Методы государственного регулирования естественных монополий
Воᅟ многихᅟ публикациях,ᅟ касающихсяᅟ естественныхᅟ монополий,ᅟ границыᅟ междуᅟ понятиямиᅟ «контроль»ᅟ иᅟ «регулирование»ᅟ частоᅟ неопределенны.ᅟ Какᅟ правило,ᅟ этиᅟ словаᅟ употребляютсяᅟ какᅟ синонимы.ᅟ ᅟ ᅟ
Согласноᅟ «Современномуᅟ экономическомуᅟ словарю»ᅟ контрольᅟ -ᅟ составнаяᅟ частьᅟ управленияᅟ экономическимиᅟ объектамиᅟ иᅟ процессами,ᅟ заключающаясяᅟ вᅟ наблюденииᅟ заᅟ объектомᅟ сᅟ цельюᅟ проверкиᅟ соответствияᅟ наблюдаемогоᅟ состоянияᅟ объектаᅟ желаемомуᅟ иᅟ необходимомуᅟ состоянию,ᅟ предусмотренномуᅟ законами,ᅟ положениями,ᅟ инструкциями,ᅟ другимиᅟ нормативнымиᅟ актами,ᅟ аᅟ такжеᅟ программами,ᅟ планами,ᅟ договорами,ᅟ проектами,ᅟ соглашениями.[10]ᅟᅟ Терминᅟ «регулирование»,ᅟ какᅟ правило,ᅟ понимаетсяᅟ какᅟ контрольᅟ надᅟ установлениемᅟ тарифовᅟ иᅟ цен.ᅟ Отмечается,ᅟ чтоᅟ ᅟ регулированиеᅟ качестваᅟ услуг,ᅟ контрольᅟ соблюденияᅟ правилᅟ поведенияᅟ наᅟ рынке,ᅟ лицензирование,ᅟ обеспечениеᅟ доступаᅟ кᅟ инфраструктуре,ᅟ кᅟ сожалению,ᅟ недостаточноᅟ институционализированы.ᅟ Кромеᅟ того,ᅟ отсутствуетᅟ пониманиеᅟ неразрывностиᅟ комплексаᅟ регулирующихᅟ воздействийᅟ наᅟ теᅟ илиᅟ иныеᅟ сферыᅟ деятельности.ᅟ Такойᅟ подходᅟ кᅟ регулированиюᅟ ᅟ оказываетᅟ влияниеᅟ наᅟ деятельностьᅟ естественныхᅟ монополийᅟ иᅟ можетᅟ привестиᅟ кᅟ недостаточномуᅟ удовлетворениюᅟ спросаᅟ потребителей,ᅟ снижениюᅟ ВНПᅟ иᅟ другимᅟ негативнымᅟ последствиям.ᅟ ᅟ
Принятоᅟ считать,ᅟ чтоᅟ существуютᅟ дваᅟ типаᅟᅟ контроляᅟ ᅟестественныхᅟ монополийᅟ соᅟ стороныᅟ государстваᅟ ᅟ -ᅟ внешнийᅟ иᅟ внутренний:ᅟ внешнийᅟ ᅟ -ᅟ черезᅟ принятиеᅟ регламентирующихᅟ актовᅟ илиᅟ корректирующееᅟ налогообложениеᅟ (штрафыᅟ иᅟ субсидии),ᅟ внутреннийᅟ ᅟ -ᅟ черезᅟ присутствиеᅟ представителейᅟ государственныхᅟ органовᅟ (сᅟ правомᅟ принятияᅟ решения)ᅟ вᅟ самихᅟ компаниях.
