Історичні аспекти банківської системи України

Банківська система України у дореволюційний період
В Україні банківська діяльність розпочалася в середині XVIII ст., її розвиток відбувався водночас із становленням банківської системи Росії. Торгівля велася за готівку, а промисловість розвивалась переважно за рахунок держави. В Україні поширення комерційного кредиту суттєво запізнювалося порівняно із Західною Європою. Першими позичальниками були уряд та землевласники, а роль кредиторів відігравали одноособові підприємці-лихварі. В умовах натурального поміщицького господарства така діяльність давала можливість безконтрольно піднімати відсоток за кредит. Крім того, уподовж 1769—1774 рр. Росія випустила в обіг паперові гроші — асигнації на суму 20 млрд руб. Усе це сприяло створенню казенних банків та банківських контор у провінції, які мали намір вдосконалити грошовий обіг в імперії та надавали позики.
У 1754 р. були засновані перші дворянські банки в Петербурзі та Москві. На кошти громадськості та пожертвування приватних осіб створювалися міські банки. У 1781 р. в Ніжині, Харкові з'явились перші банківські контори.
Наприкінці XVIII ст. у Києві було створено Громадську комісію, котра на правах банку приймала вклади та здійснювала кредитування. З 1810 р. в Україні почали з'являтися банки, засновані органами місцевого самоврядування або меценатами. Перші приватні кредитні установи виникають тут у 30-х рр. XIX ст. їх засновники — відомі купці та промисловці: поляки Сангушки, Браницькі, Бобринські, українці Яхненки та Симиренки. Поява таких банків пояснювалася неспроможністю державних установ задовольнити потреби всіх бажаючих в отриманні позик. Ці установи мали невеликі за розміром капітали, тоді як розвиток капіталістичних відносин потребував значних коштів для господарювання по-новому. Відтак прогресивні господарі започатковують у своїх маєтках власні кредитні заклади. Втім, поширення вони набули лише після прийняття у лютому 1862 р. “Положення про міські громадські банки”. Створювалися такі банки з дозволу Міністерства фінансів при міських думах. Надаючи кредити міським і земським управам, а також місцевим купцям, ці банки зробили вагомий внесок у розвиток економіки.
24 травня 1839 р. указом імператора Миколи І у Києві засновується місцева контора комерційного банку. Указом від 31 травня 1860 р. був створений Державний банк Росії, який займався емісією кредитних білетів і комерційними операціями. У цьому ж році Державний банк Російської імперії заснував свої контори у Києві, Харкові та Одесі, а також відділення у Полтаві. У 1862 р. керуючим Київською конторою став Микола Бунге, який згодом брав безпосередню участь у заснуванні в Києві біржі, першого приватного комерційного банку і товариства взаємного кредиту, котре очолив 1868 р..
У 1862 р. було видано перший нормативно-правовий акт, який законодавчо врегулював діяльність банківських установ. Згідно з цим документом банк мав право:
- приймати вклади під відсотки;
- надавати позики під заставу цінних паперів;
- видавати депозитні квитанції на певні суми;
- здійснювати операції з обліку векселів та цінних паперів.
Засідання правління банку відбувалося один раз на тиждень у складі керуючого, його заступників, шести директорів, трьох депутатів від ради державних кредитних установ. Управління всіма справами, операціям та контроль за їх виконанням покладалися на правління банку.
У 60—70-х рр. XIX ст. в Україні створюється низка великих комерційних банків (Дворянський, Селянський) та налагоджується мережа ощадних установ, що акумулювали заощадження населення. З'явилися акціонерні товариства, які здійснювали ломбардні операції.
18 червня 1868 р. затверджено статут Київського приватного комерційного банку. Його засновниками були 50 осіб, у тому числі князі Р. Сангушко, М. Трубецькой, графиня М. Потоцька, О. Терещенко та інші. Банк здійснював широкий спектр операцій, у тому числі:
- облік торгових векселів;
- надання позик терміном до 9 місяців;
- отримання платежів за векселями та іншими терміновими документами;
- проведення платежів у Росії та за кордоном, де банк мав власні контори;
- купівля та продаж різноманітних державних і приватних процентних паперів;
- відкриття підписки на державні та громадські позики, акції, облігації;
