суде. Кандидат на вакантную должность в аппарате суда проходит многоступенчатую систему собеседований - вначале с судьей и председателем состава, после с заместителем, курирующим коллегию, администратором суда и кадровиком. Последняя виза - за председателем суда, который и подписывает приказ о приеме на работу. Я полагаю, что стоит проверять не только будущих помощников судей и специалистов суда, но и арбитражных заседателей.
Некоторое время назад мы направили в ВАС РФ запрос о возможности создания в арбитражных судах Службы собственной безопасности. Вскоре был получен ответ: вопрос взят на контроль и направлен на проработку. Надеемся, что в самом скором будущем проблема будет решена"*(564).
Важную роль в противодействии коррупции может сыграть установление в уголовном законодательстве применительно к квалифицированным видам коррупционных преступлений наказания в виде пожизненного лишения права заниматься управленческой или политической деятельностью. Аналогичную позицию занимают П.А. Кабанов и Р.Р. Газимзянов*(565).
Считаем правильным мнение Е.Н. Трикоз о том, что позитивную роль в борьбе с коррупцией способны сыграть международно-правовые антикоррупционные инструменты, принятые за последнее время в рамках Совета Европы (СЕ)*(566).
Российская Федерация, ставшая недавно полноправной стороной - участницей Конвенции СЕ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., теперь обязана принять целый ряд законодательных и иных мер, которые условно можно разделить на четыре блока. Во-первых, это меры, направленные на выполнение международно-правового обязательства о криминализации коррупции физических лиц (14 составов преступлений). В связи с этим нормы УК РФ потребуют определенной "инвентаризации" на предмет их достаточности и результативности в борьбе с коррупцией, а также совместимости с конвенционными нормами. Так, определяемое в Конвенции понятие государственного должностного лица намного шире по содержанию понятия должностного лица, закрепленного в примечании 1 к ст. 285 УК РФ, и не охватывает госслужащих, не относящихся к числу должностных лиц (например, обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций и т.п.). Дополнительный протокол к Конвенции (Страсбург, 15 мая 2003 г.) еще более расширил круг субъектов преступления за счет национальных и иностранных третейских судей (арбитров) и присяжных заседателей. Кроме того, в Конвенции более широко по сравнению с российским УК сформулировано понятие предмета взятки или коммерческого подкупа, в связи с включением в него неправомерных выгод или услуг неимущественного характера. Во-вторых, предстоит реализовать международно-правовое обязательство по криминализации отмывания коррупционных доходов, так как по российскому УК сами по себе взяточничество или коммерческий подкуп не образуют легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174 УК РФ), как этого требуют конвенционные положения. В-третьих, это международно-правовое обязательство России об установлении ответственности юридических лиц за причастность к коррупции (ст. 18 Конвенции). При этом в любом случае следует обеспечить в отношении юридических лиц применение "эффективных, соразмерных и сдерживающих уголовных или неуголовных санкций, в том числе финансового характера". В целом ряде рекомендательных документов Комитета Министров СЕ содержится предложение об установлении именно уголовной ответственности за экологические и экономические преступления. Конвенция СЕ также требует установления повышенной защищенности информаторов и свидетелей, сотрудничающих с госорганами по расследованию фактов коррупции, а также регламентирует различные формы сотрудничества государств.
Важным требованием антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является создание специального независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. В мае 2007 г. Минюстом России был проведен семинар по проблемам коррупции, в котором приняли участие зарубежные эксперты из Финляндии и Латвии. Финские специалисты, в частности, высказались против создания такого органа в Российской Федерации. Хотя латвийский опыт говорит об обратном: там уже создан и эффективно действует единый орган по борьбе с коррупцией, который разрабатывает национальную стратегию противодействия коррупции и выполняет задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается Парламентом Латвии. И это не единственное государство где создан и эффективно работает специальный орган, осуществляющий противодействие коррупции. Правительством Сингапура еще в 1952 г. было учреждено Бюро по борьбе с коррупцией, которое руководствуется в своей деятельности Законом о предотвращении коррупции и является главным автономным антикоррупционным органом Республики Сингапур. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер - министру.
Сейчас в России активно обсуждается вопрос о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодействие коррупции. Его компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит определить. По нашему мнению, этот специализированный федеральный государственный орган должен подчиняться непосредственно Президенту или Премьер-министру РФ.