Еслиᅟ обратитьсяᅟ кᅟ зарубежномуᅟ опыту,ᅟ тоᅟ можноᅟ увидеть,ᅟ чтоᅟ воᅟ главеᅟ углаᅟ вᅟ этойᅟ деятельностиᅟ стоитᅟ суверенностьᅟ иᅟ самостоятельностьᅟ органовᅟ регулированияᅟ неᅟ ᅟ толькоᅟ отᅟ самихᅟ контролируемыхᅟ компаний,ᅟ ноᅟ иᅟ отᅟ другихᅟ органовᅟ государственногоᅟ управления.ᅟ Кромеᅟ того,ᅟ действияᅟ всехᅟ регулирующихᅟ органовᅟ должныᅟ бытьᅟ максимальноᅟ согласованы,ᅟ чтоᅟ даетᅟ имᅟ большуюᅟ свободуᅟ вᅟ принятииᅟ решений.ᅟ ᅟ
Регулированиеᅟ естественныхᅟ монополийᅟ вᅟ западныхᅟ странахᅟ реализуетсяᅟ сᅟ помощьюᅟ административныхᅟ органов,ᅟ судов,ᅟ либоᅟ техᅟ иᅟ других.ᅟ Считается,ᅟ чтоᅟ самаяᅟ непростаяᅟ ситуацияᅟ сложиласьᅟ вᅟ Великобритании,ᅟ гдеᅟ системаᅟ контроляᅟ являетсяᅟ двусторонней.ᅟ Вᅟ 1980ᅟ годуᅟ вᅟ странеᅟ былᅟ принятьᅟ Законᅟ оᅟ конкуренции,ᅟ которыйᅟ неᅟ оправдалᅟ возлагаемыхᅟ наᅟ негоᅟ надежд,ᅟ вᅟ тойᅟ части,ᅟ чтоᅟ неᅟ прибавилосьᅟ оперативностиᅟ вᅟ контролеᅟ естественныхᅟ монополий.ᅟ ᅟ
Сегодняᅟ британскаяᅟ системаᅟ контроляᅟ основываетсяᅟ наᅟ законодательствеᅟ ᅟ оᅟ добросовестнойᅟ торговлеᅟ иᅟ оᅟ конкуренции,ᅟ гдеᅟ ведущаяᅟ рольᅟ принадлежитᅟ Ведомствуᅟ поᅟ добросовестнойᅟ торговле,ᅟ Комиссииᅟ поᅟ монополиям,ᅟ государственномуᅟ секретарюᅟ торговлиᅟ иᅟ промышленности.ᅟ Сᅟ другойᅟ стороныᅟ естественныеᅟ монополииᅟ контролируетᅟ Судᅟ поᅟ ограничительнойᅟ практике.
Отметим,ᅟ чтоᅟ вᅟ Великобританииᅟ ᅟ транспортᅟ иᅟ распределениеᅟ газаᅟ отделеныᅟ отᅟ сферᅟ потенциальнойᅟ конкуренцииᅟ (добычаᅟ газа),ᅟ т.е.ᅟ вᅟ монопольнойᅟ собственностиᅟ иᅟ управленииᅟ находятсяᅟ толькоᅟ газопроводыᅟ иᅟ газораспределительнаяᅟ сеть,ᅟ аᅟ задачейᅟ реформᅟ провозглашаетсяᅟ повышениеᅟ эффективностиᅟ путемᅟ внедренияᅟ вᅟ функционированиеᅟ естественныхᅟ монополийᅟ рыночногоᅟ механизма,ᅟ дляᅟ которогоᅟ имеютсяᅟ соответствующиеᅟ техническиеᅟ возможности.
