Изменение системы государственного надзора и контроля

Изменение принципов регулирования хозяйственной деятельности предполагает и изменение системы государственного надзора и контроля, который должен дополнять рыночные механизмы обеспечения прав хозяйствующих субъектов, а не дублировать их. Возможный комплекс мер включает в себя:

— установление исчерпывающего перечня государственных контролирующих органов, четкого определения функций, прав и обязанностей каждого органа в целях недопущения избыточного; дублирования;

—максимальную регламентацию проверочной деятельности с целью затруднения использования контрольных и надзорных механизмов как способа давления на предпринимателей, а также; уменьшения возможностей для вымогательства;

—установление обязательного осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе;

—создание процедуры обжалования хозяйствующими субъектами порядка проведения и результатов проверок;

— минимизация количества проверок, осуществляемых по инициативе контролирующих органов. Причиной проведения проверок должны стать обоснованные жалобы потребителей или иных хозяйствующих субъектов.

В качестве альтернативных гарантов могут и должны выступать организации саморегулирования. В их рамках возможен не государственный контроль за соблюдением членами ассоциации требований законодательства и внутренних стандартов организации. Таким образом, сокращается «поле» государственного контроля, что при соответствующем развитии саморегулирования в России может способствовать существенной экономии государственных средств.

Приложение 10.1

Влияние трансакционных издержек на систему неформальных институтов

Этапы реформирования системы государственного регулирования, изложенные в § 4 гл. 10 можно рассмотреть на примере экономических моделей (рис. 10.1 и рис. 10.2).

Снижение административных барьеров, а следовательно, и административных издержек, рост эффективности системы наказания являются основными факторами, влияющими на развитие неформальных отношений.

Чем выше эффективность проводимых мероприятий, тем выше риск и цена продукции, производимой в нелегальном секторе, то есть выше цена нарушения закона. Установить четкую функциональную зависимость между ценой, спросом и предложением, эффективностью вышеизложенных мероприятий довольно сложно. Однако в соответствии с теорией трансакционных издержек производство в нелегальном секторе будет продолжаться до того момента, пока увеличение величины рисков нарушения закона не доведет цену продукции, производимой в нелегальном секторе, до цены продукции, производимой легально.

Более наглядно описанную ситуацию можно пояснить с помощью нижеприведенных графиков.

Предположим, что производство продукции в легальном секторе, равно Q₀, цена — Р₀, соответственно, кривая предложения S₀.

Производство продукции в нелегальном секторе — Q₁ цена — Р₁ кривая предложения S₁.

Вследствие увеличения рисков — ужесточения системы наказания, снижения административных барьеров — рост издержек производства на отдельно взятом нелегальном предприятии приведет к сокращению выпуска производимой продукции. На графике (рис. 10.1) — это смещение кривой предложения S₁влево к S₂. Сокращение производства вызовет рост цен на продукцию от Р₁, до Р₂, который несколько приблизит их к ценам на продукцию (Р₀), производимую в легальном секторе. Таким образом, рост издержек производства в нелегальном секторе приведет к легализации части теневых предприятий.

Рис. 10.1. Производство продукции в нелегальном секторе

Увеличение выпуска продукции в легальном секторе S₀ приведет к смещению этой кривой к S₃ и всеобщему снижению цен на продукцию до уровня Р₃, а следовательно, усилит тенденции к последующему витку легализации оставшейся части нелегального сектора — смещению кривой S₂ в положение S₄, а кривой S₃ в положение S₄. Таким образом, можно представить процесс легализации тех видов теневой экономики, которые не связаны с удовлетворением деструктивных потребностей (наркотики, торговля оружием и т.д.).

В описанном случае государство выступает как своеобразная преграда, препятствие, которое, увеличивая издержки производства в нелегальном секторе, способствует его легализации.

