Глава 8. Институциональные проблемы переходного приода в России
8.1. Влияние институционального наследия командно-административной системы на рыночные преобразования
Коренные изменения как в экономической, так и любой другой сфере происходят не на пустом месте — реформаторы неизбежно сталкиваются с прежним наследием (в данном случае с командно-административной системой)[158].
Прежде чем перейти к анализу роли государства в переходной экономике, следует остановиться на механизмах функционирования и институциональных особенностях командной системы, поскольку без знаний о прошлом невозможно разобраться в причинах неудач и трудностей проведения рыночных реформ в постсоциалистических странах.
Как и любой другой экономический механизм, система с централизованным управлением обладает присущими только ей чертами:
1) Государственная собственность как основная форма собственности в командной системе. В исключительной собственности государства находятся земля, ее недра, воды, леса, а также физический капитал.
2) Управление экономикой осуществляется из единого Центра. Всеобщая система планирования охватывает практически всю легальную экономическую деятельность.
3) Многие рыночные институты, например институт частной собственности, институт банкротства, отсутствуют, а существующие принимают уродливые формы, либо проявляются в теневом секторе.
4) Экономика испытывает «хронический дефицит», который в определенной степени восполняется за счет теневой экономики. Широкое развитие получает неформальная экономика.
5) Уравнительная система распределения не способствует устойчивому экономическому росту, так как результаты труда не значительно влияют на вознаграждение.
6) Трансакционные издержки функционирования командно- административной системы намного выше, чем издержки координации деятельности экономических субъектов в рыночной экономике.
Различие двух экономических систем (рыночной и командной) наглядно представлено с помощью институциональных матриц[159].
Рис. 8.1. Институциональная матрица рыночной экономики:А — основные институты; Б — дополнительные институты
Вариант на рис. 8.1 и рис. 8.2 представляет экономическую интерпретацию институциональных матриц двух обществ, в соответствии с которой в обществе существуют две группы институтов — основные и дополнительные. Ядро институциональной матрицы составляют основные институты. Дополнительные же институты содействуют более эффективному функционированию основных (о роли дополнительных институтов см. приложение 8.1).
Так, в рыночной матрице (рис. 8.1) приоритет имеет институт частной собственности и рыночные институты. Государственная собственность и государственное регулирование присутствуют в тех сферах, где рынок терпит фиаско, в частности, производство общественных благ. Поведение экономических агентов в рыночной экономике описывается моделью «homo economicus». В сответствии с этими основными положениями формируется система ценностей и взаимоотношений в рыночной экономике.
Рис. 8.2. Институциональная матрица командной экономики:
А — основные институты; Б — дополнительные институты
В отличие от рыночной институциональная матрица командной экономики предполагает доминирующее положение государственной собственности и государственных институтов в экономике (рис. 8.2). Частная собственность сохраняется, например, в форме личных подсобных хозяйств, которые, однако, функционируют намного эффективнее колхозов и совхозов. Поведение человека в командной экономике можно описать с помощью модели «homo soveticus»[160], действующей в легальном секторе, и модели «homo economicus», действующей в теневом секторе.
В чем же сущность командной экономики? Выступающая в разных странах в кажущейся различности форм, она имеет одну основную закономерность — это устройство экономических механизмов, основанное на очень жестком диктате государства в экономической сфере.
Благодаря работам Яноша Корнай командная экономика получила еще одно название — «экономика дефицита». Присущие ей такие экономические явления, как мягкие бюджетные ограничения, почти ненасыщаемый спрос, горизонтальный и вертикальный «отсос», сочетались с характерными институциональными явлениями, например более высокой степенью патернализма, напряженностью при капиталовложениях, существованием хронического дефицита рабочей силы, скрытым ростом цен и другими, которые не были предписаны ни одним государственным постановлением или планом.
«Дефицит — это явление хроническое. Оно наблюдается постоянно, после возможного временного успеха попыток преодолеть его оно всегда возникает вновь»[161]. Таким образом, командная экономика способствует перманентному воспроизводству дефицита.
В командной экономике правительство фиксировало цены и устанавливало их на уровне ниже цен, обеспечивающих равенство спроса и предложения. Следовательно, спрос на товар превышал предложение, то есть правительство своими действиями способствовало росту дефицита. Недостаток товаров по низким ценам создавал, в свою очередь, условия для того, чтобы нуждавшийся в товарах покупатель и продавец в погоне за бульшей прибылью совершали между собой акт взаимовыгодной торговли (торговля «из под прилавка», «с черного хода» и т.п.): за пределами формальных правил и ограничений товар продавался по цене значительно выше установленной государством. Та же самая ситуация наблюдалась, когда правительство регламентировало объем выпуска продукции.
Сама идея планирования экономической деятельности не нова и реализуется в обществах с различными экономическими системами. Речь идет о границах планирования. Если государство пытается охватить «все и вся», то наступает момент, когда оно оказывается не в состоянии контролировать развитие экономических процессов. Невозможность в Едином Центре сбора и анализа всей информации об экономической деятельности в стране, учета изменений в спросе и предложении отдельных товаров и услуг приводила к искажению данных, которые, в свою очередь, закладывались в основу нового плана. Реализация такого плана только усиливала разрыв между ним и реальностью.