- приймання сум (не менших 100 рублів) на нетермінові вклади, на певні терміни і на поточні рахунки;
- надання позик під соло-векселі.
З 1866 р. в усіх губерніях європейської частини Росії (Києві, Харкові, Херсоні, Чернігові, Полтаві й Катеринославі) було створено товариства взаємного поземельного кредиту . Тоді ж засновуються земельні банки. 28 червня 1872 р. в Києві було створено Земельний банк, засновниками якого були землевласники М. Кочубей, П. Селюцький, О. Кудашев, Я. Тарновський, М. Виноградський. Керівництво банку складалося з голови правління, до складу якого сходило чотири особи, котрих обирали терміном на три роки. Метою заснування банку було надання позик під заставу нерухомої власності у Київській, Чернігівській, Подільській та Волинській губерніях. Майно, вартість якого за оцінкою банку була меншою 500 рублів, у заставу не приймалося.
1882 р. з метою надання кредитів селянам для купівлі землі створено державний Селянський поземельний банк. Основним його завданням було формування класу дрібних землевласників. З 1883 р. відкриваються відділення банку у Волинській, Катеринославській, Київській, Подільській, Полтавській, Чернігівській, Херсонській та інших губерніях. Управляла відділенням рада у складі керуючого та п'яти членів, які призначалися міністром фінансів.
Селянський поземельний банк виконував такі функції:
- прийом і розгляд заяв щодо надання кредитів для придбання землі;
- аналіз документів, на підставі яких здійснювалося кредитування;
- надання кредитів відповідно до одержаних дозволів;
- господарське управління земельними масивами, що належали банку;
- підготовка земельних масивів до реалізації;
- контроль за надходженням коштів, одержуваних за наданими кредитами;
- забезпечення погашення простроченої заборгованості
- виконання доручень ради банку щодо укладення угод.
Період 80—90-х рр. XIX ст. характеризується певною стабілізацією банківської системи, прийняттям ряду законодавчих актів, спрямованих на її зміцнення, що сприяло формуванню у населення довіри до банків та інших кредитних установ. Так, 5 квітня 1883 р. міністром фінансів Миколою Бунге був введений у дію Закон “Про зміни та доповнення існуючих правил відносно відкриття нових акціонерних комерційних банків”, а з 1884 р. набув чинності закон щодо функціонування, порядку створення та ліквідації банківських установ. На підставі цього закону було визначено структуру банківської системи, яку складали:
- державні банки (Державний банк, земельні банки (дворянський, селянський);
- приватні банківські установи (акціонерні комерційні банки, кредитні спілки);
- громадські банківські установи (місцеві банки, місцеві ломбарди).
На початку XX ст. Київ займав помітне місце у кредитно-банківській системі Російської імперії. Тут налічувалося 10 філій великих загальноімперських банків, 10 банківських контор і 5 власне київських банків. Напередодні Першої світової війни київські банки провадили 30 % головних операцій від здійснюваних усіма банками тогочасної України.Таким чином, стрімкий розвиток економіки і нагромадження капіталів у країні наприкінці XIX ст. забезпечували умови розвитку банківської системи Росії в цілому та в Україні зокрема. Як справедливо зазначає Зоряна Комаринська, майже всі банки, які діяли на Правобережжі у цей період, були філіями російських фінансових установ і, властиво, перебували у прямій залежності від розвитку законодавчої бази, створюваної імперською владою — міністерством фінансів та іншими інституціями.
Розвиток банківської системи у радянський період
Правове становище банків протягом всієї історії розвитку кредитної системи у радянський період неодноразово змінювалося. Період 1917—1921 рр. характеризується поступовою ліквідацією банків, функції яких щодо здійснення безготівкових розрахунків було передано центральному бюджетно-розрахунковому управлінню. З переходом до непу, у зв'язку з пожвавленням товарно-грошових відносин, почала відчуватися потреба в організації кредитної системи, яка б відповідала потребам ділового обігу. В результаті з'явилася така кредитна система, де Держбанку СРСР відводилася роль органу нагляду та контролю за діяльністю усіх кредитних установ. Інші банки діяли на підставі різних форм власності. Вони були у чистому вигляді комерційними підприємствами, які здійснювали банківські операції. їхні відносини з клієнтурою регулювалися цивільним правом. Після заснування у Харкові Всеукраїнської контори Держбанку (жовтень 1921 р.) в Україні створюються контори й філії інших банків (кооперативного, торгово-промислового, сільськогосподарського, комунального).