Как было отмечено выше, государство может вести свою деятельность и к неэффективному размещению ресурсов. Так, например, вводя необоснованные ограничения, акцизы, увеличивая налоги, государство увеличивает издержки производства продукции и услуг в легальном секторе, следовательно, в определенном смысле «провоцирует» развитие нелегальной экономики. Графически описанная ситуация показана на рис. 10.2 смещением кривой S₀ влево в положение S₅.

В том случае, если речь идет о криминальном секторе «черных рынков» (производстве наркотиков, оружия, торговле людьми и т.д.), то данная модель не работает (рис. 10.2), поскольку спрос на данный товар является неэластичным и увеличение рисков приведет только к росту цены. Графически это показано как смещение кривой S₁влево в положение S₂ и перемещения рыночного равновесия из точки Е₁, в точку Е₂.

Рис. 10.2. Производство продукции в криминальном секторе

По мнению автора, одним из важнейших результатов вышеизложенной политики явилось бы сокращение теневого сектора[229].

Вопросы для повторения

1. Что такое административные барьеры?

2. Какие типы барьеров преобладают в российской экономике?

3. Что такое «институционализация коррупции»?

4. Приведите примеры административных барьеров в России?

5. Как административные барьеры влияют на трансакционные издержки?

6. В чем проявляется неэффективность барьерного регулирования российской экономики?

7. Опишите схему воспроизводства административного барьера.

8. Каковы возможные методы борьбы с неэффективными административными барьерами?

Практическое задание

1. На примере отдельного закона или постановления проведите анализ его эффективности для экономики (общества, бюджета). В ходе анализа постарайтесь ответить на следующие вопросы: какая группа лиц была инициатором принятия данного законопроекта (постановления)? Кто был заинтересован в его принятии и в чем состояла возможная выгода? Каковы возможные затраты принятия законопроекта (постановления)? Каковы методы по ликвидации барьера?

Терминологический словарь

Административные барьеры в экономике — это установленные решениями государственных органов правила, соблюдение которых является обязательным условием ведения деятельности на рынке, вводящее платежи за прохождение бюрократических процедур, которые обычно не попадают в бюджет.

Бюрократическая рента — это незаконно полученный доход государственным чиновником, который использует свое должностное положение для получения данного дохода (например, взятки, подарки и т.д.).

Внешние эффекты (экстерналии) — дополнительные издержки или выгоды, не получившие отражения в ценах. Положительные внешние эффекты возникают тогда, когда деятельность одних экономических субъектов приводит к возникновению дополнительных выгод для других субъектов, причем это не отражается в ценах на производимое благо. Отрицательные внешние эффекты возникают тогда, когда деятельность одних экономических субъектов вызывает дополнительные издержки для других.

Государство — это организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический район, чьи границы определены его способностью облагать налогом подданных.

Денежный навес — превышение сбережений населения относительно реальных запасов товаров и услуг. Результатом несбалансированности рынка являются рост теневой экономики (расширение черного рынка), а также подавленная (скрытая) инфляция.

Дисфункция — нарушение, расстройство функций какого-либо органа, системы, экономического института, преимущественно качественного характера (по аналогии с дисфункцией организма в биологии).

Издержки коллективного действия, исходя из методологии Дж.Коммонса, — издержки по созданию и обеспечению деятельности институтов.

Институт — это система формальных и неформальных правил, определяющих взаимоотношения между членами общества.

Институтопровайдер — в рамках неоинституциональной теории — организация, которая влияет на институциональную структуру, выполняя роль генератора и распространителя производственных институтов и соглашений, роль инкубатора (выращивание новых институтов в существующей институциональной среде), роль индивидуального институционального интегратора (вовлечение новых индивидов в состав носителей данной нормы).

Институциональный вакуум — это отсутствие или недостаток в институциональной системе формальных институтов, способных поддерживать осуществление сделок с наименьшими трансакционными издержками, вследствие ликвидации механизма управления прежней хозяйственной системой и отсутствия нового.

Институциональный конфликт — результат несогласованности между формальными и неформальными правилами. В одном случае, институциональный конфликт приводит к появлению нежизнеспособных институтов, в другом — к появлению устойчивых, хотя и неэффективных образований — институциональных ловушек.

