Неформальная институционализация и ее последствия
Неформальная институционализация стала неотъемлемой частъю трансформационных реформ переходной экономики России.
Под неформальной институционализацией понимается приоритет неформальных «правил игры» в обществе над формальными, в некоторых случаях «подстраивание» формальных правил под неформальные нормы. Суть неформальной институционализации в том, что вновь принятые, разработанные в соответствии с зарубежными рыночными аналогами законы начинают работать совершенно по-иному, не «по рыночному».
Данный процесс можно рассмотреть на примере закона о банкротстве и антимонопольном законодательстве. Если сравнивать эти законы с действующими аналогами в рыночных экономиках, то трудно найти существенные различия. Цель принятия этих документов также была схожей - передача убыточных предприятий в руки эффективных собственников и поддержание конкуренции.
Однако если в рыночных странах эти законы используются «по назначению», то в России - для перераспределения собственности в интересах отдельных лиц или групп, часто для последующей перепродажи, с целью получения частной выгоды. Такие сделки во многих случаях заканчиваются действительным банкротством предприятия, поскольку в процессе передела собственности, а он может длиться не год и не два, происходит расхищение основных фондов предприятия. Таким образом, в российской институциональной среде закон о банкротстве может работать успешно и против эффективного собственника. Аналогичным образом действует и антимонопольное законодательство.
Можно констатировать тот факт, что неформальная институционализация свела на нет, даже добросовестно разработанные с точки зрения неоклассической теории мероприятия экономической политики в переходный период в России.
Последствия неформальной институционализации многообразны: рост теневого и неформального сектора, преобладание в экономике неформальных поведенческих моделей, криминализация экономики и общественной жизни, а также бегство капитала из страны, прекращение инвестиций в реальный сектор и т.д.
В ходе процесса неформальной институционализации наблюдалась криминализация общества и экономики, в частности сращивание государственных и криминальных структур (см. приложение 8.3).
Издержки перехода
По утверждению В.Полтеровича, институты, как и производственные технологии, следует отнести к общественным благам. Однако последствия от внедрения нового института могут быть не одинаковыми для различных групп экономических агентов: «положительными» для одной группы населения и «отрицательными» — для другой. Исходя из этого, положительный спрос на институты, предъявляемый группой агентов, заинтересованной в введении данного института, нередко сопровождается отрицательным спросом со стороны другой группы, которая потеряет или ничего не приобретет от введения данного института, и соответственно сопротивлением внедрению данного института со стороны последней группы агентов.
Пример:
Классическим примером отрицательного спроса на институт в России может служить приватизационная реформа, когда «не должное» восприятие сущности предполагаемого процесса привело к «отрицательному спросу» на приватизационные институты, затрате огромных ресурсов на ее проведение и фактически передачу собственности коллективов им же самим, только с большими затратами.
Суммарный спрос на институт — как результат суммирования положительного и отрицательного спроса на определенный институт — отражается в расходах государства по поддержанию соответствующей нормы и в издержках, которые несут ее нарушители. Чем больше по абсолютной величине отрицательный спрос на институт, тем (при прочих равных условиях) выше трансформационные издержки его внедрения и трансакционные издержки, связанные с поддержанием уже внедренной нормы.
Когда спрос части агентов на трансплантируемый институт отрицательный, следует ожидать высоких трансформационных издержек вследствие массового сопротивления реформе: даже меньшинство, будучи ущемленным, нередко способно воспрепятствовать реформе или принципиально исказить ее идеи при практической реализации.
Неоклассическая экономическая теория игнорировала издержки институциональной трансформации, не допуская и мысли о том, что строительство новой конструкции хозяйственного механизма может оказаться обществу не по карману. Разумеется, сколько-нибудь точный подсчет трансформационных издержек затруднен. Однако к началу 1992 г. уже имелся опыт Польши, Чехии и Венгрии, раньше начавших реформы; он мог бы служить Источником ориентировочных оценок для республик СССР[184].
Действительная цена реформ в странах Восточной Европы и бывших республиках Советского Союза еще ждет своей оценки. Нет сомнения в том, что она огромна. К 1998 г., после 8—10 лет реформирования, только две из 25 стран (Польша и Словения) достигли дореформенного уровня ВВП. При этом в большинстве бывших советских республик спад составил более 40%. Наименьшие потери понес Узбекистан (около 15%), где реформы были наименее радикальными. Резко, хотя и в меньшей степени, упал жизненный уровень населения, существенно возросла дифференциация доходов. В России в 1998 г. около 24% населения находилось за чертой бедности; в первом квартале 1999 г. доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума скачкообразно возросла до 37,7%, что составляет 55,2 млн. чел.[185]
По мнению В.Полтеровича, эффективная стратегия реформ должна предусматривать организацию диалога между представителями различных социальных групп для выработки решений, как можно более близких к консенсусу.