Актуально изучение положительного международного опыта борьбы с коррупцией.
В частности, считаем передовым и весьма актуальным для России опыт Литовской Республики в формировании государственной политики противодействия коррупции, основанной на антикоррупционном воспитании и просвещении.
В Литве реализуется методика антикоррупционного воспитания в общеобразовательной и высшей школах, прошедшая апробацию в республиканских учебных заведениях*(567). Данная методика разработана на основе материалов проектов "Просвещение против коррупции" и "Совершенствование и распространение программ антикоррупционного воспитания". Проекты явились частью Национальной программы борьбы с коррупцией Литовской Республики. Необходимость претворения в жизнь указанной программы была вызвана непростой криминогенной ситуацией, сложившейся к середине 90-х гг. Параллельно проводилось принятие ряда соответствующих законов, а также создание особой правоохранительной структуры (Службы специальных расследований), являющейся одновременно субъектом оперативно-розыскной деятельности и органом предварительного расследования с весьма широкими полномочиями. Созданная Служба подотчетна исключительно Президенту страны и Сейму и специализируется на выявлении, пресечении и противодействии коррупции.
Вместе с тем предусмотренные Национальной программой Литвы меры борьбы с коррупцией направлены не только на организацию эффективного противодействия криминалу и совершенствование работы по раскрытию преступлений, но и в значительной степени на внедрение в общественные отношения системы раннего предупреждения преступности, основой которой призвано стать антикоррупционное просвещение общества.
Согласно ст. 10 Закона Литовской Республики о превенции коррупции антикоррупционное просвещение общества является неотъемлемой частью его просвещения и осуществляется в целях укрепления нравственности личности, воспитания гражданственности, осознания личных прав и обязанностей перед обществом и государством, обеспечения претворения в жизнь целей превенции коррупции. Законом предусматривается антикоррупционное просвещение общества в образовательных учреждениях всех типов и уровней на основе подготовленных образовательных программ, через средства массовой информации, а также другими способами.
Методика предполагает возможность без увеличения почасовой нагрузки интегрировать антикоррупционное воспитание в учебные предметы гуманитарной направленности, во внеурочную деятельность. По мнению авторов методики, ее внедрение стимулирует у обучаемых рост позитивной побудительной мотивации, усиливает интерес к жизни общества и страны, учит активно и аргументированно проявлять личную гражданскую позицию.
Безусловно, даже при широком применении названной или подобной методики в российской системе образования снижение уровня коррупции в нашей стране не будет легким и быстрым процессом, вместе с тем считаем, что законотворческий и просветительский опыт Литовской Республики заслуживает самого внимательного изучения. Тем более что угрожающие масштабы распространения коррупционных проявлений в России потребовали признать решение проблем противодействия коррупции приоритетной задачей государства и общества.
В ряде зарубежных государств корпус государственных и муниципальных служащих обязан подчиняться особо жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В ряде стран приняты специальные законы, содержащие подобные нормы. Например, в США такими нормативными актами являются Принципы этичного поведения правительственных чиновников и служащих (Principles of Ethical Conduct for Government officers and employees), введенные в действие 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г. (The Ethics in Government Act); в Великобритании - Статус Гражданской службы (The Civil Service order in Council), Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников (The Civil Service Pay and Conditions Code), Общие принципы поведения государственных служащих (General Principles of Conduct); в ФРГ - Федеральный закон о государственных служащих (Bundesbeam-tengesetz- BBG), Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы (Bundesdisziplinarordnung - BDG) и Закон о федеральных кадрах (Beamtenrechtsprahmengezetz - BRRG); во Франции - Генеральный статут Государственной службы 1946 г.*(568)
В данных нормативных правовых актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом. "Федеральный служащий, - говорится в Принципах этичного поведения США, - должен уважать и соблюдать фундаментальные принципы этичного поведения, с тем чтобы каждый гражданин мог быть полностью уверенным в моральной чистоте и честности своего правительства. Служба обществу предполагает доверие со стороны общества и требует, чтобы служащий ставил преданность Конституции, законам и этическим принципам выше личной выгоды". В силу этого указанные нормативные акты говорят о необходимости добровольного ограничения чиновника, отказа от некоторых прав и преимуществ по сравнению с рядовым гражданином. Положение государственного служащего обязывает его "согласиться на определенные ограничения и особые правила поведения не только в рабочее время, но и вне его", - говорится в британских Общих принципах поведения*(569).