Институциональная матрица — это устойчивая исторически сложившаяся система базовых общественных институтов, обусловивших появление первых государств и предопределивших развитие всех последующих институциональных структур, которые, в свою очередь, служат воспроизведению первичной модели, сущность которой сохраняется.

Институциональная ловушка — это неэффективная устойчивая норма (неэффективный институт), имеющая самоподдерживающийся характер.

Институциональные технологии — это технологии, связанные с внедрением (импортом) институтов, а также с генерацией (выращиванием) новых институтов, способных привести к снижению трансакционных издержек функционирования экономической системы и обеспечить экономический рост.

Институционализация — закрепление в отношениях между индивидами определенных правил или норм с возрастающей частотой их использования для все большей части членов общества.

Институционализация коррупции — синтез административной и политической коррупции, когда решения принимаются коррумпированными политиками не в интересах частных компаний, но в интересах коррумпированных бюрократических структур.

Искатель ренты (политической или бюрократической) — лицо, стремящееся к получению личных выгод за счет политического или общественного процесса.

Кооперация — тип сотрудничества группы людей, в результате которого совместное использование какого-либо ресурса способствует достижению лучших результатов, чем индивидуальное.

Кумовской капитализм (crony capitalism) — распределение ролей в политической и экономической иерархии по родственному или приятельскому признаку, то есть в зависимости от принадлежности к тому или иному семейному клану или «закадычным друзьям».

Лоббизм (от английского слова lobby, означающего «закрытое помещение для прогулок, коридор, вестибюль, кулуары») — особая система и практика реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности путем целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Логроллинг (logrolling, дословно — «перекатывание бревен») — практика взаимной поддержки политических деятелей различной ориентации, помогающих друг другу добиваться нужных решений путем «торговли голосами» (по принципу «я голосую за тебя, а ты — за меня»), в результате чего могут приниматься решения, приносящие выгоды отдельным группам давления.

Микроэкономическая дисфункция — такое неравновесное динамическое состояние института или организации, при котором лишь отдельные характеристики этой системы испытывают потерю качества, что приводит к девиации модели поведения организации или закреплению неэффективной нормы, которые функционируют в границах своего монетарного диапазона.

Макроэкономическая дисфункция — такое неравновесное динамическое состояние института и/или хозяйственной системы, при котором все основные параметры институциональных установлений этой системы испытывают потерю качества. Макроэкономическая дисфункция является редким результатом институциональной динамики, когда снижающаяся функциональная эффективность институтов самоусиливается, так что замена одного или нескольких институциональных установлений не может изменить ход развития экономической системы.

Налоговый зазор (lax gap) — различие между суммой полагающихся налоговых поступлений и реально собранным доходом.

Неденежные формы расчетов — бартерные обмены, взаимозачетные (клиринговые) схемы, использование «промышленных» (нефинансовых) векселей, а также все виды некоммерческого кредитования (включая неплатежи).

Под недопроизводством отдельных институтов автор понимает недостаточно развитую с точки зрения эффективности институциональную систему. Основная причина заключается в отсутствии изначально импульсов или стимулов для развития данных институтов. Импульсы (стимулы) могут быть как продуктом деятельности самой системы, так и следствием вмешательства извне, например, государства.

Неоклассический сценарий трансформационного перехода общества от одной системы хозяйствования к другой базируется на основных положениях неоклассической экономической теории и предполагает разработку системы мер государственного регулирования, направленную на формирование (или скорее импорт) новых институтов или изменение уже существующих формальных правил, в то время как неформальные нормы остаются вне поля зрения реформаторов.

Неоинституциональный сценарий трансформационного перехода общества от одной системы хозяйствования, разработанный в рамках неоинституциональной экономической теории, предусматривает изменение как формальных правил, так и неформальных норм. По крайней мере, учитывает влияние последних на действенность принимаемых законов. Идеальным, согласно неоинституциональному подходу, является эволюционный процесс формирования институтов, соответственно революционный (импорт) является менее предпочтительным и должен осуществляться на базе тщательного изучения существующей институциональной среды.