С институциональной точки зрения эффективность экономической системы и способы распределения информации на различных ступенях иерархии находятся в следующей зависимости: реальные экономические условия очевидны для экономических агентов только на нижней ступени производственного процесса. Эта информация о реальном положении дел должна пройти все уровни бюрократической структуры снизу до самой ее вершины. Приказам, принимаемым после рассмотрения этой информации в высших инстанциях, предстоит тот же путь, только в обратном направлении — сверху вниз. При этом неизбежны значительные тотери и искажение информации, даже при максимальной добросовестности всех заинтересованных лиц.
В командной экономике существовал целый ряд причин, по которым невозможно было обеспечить максимальную добросовестность всех заинтересованных лиц или избежать оппортунистичecкого поведения. Кроме этого, в командной экономике создавались все условия для фальсификации данных об объеме выпускаемой продукции, приписках; было выгодным преувеличивать имеющиеся трудности и недооценивать имеющийся потенциал, скрывать недостатки в работе от вышестоящих лиц, в той степени, насколько это было возможно.
В случае обнаружения нарушений вышестоящий начальник стоял перед выбором — как использовать полученную информацию. Зачастую в командной экономике эта проблема решалась не в пользу эффективности производства. Начальник и его подчиненный заключали между собой неформальное соглашение, которое предусматривало сокрытие правдивой информации от начальника более высокого уровня, а распределение выгод от подобного сотрудничества происходило уже между двумя участниками подобного соглашения. В случае, если вышестоящий начальник узнавал о нарушениях, то, как правило, и он вступал в данное соглашение, получая определенный процент за «молчание», который вынуждены были уступить ему первоначальные участники сделки, чтобы избежать наказания. Таким образом, вся бюрократическая система была покрыта сетью подобных неформальных отношений, ставшими основными в командной экономике.
В командно-административной системе сфера влияния бюрократии значительно шире, чем в рыночной. Это связано с особенностями системы управления, которая охватывала всю структуру хозяйственных связей и организация которой во многом была обусловлена интересами бюрократического аппарата. Монополия на информацию, возможность отдельных чиновников определять порядок доступа к этой информации для различных категорий экономических субъектов, условия ее получения, а также распоряжения ресурсами способствовали повсеместному развитию коррупции, установлению многочисленных запретов и ограничений, способствующих получению бюрократической ренты.
По мнению М.Олсона[162], любое законодательство или ограничение, вводящее «рынок наоборот»[163], создает практически у всех участников побудительные мотивы к нарушению закона и, скорее всего, приведет к росту коррупции и преступности в рядах правительственных чиновников. Таким образом, одна из причин, по которым многие общества поражены коррупцией госаппарата, заключается в том, что почти все частные деятели имеют побудительные мотивы к нарушению закона, при этом ни у кого нет побудительных мотивов сообщать о таких нарушениях властям.
Будучи пойманными на нарушении закона, все стороны, заключившие сделку, имеют один и тот же побудительный мотив уговорить или подкупить поймавшего их представителя власти, чтобы избежать наказания. Не только совокупный побудительный мотив частного сектора советует ему обходить закон, но и все побудительные мотивы, характерные для частного сектора, оказываются на стороне тех, кто нарушает правила и постановления. Когда таких нарушений слишком много, само правительство становится коррумпированным и неэффективным.
Еще одна проблема, которая очень остро стояла в командной экономике, причем на всех уровнях — от рядовых работников до руководящего (управленческого персонала) состава, — это проблема оппортунизма.
А.Алчиян и Г.Демсец, как одно из важнейших преимуществ фирмы рассматривают кооперацию, когда совместное использование какого-либо ресурса в составе целой «команды» способствует достижению лучших результатов, чем индивидуальное. Однако коллективное производство часто затрудняет определение вклада каждого члена коллектива в процесс производства, порождая, таким образом, стимулы к оппортунистическому поведению (отлыниванию). Выходом из создавшегося положения может быть организация системы контроля (надзора) за деятельностью каждого из работников. Чтобы контроль был эффективным, функция контроля может быть возложена на одного из руководящих работников — собственников предприятия. Однако даже в условиях рыночной экономики эта проблема остается не решенной, поскольку возможности контролирующего агента по предотвращению «отлынивания» ограничены и с определенного момента издержки коллективной деятельности начинают превышать выгоды, что сдерживает дальнейшее расширение фирмы[164].
Развивая данные положения применительно к командной экономике, можно отметить, что решение проблемы «отлынивания» представлялось здесь еще более сложным.
Во-первых, следует назвать проблему контроля, которая была вызвана фактическим отсутствием самого собственника, способного осуществлять независимый от внешних факторов контроль, поскольку поведение самого контролирующего агента как правило, было оппортунистическим по отношению к возложенным на него обязанностям.
