Международно-правовое регулирование и административное право
Рассмотренные выше аспекты административно-правового регулирования не ограничивают всего «правового горизонта». Большое значение имеет обеспечение правильного соотношения норм внутреннего и международного права. Оно определяющим образом влияет на все отрасли права и законодательства и, естественно, на многие стороны административно-правового регулирования и государственного управления. Поэтому мы выделяем небольшую главу по данной проблеме.
В современном мире усиливаются тенденции взаимозависимости и взаимовлияния государств. Созданные с этой целью международные организации и союзы, сообщества государств способствуют согласованному разрешению общих проблем для мирового содружества. Осознание необходимости их решения становится доминантой общественного поведения во многих странах. Сказанное ведет к меняющемуся соотношению внутреннего и международного права, причем процесс протекает не безболезненно. Еще более острыми являются вопросы сочетания их норм, преобразования и взаимного влияния, преодоления коллизий (См. подробно: И.И. Лукашук. Нормы международного права. - М.: Спарк, 1997; Ю.А. Тихомиров. Коллизионное право, М : Юринформцентр, 2001).
Возникают острые вопросы: как совместить суверенные права государств и право международных организаций, допустимо ли ограничение первых и отказ от признания абсолютного суверенитета, каким образом обеспечить учет интересов сторон, как оценивать нормы и процедуры международного права, которые служат этой цели? Ответы могут быть, естественно, и политическими, и юридическими. Утверждение приоритета международного права над национальным сопровождается использованием международных принципов, норм и понятий в национальном праве (См.: Толстик В.А. Общепризнанные принципы и нормы международного права в правовой системе России. М.: Ежегодник Российского права, 2001). Оно должно сочетаться с механизмом участия государств в выработке международно-правовых норм и решений, ответственности за их выполнение и одновременно с обеспечением суверенитета народов и государств. Конфликтные ситуации требуют специального механизма, не ущемляющего прав отдельных стран. Ведь в международной политической системе усиливается «разнополюсность» и расширяется вектор интересов и их столкновений. Все это требует еще более углубленного понимания граней соприкосновения международной и национальной правовых систем. Нужно четко представить их сложную структуру. Тогда удается находить эти грани с учетом внутренней иерархии каждой системы и их целостных проявлений.
Национальная правовая система включает в себя принципы права, правотворчества и правоприменения, всю совокупность правовых актов и норм. Строгая ее системность означает четкое соотношение актов между собой - конституции и закона, закона и подзаконного акта и т.п. Все акты являются продуктом деятельности органов государственной власти и обеспечены их авторитетом, властными и иными средствами воздействия.
Международная правовая система также является многозвенной. Она строится на основе общих принципов, закрепленных в Уставе ООН, - суверенное равенство государств, добросовестное выполнение обязательств, разрешение международных споров мирными средствами и др. Эти и иные принципы международного права являются универсальными и общепризнанными как для других «слоев» международного права, так и для национальных правовых систем. Далее можно выделить «право международных организаций» (напр., ЮНЕСКО, МОТ, ВТО) с их конвенциями, пактами, декларациями и резолюциями, действующими в той или иной сфере.
Все более заметной становится роль надгосударственных объединений - сообществ, где формируется и действует «право сообщества». Таковы принципы, акты и нормы, например, в рамках Европейского союза, СНГ, обладающие как признаками норм международного права, так и признаками «уставного права сообщества» с более жесткими регулятивными воздействиями.
Международно-правовые нормы выступают как нормативный ориентир, как своего рода стандарт для правотворчества в национальных государствах и в то же время как их добровольно принятые обязательства, подлежащие неуклонному выполнению. Известные договоренности в Хельсинки (1975 г.), Вене и Копенгагене создали прочную международно-правовую основу сотрудничества государств в области прав человека, экономики, торговли, культуры, образования, науки, безопасности, охраны окружающей природной среды. Среди комплекса рекомендованных средств можно выделить административно-правовые: заключение соглашений, гармонизация норм, стандартов и технических условий, обмен информацией, содействие прямым контактам людей и организаций, совместные программы и проекты, выработка критериев оценки действий, влияющих на состояние окружающей среды, консультации, согласование административных правил безопасности на транспорте, процедуры разрешения споров.
Есть и специальные международные документы, побуждающие органы и организации государств действовать согласованно или даже единообразно для достижения общих целей.
Так, в Уставе Международного союза электросвязи, определены основные документы, регулирующие деятельность этой организации, - сам устав, Международная конвенция электросвязи, административные регламенты (международной электросвязи, радиосвязи и др.). Члены союза обязуются соблюдать положения этих документов и обеспечивать их реализацию во всех организациях электросвязи (ст. 5-6). Таков же смысл Устава Всемирного почтового союза и дополнительных протоколов к нему, касающихся Всемирной почтовой конвенции и ее исполнительных регламентов Все эти документы ратифицированы Федеральным Собранием России.