Вᅟ СШАᅟ основнаяᅟ функцияᅟ государственногоᅟ контроляᅟ заᅟ естественнымиᅟ монополиямиᅟ возложенаᅟ наᅟ ᅟ антитрестовскийᅟ отделᅟ Министерстваᅟ юстиции.ᅟ Данныйᅟ отделᅟ вправеᅟ возбуждатьᅟ судебныеᅟ ᅟ производстваᅟ противᅟ нарушенияᅟ антитрестовскогоᅟ законодательства.ᅟ ᅟ Функциейᅟ контроляᅟ такжеᅟ обладаетᅟ Федеральнаяᅟ торговаяᅟ комиссия.ᅟ Однако,ᅟ главнуюᅟ рольᅟ вᅟ этойᅟ деятельностиᅟ играютᅟ федеральныеᅟ судыᅟ и,ᅟ вᅟ первуюᅟ очередь,ᅟ Верховныйᅟ судᅟ США,ᅟ которыйᅟ определяетᅟ легитимностьᅟ техᅟ илиᅟ иныхᅟ ограниченийᅟ вᅟ договорахᅟ илиᅟ методахᅟ хозяйственнойᅟ деятельности.ᅟ
Какᅟ иᅟ вᅟ Великобритании,ᅟ составᅟ регулируемыхᅟ отраслейᅟ вᅟ СШАᅟ имеетᅟ своиᅟ особенности.ᅟ Так,ᅟ например,ᅟ транспортировкаᅟ газаᅟ поᅟ газопроводамᅟ неᅟ являетсяᅟ естественнойᅟ монополией.ᅟ Вᅟ СШАᅟ существуютᅟ спотовыйᅟ иᅟ фьючерсныйᅟ рынкиᅟ газаᅟ сᅟ низкимиᅟ ценамиᅟ наᅟ газ,ᅟ относительноᅟ открытымᅟ иᅟ взаимосвязаннымᅟ контрактнымᅟ рынкомᅟ наᅟ правоᅟ использованияᅟ газопроводовᅟ иᅟ хранилищ.
Вᅟ целом,ᅟ основныеᅟ принципыᅟ регулированияᅟ естественныхᅟ монополийᅟ заᅟ рубежом,ᅟ можноᅟ определитьᅟ следующимᅟ образом:
-ᅟ необходимостьᅟ альтернативныхᅟ источниковᅟ информацииᅟ обᅟ объектеᅟ регулирования;
-ᅟ предпочтительностьᅟ ценовогоᅟ регулированияᅟ передᅟ регулированиемᅟ нормыᅟ прибылиᅟ естественнойᅟ монополии;
-ᅟ полноеᅟ институциональноеᅟ отделениеᅟ регулируемогоᅟ естественно-монопольногоᅟ сектораᅟ отᅟ конкурентныхᅟ сферᅟ деятельностиᅟ отрасли.[11]
В России на особенностях государственного регулирования деятельности естественных монополий сказалась специфика происхождения монополий. Российская Федерация унаследовала предприятия-гиганты или даже целые отросли от советской командно-административной системы управления. Командная экономика в бывшем СССР была своеобразной монополией, построенная на всеобъемлющем директивном планировании, государственном ценообразовании, централизованном распределении материальных ресурсов и по самой своей природе не допускавшая конкуренции ни в одной своей части. С переходом к рыночной экономике предприятия-гиганты были преобразованы в естественные монополии: в их числе железнодорожный транспорт, нефти и газо-добывающие предприятия, телеграфное, телефонное и почтовое сообщения, электроэнергетика.
В российском законодательстве первостепенное внимание уделяется прямому государственному регулированию. Считается, что регулирование посредством определения тарифов или решающего влияния на них достаточно простой и понятный способ, позволяющий снизить роль негативных факторов, существующих в их деятельности. Механизм и границы такого регулирования определяются национальными законодательными актами.
При реализации данного подхода возникают две проблемы:
1) необходимость создания органа государственного контроля за деятельностью естественного монополиста или придания таковых функций уже действующей антимонополистической структуре,
Подобные действия несут в себе угрозу подмены общественных интересов интересами правящих групп, не говоря уже о соответствующих затратах на содержание госчиновников. Если вспомнить, что в крупнейших российских предприятиях - естественных монополистах государству принадлежит либо контрольный пакет акций, либо близкий к нему по размерам, то становится очевидным, что ожидать высокой общественной эффективности от такого органа не приходится.