Во-вторых, уравнительная система распределения способствовала созданию стимулов для «отлынивания».
В-третьих, в командной экономике сочетание неэффективного контроля с уравнительной системой оплаты труда привели к институционализации оппортунистического типа поведения не только отдельных индивидов по отношению к предприятию, на котором он работал, но и целых коллективов по отношению к государству — ситуация, когда большая часть работников знала о совершаемых на предприятии нарушениях, но не сообщала о них в вышестоящие органы.
Если бы все социалистические предприятия, все домашние козяйства, все население страны действовало строго в рамках официально установленного законодательства в хозяйственной сфере, то вряд ли такая экономика вообще могла бы существовать, а люди — нормально жить. Не нарушать законы в системе с централизованным управлением означало бы, что предприятия каким-то чудом выполняют плановые задания в условиях тотального дефицита всех ресурсов; рабочие и колхозники не воруют, не выносят продукцию со своего завода (нелегально), чтобы потом ее продать на «черном рынке» и таким образом получить дополнительный доход к нищенской заработной плате или обменять на какой-нибудь дефицитный товар, и т.д.
Правда, нужно заметить, что в условиях жесточайшей сталинской диктатуры тотальный контроль и репрессии не позволяли предприятиям в сколь-нибудь значительных масштабах заниматься «левой» деятельностью. Однако огромные затраты, связанные с таким тотальным контролем, становились все непосильнее для советской системы. Поэтому, как только ослабевал репрессивный аппарат, так тут же масштабы теневой экономики начинали быстро расти. По этому поводу Г.Явлинский отмечает, что вся логика развития планового хозяйства после утраты жесткого сталинского контроля — это прогрессирующий паралич собственника — государства и наращивание мускулов агентами — предприятиями[165].
Рассматривая проблему «принципал — агент» применительно к командно-административной системе (при социализме принципалом выступает государство, а агентами — социалистические предприятия), можно констатировать тот факт, что пока у принципала был реальный контроль за деятельностью агентов (как при сталинской диктатуре), теневая экономика была не столь велика. По мере того, как реальный контроль утрачивался, все больше реальных прав сосредоточивалось у директоров предприятий, и теневой сектор разрастался очень быстро.
Это объяснялось тем, что плановая продукция сама по себе не интересовала руководство государственного предприятия, а также его трудовой коллектив: если продукция производилась в рамках планового задания, то ее было необходимо всю без остатка сдать государству и продажа на «черном» рынке была невозможна. Следовательно, чтобы реализовать продукцию на свободном рынке, ее нужно было исключить из государственной плановой отчетности. То же самое касалось и выделенных государством материальных ресурсов, или фондов. Если часть этих фондов удавалось реализовать на «черном» рынке, то доход оставался в распоряжении предприятия.
Нелегальная деятельность включала в себя: двойную бухгалтерию, прямые кражи государственного имущества, использование в рабочее и нерабочее время оборудования, энергии, прочих ресурсов предприятия для работы по «левым» заказам, создание за счет средств предприятия директорских фондов для поощрения «нужных» людей и т.п.
Особо стоит подчеркнуть упомянутое использование государственного имущества в частных интересах. Подобная практика была развита при социализме очень широко. Например, врач в государственной стоматологической поликлинике использовал государственное оборудование для обслуживания «левых» клиентов за деньги, которые шли непосредственно ему. Шофер использовал не принадлежащую ему государственную машину для выполнения «левых» перевозок. Из сокрытого государственного сырья производилась на государственном оборудовании одежда, которая продавалась на «черном» рынке, и т.д. Вот почему можно сказать, что при социализме практически каждый гражданин так или иначе был участником теневой экономики.
По официальным оценкам, в бывшем СССР в 1973 г. доля теневой экономики составляла 3—4% ВВП[166]. Реальная же величина была гораздо больше. Теневая экономика была необходимым атрибутом советской хозяйственной системы. Если в рыночной экономике появление теневых секторов обусловлено во многом более низкими издержками производства подпольной продукции (подделка товаров известных фирм, производство товаров без уплаты налогов и т.д.), а также рыночной потребностью в ряде товаров и услуг, запрещенных законом (наркобизнес, проституция, торговля оружием и т.д.), то в командной экономике одной из основных причин являлся дефицит товаров и услуг.
Стимулом для появления подпольных предприятий в СССР служил рост спроса на товары и услуги со стороны населения, располагавшего значительным количеством денежных средств. Так, с начала 1960-х до конца 1980-х гг. рост вкладов населения в сберегательном банке (единственном банке, работающим с населением) вырос с 10,9 до 296,7 млрд. руб.[167], то есть в 27,2 раза. Причем такой рост свидетельствует не о повышении благосостояния граждан, а о невозможности потратить накопившиеся «вынужденные сбережения» в условиях растущего дефицита и формировании «денежного навеса» — превышение сбережений населения относительно реальных запасов товаров и услуг. Результатом несбалансированности рынка стали рост теневой экономики (расширение черного рынка), а также подавленная (скрытая) инфляция.
Таблица 8.1