Примеры:
1. Одним из важных факторов успешной реструктуризации в Венгрии и Польше были высокие пенсии и пособия по безработице на начальных этапах реформ. Это облегчало смену менеджеров и сокращение персонала. Массовая и относительно безболезненная смена управленцев в Китае в результате административной реформы 1983 г. оказалась возможной благодаря впечатляющему перечню льгот, предоставленных отставникам: им сохранили доступ к правительственной информации, служебные машины и квартиры; они получили право на ежегодную тринадцатую зарплату; многие из них стали советниками новых назначенцев[186].
2. Выборка из 17 индустриальных стран за период 1960—1983 гг. показала, что единственной характеристикой правительственной деятельности, существенно влиявшей на экономический рост, являются расходы на социальное обеспечение (включая пенсии, пособия, различные трансферты; сумма пенсий в расходах корректировалась с учетом относительной доли пенсионеров). Влияние оказалось положительным, если эта величина не достигала 16—17% ВВП, после чего кривая регрессии начинала убывать. В 1979 г. этот показатель превышал 16% только в четырех из 17 рассматривавшихся стран. Объясняя этот факт, авторы указывают, что увеличение социальных расходов ведет к улучшению взаимоотношений между работодателями и рабочими, к большей политической стабильности. Оно способствует компенсации потерь тем группам населения, которые могли бы проиграть в результате неравномерности роста, и, значит, уменьшению их сопротивления необходимому перераспределению ресурсов. Все это создает климат социального консенсуса, оказавшийся, как показали расчеты, немаловажным фактором роста[187].
К сожалению, проблема влияния социальной политики на экономическое развитие не получила должного развития в экономической науке. Это во многом обусловлено тем, что неоклассическая экономическая теория и неолиберальные реформы, разработанные на ее базе, не рассматривают социальную политику как один из важнейших факторов экономического роста, хотя в последнее время становится очевидной связь между уровнем социальной напряженности в обществе и ходом проводимых реформ.
В то же время следует отметить, что чрезмерная государственная поддержка предприятий или населения ведет к утере стимулов и интенсифицирует неэффективные процессы перераспределения.
Институциональные ловушки
Феномен «институциональных ловушек» стал одной из серьезных проблем, с которой столкнулось российское правительство при проведении рыночных реформ[188]. В терминах неоинституциональной теории «институциональная ловушка — это неэффективная устойчивая норма (неэффективный институт), имеющая самоподдерживающийся характер[189]». Ее устойчивость означает, что при небольшом временном внешнем воздействии на системупоследняя остается в «институциональной ловушке», лишь незначительно меняя параметры своего состояния, а после снятия возмущения возвращается в прежнее состояние.
Пример:
Хрестоматийным примером неэффективного технологического развмтия стала «проблема QWERTY», изложенная впервые в работе Пола Дэвида «Клио и экономическая теория эффекта QWERTY»[190]. Ученый исследовал, чем обусловлено стандартное расположение букв английского алфавита на клавиатуре компьютеров (верхний регистр, слева — WERTY). На первых пишущих машинках такое расположение было убрано из случайных соображений или, точнее, в верхний ряд были вставлены буквы, которые позволяли коммивояжеру быстро, в присутствии потенциального покупателя, напечатать слова «type writer». Но через 65 лет, когда было предложено расположение букв, обеспечивающее балее высокую скорость печати (на 20—40%), для перехода на новую систему пришлось бы переучивать всех машинисток, уже освоивших корсетной метод печатания в системе QWERTY. В результате и по сей день мы имеем ту же клавиатуру с тем же традиционным расположением букв. Как отмечает Д.Норт, «приращение изменений в технологической сфере, однажды принявшее определенное направление, может привести к победе одного технологического решения над другими даже тогда, когда первое технологическое направление, в конце концов, оказывается менее эффективным по сравнению с отвергнутой альтернативой»[191].
После того, как «институциональная ловушка» сформировалась, возврат к начальным (дореформенным) условиям не приводит к ее разрушению: имеет место так называемый институциональный аналог известного из макроэкономической теории эффекта гистерезиса — влияние прошедших событий на естественные значения экономических переменных. В свете институциональной теории гистерезис — типичное явление для процессов формирования норм и, в частности, «институциональных ловушек»; не что иное, как одна из форм зависимости социально-экономической «системы от ее предшествующего пути развития (эффект «pathdependence», о котором шла речь в гл. 2).