Неформальная институционализация — приоритет неформальных «правил игры» в обществе над формальными, в некоторых случаях «подстраивание» формальных правил под неформальные нормы. Суть неформальной институционализации в том, что вновь принятые, разработанные в соответствии с зарубежными рыночными аналогами законы начинают работать совершенно по-иному, не по «рыночному».

Неформальные ограничения — традиции, обычаи, социальные условности.

Неформальная экономика — это явление больше социальное, чем экономическое, основной поведенческой мотивацией здесь является особая стратегия выживания, реализуемая «homo adaptans».

Общее предложение институтов может быть выражено через издержки по их созданию (ex ante) и функционированию (ex post).

Оппортунизм — преследование личного интереса с использованием коварства (self-interest-seeking-with-guile), включая такие более явные формы, как ложь, воровство, мошенничество, а также предоставление неполной или искаженной информации, осо бенно когда речь идет о преднамеренном обмане, введении в за блуждение, искажении и сокрытии истины или других метода запутывания партнера.

Отлынивание (shirking) — форма поведения, предполагающая, работу с меньшей отдачей и ответственностью, чем следует по условиям договора.

Отрицательные экстерналии отдельных статей бюджета: несмотря на эффективность отдельно взятых программ или статей бюджета, эффективность составленного на этой основе бюджета будет значительно ниже, поскольку различные статьи бюджета или документы разрабатывались исходя из необходимости наибольшей эффективности в отдельно взятой сфере или отрасли, без учета влияния последствий на другие сферы или статьи бюджета.

Парадокс голосования:принятие решений при определенных условиях зависит от процедуры голосования вопросов, а также ставших обычными в практике большинства правительств лоббизма и логроллинга.

Парадокс передачи — в результате передачи институтов (эффективной технологии) страна-экспортер может выиграть за счет страны-импортера.

Парето-оптимум — распределение благ, изменяя которое нельзя улучшить чье-либо благосостояние, не нанося ущерба другим лицам. Парето-оптимальность является одним из основных инструментов неоклассического анализа отношений распределения и перераспределения.

Политическая рента (political rentseeking) — доход, источником которого являются особые правительственные льготы, субсидии и иные привилегии, полученные относительно немногими группами в результате лоббизма.

Под правами собственностипонимаются санкционированные поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования.

Правило единогласия Пикселя — поскольку рыночные сделки совершаются с взаимного согласия всех его участников, то и на «политическом рынке» решения должны приниматься всеми единогласно.

Природа государстваопределяется властными отношениями, возникающими между гражданами и государственным, аппаратом.

Производственные издержки (production costs) — издержки, сопровождающие процесс физического изменения материала, в результате чего получается продукт, который обладает определенной ценностью. В эти издержки включаются не только издержки обработки материала, но и издержки, связанные с планированием и координацией процесса производства, если они касаются технологии, а не взаимоотношений людей.

Категория «собственность»трактуется как «пучок» (набор) прав, которые обычно распределены в неодинаковых пропорциях между различными лицами. «Полным» считается определение права собственности, предложенное английским юристом А.Оноре и включающее 11 элементов.

Специфические активы— это те, которые имеют особую ценность при выполнении конкретного контракта. Такие активы (например, высокоспециализированное оборудование) очень трудно продать, передислоцировать или найти им альтернативное применение. Чем специфичнее активы, тем выше трансакцион-ные издержки и тем сильнее стимулы к установлению долговременных отношений между участниками.

Сроки трансформационного переходаобщества от одной системы хозяйствования — реформы можно считать завершенными, когда не только сформирована институциональная основа новой экономики, но и задана инерционность развития институциональной системы, предполагающей в большинстве случаев согласование формальных правил и неформальных норм, которые становятся устойчивыми и укореняются в поведенческих моделях. В случае изменения траектории развития общества создание новых институтов будет сопровождаться длительным сопротивлением уже существующих институтов.