Особливо суттєві зміни у правовому становищі банків відбулися в результаті кредитної реформи 1930—1932 рр., яка мала на меті перетворити банки в органи “контролю рублем” за виконанням підприємствами державних планових завдань. Банки, засновані на недержавній формі власності, було ліквідовано або перетворено. Виникла система державних банків, яка включала Держбанк СРСР та спецбанки. Всі вони були одночасно органами державного управління та господарськими організаціями — юридичними особами, які займалися господарською діяльністю. Якщо до кредитної реформи Держбанк СРСР дійсно відігравав роль головного банку держави, то після реформи ця роль почала поступово зменшуватися. У квітні 1959 р. банки довгострокових вкладень були ліквідовані, а їхні функції передані Промбанку СРСР, перейменованому у Загальносоюзний банк фінансування капітальних вкладень (Будбанк СРСР). З 1961 року він став безпосередньо підпорядковуватися Раді Міністрів СРСР, а не Міністерству фінансів (НКФ) СРСР, як це було раніше. З цього моменту правове положення Держбанку СРСР та Будбанку СРСР стало практично однаковим. Розмежування зазначених банків могло здійснюватися виключно з урахуванням їхньої спеціалізації. Початок нової банківської реформи було закладено постановою ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР від 17 липня 1987 р. № 821, коли на базі трьох державних банків (Держбанку СРСР, Зовнішторг-банку СРСР та Будбанку СРСР) було створено 6 банків: Держбанк СРСР, Промбудбанк СРСР, Зовнішекономбанк СРСР, Агро-промбанк СРСР, Житлосоцбанк СРСР та Ощадбанк СРСР. Усі державні банки підпорядковувались безпосередньо Раді Міністрів СРСР. Правове положення зазначених спецбанків не відрізнялося від правового положення банків до цієї реформи: вони були одночасно органами державного управління та юридичними особами, які займалися господарською діяльністю.
Постанова ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР від 17 липня 1987 р. №821 містить формулювання, яке підкреслює той факт, що банки були органами управління: “... республіканські банки користуються правами міністерств союзних республік”. В межах адміністративно-контрольних повноважень банки здійснювали велику кількість перевірок, у тому числі контроль за використанням фонду оплати праці та фінансуванням капітальних вкладень. Як юридичні особи, що займаються господарською діяльністю, спецбанки здійснювали різні банківські операції. Спочатку вся клієнтура була імперативно розподілена між цими банками, а потім відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР від 31 травня 1989 р. №280 було проголошено право клієнта на вибір банку для свого кредитно-розрахункового обслуговування. З початком другого етапу банківської реформи правове положення комерційних банків, включаючи державні спецбанки, поступово починає набувати рис, притаманних банкам країн з ринковою економікою.
Становлення банківської системи незалежної України
Становлення банківської системи України розпочалося з моменту прийняття Декларації про державний суверенітет України та Закону Української РСР “Про економічну самостійність Української РСР”. Так, у статті 6 Закону України “Про економічну самостійність Української РСР” закріплено: “Українська РСР на своїй території самостійно організує банківську справу і грошовий обіг. Банківська система республіки складається з Національного банку України, Зовнішньоекономічного банку, республіканських акціонерно-комерційних банків, інших кредитних установ різних форм власності. Кожний вид банківських установ є економічно самостійним і керується у своїй діяльності чинним законодавством. Національний банк України є вищою кредитною та емісійною установою Української РСР, підзвітний Верховній Раді Української РСР і проводить в республіці єдину державну грошово-кредитну та валютну політику, координує діяльність банківської системи у цілому, організує міжбанківські розрахунки, виконує функції резервного банку. Кредитними ресурсами республіки є власні кошти банків, залишки коштів на банківських рахунках підприємств, установ, організацій, розташованих на території республіки, і громадян, кошти в міжбанківських розрахунках, грошові заощадження населення, інші грошові ресурси. За умов запровадження власної грошової одиниці Національний банк України для її валютного забезпечення та повної зовнішньої конвертованості нагромаджує валютні запаси. В Українській РСР створюється ринок акцій, облігацій та інших цінних паперів. Порядок створення і діяльності на території республіки акціонерних банків та інших кредитних установ, у тому числі з участю іноземного капіталу, визначається законодавством Української РСР.”