2) сложность точного определения реальных издержек производителя услуг - естественной монополии.
Определение точных издержек производителя не менее важная проблема, так как предприятия – естественные монополии, в конечном итоге, перекладывают издержки производства, на потребителя.
Таким образом, приходится признать, что при очевидной простоте прямое государственное регулирование в нашей стране не дает возможности регулирования естественных монополий в интересах общества. Скорее, это происходит в интересах правящих элит.
Другой способ регулирования естественной монополии связан с использованием механизма экономической организации. Это - торги за франшизу (право на ведение такой деятельности). Речь идет о контрактной системе как форме экономической организации. Контракт заключается с тем производителем (экономическим субъектом), который предлагает лучшие условия (меньшая цена, больший набор услуг и т. д.). Существенным плюсом данного способа является то, что победитель торгов может быть заменен без серьезных проблем в оценке активов при передаче их новому франчайзиату, так как основные производственные сооружения находятся в собственности государства, а другие активы могут быть сравнительно легко проданы (куплены) на рынке подержанного имущества.
Еще один способ их регулирования естественных монополиях - ценовые дискриминации.
Возможность использования ценовых дискриминаций имеется как и у естественной монополии для увеличения чистого дохода, так и у регулирующих субъектов для снижения общего негативного эффекта от деятельности данного предприятия естественного монополиста.
Ценовая дискриминация – это практика установления разных цен на один и тот же товар при условии, что различия в ценах не связаны с затратами.
Предпосылки возникновения ценовых дискриминаций следует искать в противоречиях рыночного механизма. С одной стороны, рынок - великий усреднитель. За спиной производителей, после процесса производства, он определяет продажную цену товара. С другой стороны, каждый экономический субъект (в нашем случае - потребитель) - уникален (различны потребности, оценки полезностей, доходы и проч.). Таким образом, при единой рыночной цене всегда есть покупатели, которые готовы заплатить за данный товар больше, чем установившаяся рыночная цена.
Кроме того, нельзя сбрасывать со счетов и обособленность определенных рынков (институциональную, географическую и др.). Это также создает возможность использования различных цен на данных рынках при продаже одного и того же товара.
Естественные монополии достаточно часто прибегают к практике ценовых дискриминаций для максимизации своего чистого дохода. Для этого они сегментируют рынок. Примером такого подхода может быть практика установления более высоких тарифов на электроэнергию, газ, услуги связи, коммунальные услуги для предприятий и организаций и, соответственно, пониженных тарифов - для граждан.
Также, возможно, применение множественных тарифов в зависимости от времени предоставления услуг (связь, электроэнергия, железнодорожные и авиационные билеты и проч.).
Этот же механизм может быть задействован не только естественным монополистом, но и обществом, которое стремится облегчить бремя, связанное с монополией. Оно может устанавливать понижающиеся тарифы для социально незащищенных групп населения (пенсионеров, инвалидов и др.). Например, широко применяемая практика льготных тарифов на различные виды услуг, предоставляемых естественными монополистами.
Таким образом, при рассмотрении регулирования естественной монополии, можно придти к выводу что эффективное регулирование деятельности естественных монополий возможно лишь при использовании всех имеющихся методов управления, всех форм экономической организации.
Государственноеᅟ регулированиеᅟ естественныхᅟ монополийᅟ вᅟ развитыхᅟ странахᅟ опираетсяᅟ наᅟ несколькоᅟ стратегий,ᅟ средиᅟ которыхᅟ наиболееᅟ эффективнойᅟ являетсяᅟ стратегия,ᅟ ᅟ базирующаясяᅟ наᅟ моделиᅟ ценообразования,ᅟ ориентированнойᅟ наᅟ ᅟ работуᅟ естественныхᅟ монополийᅟ вᅟ условияхᅟ «второгоᅟ наилучшегоᅟ решения».ᅟ