Естественно, правовые акты органов международных объединений служат программой деятельности органов государств -участников. Из последних актов такого рода отметим Программу синхронизации и единой направленности экономических реформ в Республике Белоруссия и Российской Федерации. В интересующем нас аспекте в ней можно выделить меры по унификации законов и иных актов, разработке единой организационно-правовой модели антимонопольного регулирования, программ создания транснациональных объединений, сходных механизмов управления госпредприятиями Намечено обеспечить единообразие правил государственной регистрации ценных бумаг, постепенно организовать управление общей денежной системой, ввести единую систему сертификации импортируемой продукции. В Договоре о создании союзного государства России и Белоруссии предусмотрено формирование Совета Министров, иных союзных органов. Намечено формировать правовую систему с иерархией актов. Как видно, постепенно формируются международные административно-правовые нормы.
Международно-правовые акты весьма разнообразны по форме, содержанию, субъекту и порядку принятия. Это - учредительные документы (Устав ООН, Соглашение о создании СНГ, Римский договор об образовании ЕЭС и др.); конвенции и хартии тематического характера в сфере публичного права (кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы, руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, Конвенция Совета Европы в защиту прав человека перед лицом автоматизированной обработки данных личного характера, Европейская хартия о местном самоуправлении и др.) (См.: Конвенции Совета Европы и Российской Федерации. Сборник документов. М.: Юрид. лит., 2000)', типовые правила, конвенции в сфере частного права (Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров, типовой закон о международных кредитных переводах, Арбитражный регламент Комиссии ООН по праву международной торговли, конвенция о правах ребенка, конвенция о свободе ассоциации и защите права на организацию); регламенты, директивы, модельные законы сообществ государств.
Нетрудно заметить, как эти акты схожи с национальными актами. В доктрине и практике международных отношений принято выделять «мягкое международное право». По своей форме к нему относятся итоговые документы, декларации, заявления и т.п. Содержащиеся в них положения весьма многообразны, причем часть из них носит ярко выраженный характер политических норм - определение курса политики, выявление намерений, принятие обязательств, дача оценок ситуаций и т.п. Другие же в большей мере «юридизированы», но не сводятся к одномерной регуляции. К тому же с их помощью регулируются не только межгосударственные, но и внутригосударственные отношения и явления.
Для соотношения норм внутригосударственного и международного права важнейшим является п. 4 ст. 15 Конституции РФ, в котором есть три положения. Первое - установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Второе - введен такой признак одобрения международных документов Российским государством, как «общепризнанные», т.е. лишь те, с которыми согласно государство и обязательство по которым оно берет на себя добровольно. Третье - закреплен принцип приоритета международного договора, правила которого применяются, если в российском законе содержатся другие правила.
Обратим здесь внимание на два аспекта: а) приоритет международных норм «до» и «в момент» включения в правовую систему; б) признание верховенства Конституции, когда они уже стали составной частью правовой системы. В противном случае последняя рискует потерять органический внутренний стержень. Однако в российской правовой практике не всегда удается строго соблюдать международно-правовые стандарты, обладающие приоритетом согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Как известно, принятый ФЗ о реституции культурных ценностей вызвал вето Президента именно по этим основаниям.
Новая разновидность права - надгосударственное право складывается в сообществах государств. Оно ближе по своей природе к международному праву, но обладает чертами, сближающими его с внутригосударственным правом. Попытаемся понять его природу на примере права Европейского союза (ЕС). Правовые источники его образования стали основой для права, создаваемого органами сообщества. Виды правовых актов различаются не только по содержанию, субъекту и процедуре их принятия, но и степени воздействия и восприятия в законодательстве государств-членов. Есть акты, которые не являются для них обязательными, есть правила опосредованного воздействия права ЕС на национальные правовые системы, а также нормы права ЕС, заменяющие нормы внутреннего права.
Так, учредительные договоры (регламенты) и общие решения отличаются от норм международного права тем, что обладают одинаковой юридической силой на всей территории ЕС и применяются полностью. Они не трансформируются в национальный закон, и наделяют правом или возлагают обязанность на всех граждан ЕС непосредственно. А директивы (рекомендации) требуют от адресата принять меры, необходимые для достижения целей Союза, устанавливают задачи, подлежащие разрешению в конкретные сроки. Как их решить - определяет адресат (в последующем они должны сообщать, какие положения национального закона приняты во исполнение директивы).