Після прийняття зазначених історичних документів Верховною Радою УРСР 20 березня 1991 р. було прийнято Закон УРСР “Про банки і банківську діяльність”, на підставі якого почалося формування банківської системи незалежної України. Законом закріплювалася класична дворівнева банківська система, яка складалася з Національного банку України та комерційних банків, у тому числі Зовнішньоекономічного банку Української РСР, Ощадного банку Української РСР, республіканських та інших комерційних банків різних форм власності.
Законом передбачалося, що Національний банк є центральним банком республіки, її емісійним центром, він проводить єдину державну політику в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення грошової одиниці, організує міжбанківські розрахунки, координує діяльність банківської системи в ціломуг визначає курс грошової одиниці відносно валют інших країн. Йому також належало монопольне право на випуск грошей в обіг, а також випуск національних грошових знаків за рішенням Верховної Ради Української РСР.
Згідно із Законом комерційні банки різних видів і форм власності створювалися на акціонерних або пайових засадах. У Законі також було закріплено один із основних принципів банківської діяльності — право клієнта на вибір банку.
Згідно із зазначеним Законом Національний банк мав право видавати нормативно-правові акти з питань, що входили до його повноважень, обов'язкові для всіх банків. Національний банк у перші ж роки незалежної України активно скористався зазначеними повноваженнями. Влітку 1991 р., виконуючи свої функції, Національний банк видав цілу низку інструкцій, які запроваджували його верховенство над комерційними банками. Вже в серпні того ж року було встановлено мінімальний розмір статутних фондів для комерційних банків, висунуто вимогу всім банкам, зареєстрованим колишнім Держбанком СРСР, перереєструватися у в Національному банку України.
Постановою Правління Національного банку від 26 червня 1992 р. було затверджено Порядок надання ліцензій Національного банку України на право здійснення операцій з валютними цінностями. Фактично валютний ринок було започатковано в серпні 1992 р. після створення Валютної біржі Національного банку, яку згодом, у липні 1993 р. було реформовано у Українську міжбанківську валютну біржу. 19 лютого 1993 р. Кабінетом Міністрів України було прийнято Декрет “Про систему валютного регулювання та валютного контролю”. Вказаний документ закріпив основи формування та функціонування валютного ринку України. У листопаді в безготівковий обіг було запроваджено український карбованець і Україна офіційно вийшла з групи країн, які використовували рубль як законний платіжний засіб. У вересні 1993 р. Україна стала другою, після Росії, країною СНД, яка приєдналася до міжнародної електронної системи банківських платежів СВІФТ. З січня 1994 р. Національним банком відповідно до покладених на нього функцій організатора міжбанківських розрахунків запроваджена національна платіжна система з використанням прогресивних електронних технологій у банківській справі, до якої залучена вся банківська система України. Впровадження її в дію відіграло важливу роль у розвитку банківської системи України. Вона спричинила фундаментальні зрушення у банківській технології, піднесла на новий якісний рівень стандарт обробки інформації у банківській сфері. Завдяки цій системі стала неможливою несанкціонована емісія (виникнення дебетових залишків на кореспондентських рахунках). Впровадження системи електронних платежів (СЕП) дало змогу відмовитись від використання паперових платіжних документів, що поклало край використанню фальшивих авізо, а також значно підвищити швидкість, якість на надійність виконання платежів у державі. За допомогою програмно-технічних засобів забезпечено надійну захищеність платежів від зовнішнього втручання.