Status quo — это действующая система формальных правил, согласующихся в значительной степени с неформальными нормами и определяющая такое соотношение интересов различных сторон (государства и индивидов), которое обеспечивает экономической системе устойчивое, хотя не во всех случаях наиболее эффективное, развитие.

Суммарный спрос на институт — как результат суммирования положительного и отрицательного спроса на определенный институт — отражается в расходах государства по поддержанию соответствующей нормы и в издержках, которые несут ее нарушители.

Теория долгосрочных экономических изменений предполагает построение экономической модели общества с учетом зависимости от траектории его предшествующего развития («path dереndence»), на базе анализа наиболее конструктивных идей неоклассической теории: постулата о редкости, самоуравновешивания рынков, конкуренции как о движущей силе развития экономики и др., с включением в нее идей о неполноте информации, субъективных моделях реальности и способности институтов к самоподержанию.

Теорема невозможности К.Эрроу: когда предметом общественного выбора становится решение, предполагающее ухудшене положения отдельных членов общества (даже если общество в целом от него выигрывает), то не всегда существует возможность сделать выбор одновременно рациональным и недиктаторским (учитывающим все мнения).

Теория общественного выбора (public choice theory) — это тeoрия, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.

Трансакция — сделка, облеченная в контрактную форму.

Трансакционные издержки (transaction costs) — это издержки не связанные с процессом производства, а именно издержки сбора и обработки информации, издержки проведения переговоров и принятия решений, издержки контроля и юридической защиты выполнения контракта.

Трансформационные издержки (transformation costs) — этоиздержки, связанные с ликвидацией старых институтов, формированием (или импортом) и адаптацией новых институтов в экономической системе.

Теорема Коуза: если права собственности четко специфицированы, то есть четко определены границы правомочий хозяйствующих субъектов, и исполняются, то становится возможным решение спорных вопросов между сторонами по нанесеню ущерба от использования этой собственности без привлеченной третьей стороны (государства), поскольку в данном случае трансакционные издержки будут меньше.

Теорема Коуза, сформулированная Дж.Стиглером, гласит, что в условиях совершенной конкуренции частные и социальные издержки равны.

Теорема Коуза, сформулированная Т.Эггертссоном: если трансакционные издержки невелики, то экономика всегда будет развиваться по оптимальной траектории, независимо от имеющегося в ней набора политических и других институтов.

Теневая экономика — это прежде всего экономическое явление, поскольку поведение участников данного сектора объясняется мотивом рациональности и экономической выгодой. Функционирующие здесь экономические субъекты описываются типичной моделью «homo economicus».

Теневая экономика — это прибежище для тех, для кого издержки соблюдения существующих законов при ведении обычной хозяйственной деятельности (трансакционные издержки) превышают выгоды от достижения своих целей (Э. де Сото).

Формальные правила — конституции, законы, судебные прецеденты, административные акты.

Экономический империализм — унификация всего разрозненного семейства наук об обществе на базе неоклассического подхода.

Экономическая теория бюрократии (economics of bureaucracy) - одно из направлений теории общественного выбора, изучающее функционирование организаций, которые не производят имеющихся ценностную оценку благ и чьи доходы не связаны с продажей результатов их деятельности.

Экстерналъные ситуации — когда перераспределение прав собственности провоцирует стороны, понесшие убытки в результате принятия закона, действовать нелегально.

Эффекту блокировки (lock-in effect): по Норту, это означает, что однажды принятое решение трудно отменить.

Эффекта гистерезиса — влияние прошедших событий на естественные значения экономических переменных. В свете институциональной теории гистерезис — типичное явление для процессов формирования норм и, в частности, «институциональных ловушек»; не что иное, как одна из форм зависимости социально-экономической системы от ее предшествующего пути развития (см. эффект «path dependence»).

Эффект «path dependence» — зависимость последующего развития общества от траектории его предшествующего развития.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