Наиболее ярким выражением структурного сближения норм международного и внутреннего права являются модельные законодательные акты. Их появление и существование в Межпарламентской Ассамблее СНГ свидетельствует о своеобразной роли международного права в механизме сравнительного правоведения. Сопоставление национальных правовых систем и анализ их сходства и различий происходит теперь во все большей степени с помощью модельных, примерных актов. Рекомендательные по своей природе, они содержат правовые стандарты, которые полностью или частично воспринимаются государствами в процессе законотворчества. Ориентируют их на типичные правовые решения и тем самым способствуют сближению национальных законодательств.
По своей внутренней структуре модельные акты не вполне схожи с национальными законами и могут выступать в трех формах - модельный акт, полностью воспроизводящий будущий национальный акт; модельный акт, содержащий регуляторы некоторых отношений, которые станут предметом будущих национальных законов; модельный акт, содержащий общие, согласованные принципы законодательного регулирования. Выбор этих форм не может быть произвольным, поскольку в противном случае плохо учитываются как специфика состояния национальных законодательств, так и самих модельных актов. К сожалению, в практике СНГ такие случаи встречаются. В соответствии с Программой модельного законотворчества в СНГ по тематике административного права намечено подготовить модельные акты о железнодорожном транспорте, о государственной стандартизации и сертификации продукции, об основах государственной службы, о порядке передачи государственных полномочий органам местного самоуправления и др.
Уместно отметить своеобразие модельных актов и по субъекту их принятия, с чем связываются, естественно, их характер, процедура разработки, одобрения и сферы действия.
Есть и своего рода унифицированные нормы, которые служат стандартом для национальных административных органов. Такова, например, Тарифная политика железных дорог государств - участников СНГ на 1998 фрахтовый год, одобренная на шестой Тарифной конференции железных дорог СНГ в октябре 1997 г.
Особую роль играют международные договоры в правовой системе России согласно ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (См.: Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации». - М.: Спарк, 1996). Здесь важно выделить несколько положений.
Во-первых, международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени РФ (международные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера). Международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция.
Во-вторых, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом РФ, то применяются правила международного договора. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. И тут должны действовать национальные органы, которые нередко бездействуют либо проводят корректировку актов с большим опозданием.
В-третьих, нужно знать порядок обеспечения выполнения международных договоров РФ. Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров РФ.
Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые межведомственными договорами РФ, обеспечивают выполнение обязательств РФ по договорам и осуществление прав Российской стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.
Органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров РФ.
Общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ осуществляет МИД.
Примером того, какие нормы договоров, соглашений касаются националъных государственных органов, может служить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан об основных принципах и направлениях экономического сотрудничества на 1996-1997 годы, подписанное 27 июля 1995 г.:
Статья 2 - Стороны предпримут конкретные меры по координации осуществляемых экономических реформ, сближению национальных законодательств, согласованию структурной, кредитно-денежной, валютной, налоговой, ценовой и социальной политики, созданию взаимоприемлемых условий для поэтапного перехода к свободному перемещению товаров, капиталов и рабочей силы между обоими государствами. Стороны поручат уполномоченнъш правительственным ведомствам провести консультации с целью выработки рекомендаций по скоординированности действий в разработке нормативно-правовой базы рыночных преобразований.
Статья 5 - Стороны создадут постоянно действующую межправительственную комиссию по экономическому сотрудничеству для разработки долгосрочных программ развития двусторонних торгово-экономических и других отношений, совершенствования механизмов их реализации по всем отраслям.
Статья 8 - в области кредитно-финансового сотрудничества Стороны предпримут меры по разработке межправительственных кредитных линий, а также по привлечению коммерческих, национальных и международных банков, инвестиционных, финансовых и страховых компаний для связанного финансирования взаимовыгодных проектов, эффективного использования производственных мощностей и трудовых ресурсов, повышения экспортных потенциалов обоих государств.
Статья 13 - Стороны расширят сотрудничество в области транспорта и связи. Порядок и условия транспортных перевозок и пользования линиями связи будут определяться отдельными соглашениями уполномоченных ведомств Сторон и хозяйствующих субъектов.
Статья 17 - Стороны усилят координацию, разработают и осуществят совместные дополнительные меры по борьбе с преступностью в экономической сфере на территориях обоих государств, расширят организационно-правовую базу взаимодействия компетентных органов своих государств с учетом заключенных двусторонних и многосторонних соглашений в рамках СНГ о сотрудничестве и взаимодействии правоохранительных органов, органов безопасности и специальных служб в сфере борьбы с организованной преступностью.