Таким чином, у перші роки незалежності України було закладено основи банківської системи. Проте, як справедливо відмічає В. Л. Кротюк, на цьому етапі спостерігається також те, що відсутність правонаступництва в розрахунково-кредитних відносинах нова створених банків, організація їх діяльності на зовсім іншій основі, нерозвинене банківське законодавство мали й негативні наслідки, які накопичувались, і вже в середині 1993-го — на початку 1994 рр. почали проявлятися негативні тенденції. Більшість комерційних банків були не в змозі якісно виконувати свої функції: не було кадрового забезпечення, процес створення банків супроводжувався високими темпами інфляції. До вад цих банків можна віднести й невиправдано міцну прив'язку банківського капіталу до промислового. Це виявлялось у тому, що 4/5 їх статутних фондів формувались за рахунок держпідприємств, а це обумовлювало незалежність банків від їх засновників, втрату зацікавленості в роботі з незалежними клієнтами. Крім того, Декретом Кабінету Міністрів України “Про впорядкування діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, створених за участю державних підприємств” від 31 грудня 1992 р. 24-92 установлено, що державні підприємства не можуть бути засновниками будь-яких суб'єктів підприємницької діяльності. Правонаступниками державних підприємств стосовно суб'єктів підприємницької діяльності, створених за їх участю, визначено органи, уповноважені управляти державним майном. Це потягло за собою зміни у складі засновників банків.
Враховуючи вищевикладені проблеми у банківському секторі, у наступні роки, а саме у період 1994—1995 рр., Національним банком України проводилося жорстке регулювання банківської діяльності. Зокрема, у цей період були прийняті такі нормативно-правові акти, як: Положення про економічні нормативи діяльності комерційних банків, затверджене постановою Правління НБУ від 30 червня 1995 р. № 167, Положення Національного банку України “Про кредитування”, затверджене постановою Правління НБУ від 28 вересня 1995 р. № 246, Порядок ведення касових операцій у народному господарстві України, затверджений постановою Правління НБУ від 2 лютого 1995 р. № 21, та ін. Крім того, були внесені зміни і до законодавчих актів у сфері банківської діяльності. У той же час багато питань залишалися невирішеними і потребували вищого рівня нормативно-правового регулювання — шляхом прийняття спеціальних законів.
Суттєві зміни у банківському секторі відбулися з прийняттям 28 червня 1996 р. Конституції України, яка закріпила основи банківської системи України. Так, Конституцією визначено основні елементи правового статусу НБУ, а також його керівного органу — Ради Національного банку. Згідно з Конституцією основи грошово-кредитної системи визначаються виключно законами. Через декілька років після прийняття Конституції України були прийняті Закон України “Про Національний банк України” від 20 травня 1999 р. № 679-ХІV, нова редакція Закону України “Про банки і банківську діяльність”. 23 січня 2003 р. було прийнято новий Цивільний кодекс України та Господарський кодекс України. У зв'язку з прийняттям зазначених актів Національний банк України також прийняв зміни до своїх нормативно-правових актів та розробив нові акти, спрямовані на реалізацію змін у законодавстві України. У той же час сучасне банківське законодавство України не є досконалим, на що звертається увага у багатьох програмних документах вищих органів державної влади України. У процесі удосконалення банківського законодавства необхідно враховувати, що банківська система нерозривно пов'язана з економічною системою держави в цілому. У зв'язку з цим в умовах побудови в Україні економіки, заснованої на ринкових засадах, банківському сектору відведена надзвичайно важлива роль (зокрема, кредитування галузей народного господарства та населення). Крім того, враховуючи постійний розвиток науково-технічного прогресу, виникають нові банківські технології, які вимагають адекватного регулювання. В якості прикладу можна навести такий інструмент, як банківські платіжні картки, використання електронного цифрового підпису та багато ін. Таким чином, питання правового регулювання банківської системи ніколи не втратять своєї актуальності.