«Институциональные ловушки» сопутствовали и сопутствуют переходной экономике России в самых различных сферах: отношениях собственности, кредитно-денежной системе, структуре реального сектора экономики и др. К их числу относятся бартер, неплатежи, коррупция, избежание налогов. Эти ловушки являются, как правило, результатом резкого изменения макроэкономических условий.
Анализ формирования институциональных ловушек подтверждает, что создание «рыночного правового поля» не гарантирует возникновения эффективных рыночных институтов. В период широкомасштабных реформ макроэкономическая политика может существенно повлиять на институциональное развитие. Однако в данном случае существует опасность возникновения еще одной «институциональной ловушки»: когда цель макроэкономической стабилизации, необходимой для успеха реформ, вступает в конфликт с институциональными целями, делая задачу реформирования трудноразрешимой[192].
По мнению В.Полтеровича, если в системе превалировала неэффективная норма, то после сильного возмущения система может попасть в «институциональную ловушку», и тогда уже останется в ней даже при снятии внешнего воздействия. Единожды попав в «институциональную ловушку», система может выбрать неэффективный путь развития, причем со временем переход на эффективную траекторию может предстать как нерациональный. Одно из наиболее серьезных последствий «институциональных ловушек» заключается в том, что хотя они и смягчают отрицательные краткосрочные последствия неподготовленных, слишком быстрых преобразований, в то же время они препятствуют долгосрочному экономическому росту.
Таким образом, проблема выхода из «институциональной ловушки» представляет практический интерес. И главную роль в этом процессе должно сыграть государство, поскольку в условиях институционального неравновесия ни один другой агент, кроме правительства, не способен принимать эффективные долгосрочные решения. Ни менеджеры, ни коллективы предприятий, ни частные предприниматели не обладают достаточно длительным горизонтом планирования. Не чувствуя уверенности в будущем, экономические агенты ставят перед собой краткосрочные задачи, стремятся к личному обогащению, а «невидимая рука» несовершенного рынка еще не умеет трансформировать эгоистическое поведение в общественно полезное.
Причем акцент делается не на «сильном», а «эффективном» государстве. По утверждению В.Полтеровича, тезис о необходимости «сильного правительства» ошибочен, поскольку сильное авторитарное государство может преследовать цели, не имеющие ничего общего с увеличением благосостояния общества. Сильная власть может быть хищнической, ориентированной на интересы малочисленной правящей элиты. Такая власть не борется с коррупцией, а лишь регулирует ее, заботясь о том, чтобы «брали по чину». Такая власть препятствует выявлению общественных предпочтений и более всего боится сокращения сферы своего влияния. Эффективность означает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достижения[193].
Основные мероприятия по институциональной стабилизации в странах с переходной экономикой включают разработку следующих пунктов:
1) программы выхода из четырех взаимосвязанных «институциональных ловушек»: бартера, неплатежей, уклонения от уплаты налогов и коррупции;
2) мер по преодолению институциональных конфликтов, приведшим к неэффективным формам организации предприятия и финансовой системы. Реформа предприятия должна способствовать установлению рационального баланса прав собственников, менеджеров, рабочих и внешних инвесторов и эффективной системы взаимоконтроля;
3) реформы финансовой системы, снижения инвестиционных рисков, стимулирования участия банков в управлении предприятиями;
4) мер по изъятию переходной ренты государством, чтобы предотвратить неоправданную дифференциацию доходов и, как следствие, рост теневой экономики и коррупции;
5) мер социальной политики, предусматривающих компенсацию потерь тех групп населения, благосостояние которых снижается в результате преобразований. Так как насильственные реформы редко бывают успешными в связи с высокими трансформационными издержками (см. выше), то важнейшей задачей государства является поиск компромиссного варианта реформ.
Каждый этап реформы должен быть тщательно подготовлен, включая оценку трансформационных и трансакционных издержек выгод реформирования, предусматривать справедливое распределение реформенных тягот, компенсацию потерь проигравшим.
Приложение 8.1
Формирование отдельных институтов в переходной экономике (на примере института рекламы)
Трансформационные процессы, происходящие в России в 1990-х гг., затронули не только основные институты, но и всю институциональную систему, поскольку, как показала практика первых пяти лет преобразований, формирование института частной собственности (законодательное закрепление прав собственности за собственником) еще не гарантирует создание системы рыночных институтов.