В нормативных правовых документах, определяющих статус государственных служащих в США, Великобритании, Франции, ФРГ, ряде других стран, выработаны и закреплены аналогичные обязательства и ограничения, определены органы контроля за их соблюдением.
Наряду с положительным зарубежным опытом имеется и вполне сомнительный или, что более правильно, - отрицательный опыт двойных стандартов в подходе к коррупции. Так, некоторые развитые страны практикуют двойной стандарт в подходе к коррупции: провозглашая законодательно борьбу с коррупцией в своих странах, они освобождают свои компании от уплаты налогов с сумм, идущих на подкуп чиновников в других странах. Так решается вопрос, например, в Австрии, Швейцарии, Новой Зеландии. Взятка рассматривается как один из возможных видов расходов и не включается в налогооблагаемую базу. Аналогично, в Швеции и Дании также допускается вычет из налогооблагаемого дохода сумм, выплаченных иностранным должностным лицом в качестве взятки, однако налогоплательщик должен доказать, что дача взятки вызвана необходимостью и обусловлена обычной практикой в стране иностранного должностного лица*(570). Считаем, что политика двойных стандартов в подходе к коррупции не только является неправильной, но и губительной для государства, способствующей распространению данного общественно опасного явления и, что самое страшное, терпимому или даже одобрительному отношению общества к проявлениям коррупции.
Противодействие коррупции может быть эффективным только в случае, если оно базируется на адекватном представлении государства о специфике ее криминогенных детерминант, состоящих из комплекса причин и условий коррупции, темпы роста которой превратились в главный фактор, тормозящий стабилизацию экономики, реально угрожающий национальной безопасности страны.
В качестве общих мер борьбы с коррупцией в Российской Федерации необходимо:
1. Создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти.
2. Разработка кодексов поведения государственных и муниципальных служащих.
3. Следует пропагандировать и поощрять бдительность, ответственное отношение к исполнению служебного долга не только при выполнении должностных обязанностей, но и вне службы*(571).
4. Законодательное закрепление и активное использование ограничительных санкций, связанных с частичной или полной утратой социальных льгот и привилегий (запрет на премирование, выплату пособий, лишение процентных надбавок к зарплате за выслугу лет или классный чин, ограничения в пользовании служебным транспортом и т.п.), возложением дополнительных обязанностей (чаще декларировать доходы, проходить внеочередное тестирование, внеплановую аттестацию, испытание на полиграфе)*(572).
5. Антикоррупционная экспертиза российского законодательства.
6. Внести существенные корректировки в правовое регулирование и организацию кадровой работы, используя при подборе претендентов на государственные должности эффективные способы объективной оценки претендентов, включающие тестирование, испытания на детекторе лжи (полиграфе), изучение общественного мнения о кандидате на должность, его имиджевые характеристики.
7. Внедрение системы действенного контроля и надзора в области борьбы с коррупцией.
8. Разработка дополнительных мер по правовой защите лиц, способствующих выявлению фактов совершенных или готовящихся коррупционных правонарушений, их расследованию и уголовному преследованию.
9. Предусмотреть выделение антикоррупционной составляющей в механизме правового мониторинга.
10. Принять меры к усилению общественного контроля в сфере противодействия коррупции, привлечению общественных институтов, в частности, Общественной палаты Российской Федерации к анализу коррупционных ситуаций. Особое внимание уделить обеспечению открытого доступа граждан к документам государственных и муниципальных органов и должностных лиц при соблюдении положений об обеспечении сохранности сведений ограниченного распространения, а также проведению мероприятий разъяснительного характера для населения.
11. Ввести специальные антикоррупционные образовательные программы для различных категорий государственных и муниципальных служащих, работников бизнес-структур.
12. Уделить особое внимание подготовке и реализации ведомственных нормативных правовых актов, в связи с чем целесообразно разработать с привлечением специалистов различных отраслей права концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления коррупционных факторов и рисков в этой сфере.
13. Разработка и принятие федеральных законов по противодействию лоббированию и о профилактике правонарушений.
Для решения проблемы противодействия коррупции необходимы комплексный, системный подход, мобилизация всех здоровых сил российского общества на противодействие данному социально-негативному явлению, включая совершенствование юридической ответственности.