В законодательных и подзаконных актах пока очень скудно закрепляются функции государственных органов в сфере международных отношений. В положениях о федеральных министерствах есть некоторые нормы о международном сотрудничестве в сферах их деятельности, хотя есть необходимость более развернутой регламентации. Речь идет о подготовке и реализации международных договоров и соглашений, о согласовании проектов, о совместных действиях и координации программ, о корректировке собственных правовых актов, об изменениях функционально-структурного характера. Есть жесткие регламентные правила и функционально-технологические нормы. Процесс расширения международно-правовых связей побуждает систематически реагировать на международно-правовые акты. Правительство РФ рассматривает в этой связи собственные акты и меняет формы деятельности. Так, в ратифицированном в 2000 г. Соглашении между Правительством РФ и Программой развития ООН предусмотрены формы содействия Программы. Это - услуги экспертов-советников и консультантов, консалтинговых фирм, оборудования и поставки, программы подготовки кадров и др. Программа может иметь в России постоянное представительство.
Правительство РФ периодически принимает распоряжения о возложении на федеральные министерства и ведомства функций по обеспечению участия РФ в работе международных организа-I ций (по соответствующему профилю), в деятельности международных межправительственных организаций по экономическому и научно-техническому сотрудничеству. При этом Министерству L финансов даются поручения предусматривать при формировании проекта федерального бюджета необходимые ассигнования для f уплаты взноса РФ в эти структуры.
Отмена и изменение устаревших актов федеральных органов и принятие ими новых актов сопровождаются введением новых процедур • согласований и совместных обсуждений, обмена информацией. Корректируются внутренние положения и регламенты.
Новым явлением можно считать все более широкое развитие институтов международной администрации, которые тесно сотрудничают с национальными государственными органами. Они создаются на основе учредительных документов, договоров и соглашений и имеют разные задачи, полномочия и структуру. Мы имеем в виду: постоянные органы международных организаций; международные органы; институты межгосударственных объединений; комиссии по сотрудничеству в разных сферах; временные комиссии; паритетные советы с участием министров и иных руководителей центральных государственных органов; международные должностные лица (комиссары и др. служащие). Участие в этих структурах, подготовка проектов и выполнение принятых актов неодинаковой юридической силы становится все более важной задачей национальных органов исполнительной власти.
К сожалению, процесс реализации договоров и модельных актов далеко не всегда протекает ритмично, нередки задержки в их рассмотрении и случаи неисполнения. Этому посвящено постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (МПА) «Об усилении парламентского влияния на исполнение межгосударственных обязательств в рамках Содружества в области безопасности и военного сотрудничества». Ассамблея обратилась к парламентам с просьбой осуществить в соответствии со своими конституционными процедурами ратификацию межправительственных актов Содружества в области обороны и безопасности, ускорить разработку и принятие законодательных актов, необходимых для их реализации, представлять информацию об учете в законотворческой деятельности рекомендаций МПА и принятых обязательств в данной сфере.
В рамках СНГ действует свыше 100 модельных законодательных актов и более 1200 соглашений. К сожалению, они плохо реализуются в государствах-участниках. Слабая информированность, отсутствие политической воли, неумение перестраивать свои структуры и менять правовые акты свидетельствуют о нежелании вводить новые правовые режимы и строго им следовать. Правительство РФ периодически принимает решения о мерах по выполнению обязательств России, поручает министерствам готовить предложения и т.п. Но фактических результатов все же мала. А должна действовать строгая система реализации международных норм и ответственности должностных лиц по внутреннему законодательству за их нарушения.
Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами РФ, должны обеспечивать выполнение содержащихся в них обязательств России и осуществление ее прав, вытекающих из этих договоров, наблюдать за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Могут создаваться и специальные комиссии по наблюдению за реализацией договоров. Примечательно, что органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров. К сожалению, министерства и ведомства, регионы и организации плохо выполняют свои обязательства, не отменяют устаревших и не принимают новых актов. В конечном счете это разрывает «цепь взаимодействия» норм международного и национального права.
Неясно, однако, какой орган и в каком порядке констатирует нарушение международных обязательств и дает необходимое заключение. Не предусматривает соответствующих процедур и ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Правительство и федеральные органы исполнительной власти нередко совсем не реагируют на вступивший в силу международный договор либо делают это с опозданием, к тому же в отношении лишь части договоров. Коллизии не выявляются и тем самым ослабляется действие международных договоров, консервируются те внутригосударственные акты и нормы, которые им не соответствуют.
Целесообразно в проекте ФЗ о нормативных правовых актах предусмотреть процедуру установления коллизий между нормами внутригосударственного и международного права. Субъектами, правомочными выявлять коллизии, заключения которых автоматически влекут признание действующими международных норм и не действующими противоречащих им внутригосударственных актов и норм, могут быть либо Конституционный Суд, либо Минюст. Потребуется принятие постановления федерального Правительства о порядке реализации международных договоров (межгосударственных, межправительственных и межведомственных) исполнительными органами власти РФ и ее субъектов.
Сказанное позволяет отметить очевидное увеличение удельного веса международно-правовых норм в общем объеме административно-правового регулирования. Их нарастающее сближение позволяет вести речь о постепенном формировании международного административного права.