РОЗДІЛ № 3

Реалізація прийомів та методів безпеки банку базується на відповідних правових нормах. Предметом правового регулювання безпеки банківської справи є суспільні відносини, які виникають у процесі організації, функціонування й розвитку банківської системи України.

Банківське право - це міжгалузевий комплексний правовий інсти­тут, що об'єднує норми адміністративного, фінансового, цивільного та господарського права, які регулюють відносини між банками (небанківськими фінансовими установами) та іншими юридичними і фізичними особами в сфері банківської діяльності [1, с.26].

Банківське право виділено в окрему галузь права передусім за специфікою предмета, методів і принципів правового регулювання (рис. 3.1)[2, с.9].

Слід також зазначити, що особливістю банківського права є специфічне співвідношення публічних і приватних важелів регулювання. Це дає змогу характеризувати банківське право як комплексну галузь права. У зв’язку з цим методи правового регулювання банківського права мають комплексний характер — як публічно-правовий, так і приватноправовий. Зокрема, цивільно-правовий метод рівності сторін застосовується щодо договірних відносин між банком та його клієнтами. Використання публічно-правового методу зумовлено необхідністю виконання адміністративно-владних приписів певних учасників банківських правовідносин, оскільки він застосовується, наприклад, під час здійснення Національним банком України (НБУ) щодо інших банків функцій банківського нагляду тощо.

Система правового гарантування безпеки банку є сукупністю взаємопов’язаних предметом регулювання норм та інститутів банківського права, що характеризує його внутрішню структуру

(рис. 3.2).

Розглядаючи правові основи забезпечення безпеки банку, слід звернути увагу на принципи їх регулювання, оскільки без урахування відправних ідей функціонування банківської системи, які вирізняються універсальністю, вищою імперативністю, загальним суспільним значенням у сфері правового регулювання банківських відносин, неможливо правильно тлума­чити й застосовувати його норми.

Особливої уваги заслуговують результати наукових досліджень і правового регулювання проблем безпеки в кредитно-фінансовій сфері. Через історичні особливості захист цієї сфери від різного роду негативних факторів впливу постійно удосконалювався протягом всього часу існування кредитних організацій.

Під правовими джерелами гарантування безпеки банку розуміють вихідні від держави або визнані нею офіційно-документарні форми вираження і закріплення норм права, які надають їм юридичного загальнообов’язкового значення. Передусім потребують вивчення нормативно-правові акти НБУ, що видаються у формі постанов Правління НБУ або у формі інструкцій, положень, правил, які затверджуються постановами правління НБУ (рис. 3.2).

Відповідно до статті 92 Конституції України, виключно законами України визначаються основи національної безпеки та встановлюються засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи.

Відповідно до Конституції України, основною функцією Національного банку України є забезпечення стабільності грошової одиниці України. На виконання своєї основної функції НБУ сприяє дотриманню стабільності банківської системи, а також у межах своїх повноважень — цінової стабільності, що є також однією із функцій гарантування безпеки фінансово-кредитної системи України.

Основним діючим Законом гарантування національної безпеки, в т.ч. безпеки банку, є ухвалений в 2003 році Закон України «Про основи національної безпеки України» (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2003, N 39, ст.351), в якому серед суб'єктів забезпечення національної безпеки зазначено Національний банк України.

Закон «Про Національний банк України» і закон «Про банки і банківську діяльність» повинні містити ряд спеціальних положень, гарантування безпеки банківської установи, у ньому не тільки не наводиться визначення поняття «безпека», але і не зазначається гарантування безпеки як мета законодавчого регулювання. І нині НБУ не видано жодного нормативного або інструктивно-методичного гарантування безпеки банку.

У свою чергу, метою Закону «Про банки і банківську діяльність» є правове забезпечення стабільного розвитку і діяльності банків в Україні і створення належного конкурентного середовища на фінансовому ринку, забезпечення захисту законних інтересів вкладників і клієнтів банків, створення сприятливих умов для розвитку економіки України та підтримки вітчизняного товаровиробника. Поняття «стабільний розвиток» і «захист законних інтересів» є лише одними із функцій гарантування безпеки банку, однак у наведених законодавчих актах не подано механізми реалізації цих функцій. У розрізі основних напрямків регулювання діяльності фінансово-кредитної сфери правове забезпечення подано у посібниках Ю.Ващенко, Г.Федоренко [1,2] та ін.

Основні показники оцінки рівня правової безпеки банку подано у табл. 3.1.

Таблиця 3.1

Показники правової безпеки банку

Розрахунок показників правової безпеки дозволить оцінити рівень безпеки банку та розробити основі заходи з її гарантування.

Розділ 3