Экономическая система не будет работать по рыночным законам, если реформы будут проведены в отношении основных институтов, и не затронут дополнительные (см. гл. 8 § 2). В частности, речь идет об институте рекламы, который играет большую роль в формировании рынка сбыта готовой продукции, продвижении ее на рынок.
В закрытой командной экономике советского периода рыночный институт рекламы (в том понятии, которое он имеет в рыночной экономике) полностью отсутствовал, если не принимать в расчет его такие мутированные формы, как пропаганда идей партии, марксизма-ленинизма, причем форма, в которой осуществлялась реклама, была довольно примитивной: в виде плакатов «Слава КПСС», «Решения партии в жизнь» и т.д., развешенных на зданиях, сооружениях, или в виде лозунгов, прославляющих КПСС и ее руководителей, в руках участников постоянно проводящихся митингов и демонстраций. Таким образом, данный институт-мутант имел четко выраженную идеологическую окраску.
Попытки создания рыночного института рекламы — как «двигателя торговли» в условиях дефицита товаров и услуг, причем в большей массе неконкурентоспособных на мировом рынке, не привели ни к чему. Нельзя же считать полноценным институтом лозунги типа «Летайте самолетами Аэрофлота» и «Храните деньги в сберегательной кассе» в условиях отсутствия выбора: поскольку не было возможности законным путем обменять советские рубли на другую валюту для того, чтобы купить билет другой авиакомпании, или воспользоваться услугами другого банка, помимо Сбербанка — единственного в СССР, работающего с населением. Таким образом, проблема создания рыночного института рекламы в переходной экономике стала очень острой в условиях наполнения российского рынка импортной продукцией, которая серьезно «потеснила» отечественных товаропроизводителей.
Как было рассмотрено в гл. 3 § 2, создание любого института сопровождается высокими трансформационными издержками принятие законодательства, регулирующего деятельность в сфере рекламы, формирование специализированных структур, импорт организационных принципов управления рекламным бизнесом и многое другое, что, в конечном счете, подразумевает «индустрия рекламы») и высокими трансакционными издержками, связанными с организацией деятельности рекламной фирмы (выбор отрасли, вида рекламной деятельности — создание рекламных роливов, налаживание производства рекламных щитов, плакатов, создание каналов распространения рекламы и многое другое).
Создание института рекламы в переходной экономике было связано с рядом специфических трудностей: рекламная отрасль является дорогостоящей, то есть производство рекламы предполагает наличие клиентов, готовых купить рекламные услуги по высокой цене. В период стагнации в условиях отсутствия инвестиций на технологическое обновление производства, необходимого большей части предприятий в российской экономике (об износе основных фондов см. гл. 9 § 2), большие расходы на рекламу довольно проблематичны. Следствием первоначальной политики в области рекламы стал «захват» российского рынка рекламы крупными иностранными компаниями, которые зачастую проводили свою рекламную политику без учета институцирнальных особенностей российской действительности, в частности использовали рекламные ролики, учитывающие психологию жителей стран с рыночной экономикой. На более позднем этапе наблюдается переориентация рекламной продукции на российских граждан.
Проникновение крупных иностранных компаний в российскую экономику, стремление захватить свою долю российского рынка сопровождалось импортом института рекламы и его адаптацией в российской институциональной среде. Организация производства на территории России повлекла за собой создание сети рекламных агентств, что требовало подготовки квалифицированных кадров, большей частью граждан России.
Таким образом, можно говорить о том, что иностранные компании, работающие по рыночным принципам, подготовили почву для появления крупных отечественных рекламных агентств и фактически созданию рыночного института рекламы.
Появление института рекламы в России отразилось и на процессе формирования других рыночных институтов, в частности изменения методов финансирования и, следовательно, содержания института средств массовой информации, отношения к конкурентоспособности товара и, следовательно, методах сбыта продукции и т.д.
В заключение можно сделать вывод, что в институциональной системе все взаимосвязано и изменение (или внедрение) отдельного института, даже из категории дополнительных, оказывает серьезное воздействие на функционирование других институтов, зачастую на первый взгляд не взаимосвязанных между собой, например, реклама и средства массовой информации, о связи которых на начальном этапе реформ вопрос даже и не ставился. Таким образом, в процессе институциональной транформации необходимо тщательнее подходить к изучению вопросов взаимосвязи и влияния отдельных институтов друг на друга в институциональной среде страны экспортера, прежде чем их импортировать в другую институциональную среду.
Приложение 8.2