Глава 6. Теория общественного выбора

Теория общественного выбора как одно из направлений неоинституциональной теории

Политика есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. На рынке люди меняют яблоки на апельсины, а в политике — соглашаются платить налоги в обмен на необходимые всем и каждому блага: от местной пожарной охраны до суда[113].

Джеймс Макгилл Бьюкенен

У истоков теории общественного выбора стоит известный шведский экономист Кнут Виксель (1851—1926). Именно ему принадлежит формулировка «правила единогласия Викселя»: по-скольку рыночные сделки совершаются с взаимного согласия всех его участников, то и на «политическом рынке» решения должны приниматься всеми единогласно. Идеи К.Викселя были вне внимания экономистов до тех пор, пока его книга «Новый принцип справедливого налогообложения» (1896) не попала в руки американского экономиста Дж.Бьюкенена, впоследствии нобелевского лауреата. Дж.Бьюкенен дополнил правило единогласия Викселя экономическим анализом лоббизма и логроллинга, а также конституционного выбора[114].

Теория общественного выбора, как самостоятельное направление экономической науки, сформировалась только в 1950 - 1960-х гг. и связана, кроме Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, с именами Ж.Эрроу, ЭДаунса, Д.Блэка, М.Олсона, У.Нисканена[115].

Теория общественного выбора является одним из направлений неоинституциональной экономической теории. По утверждению Дж.Бьюкенена, одного из основоположников теории, методы анализа рыночного поведения, которые с успехом использует экономическая теория, можно применить к исследованию любой сферы деятельности, где человек делает выбор, в том числе и политической системы, поскольку сегодня индивид делает выбор между яблоками и апельсинами, а завтра будет выбирать в кабине для голосования одного из двух политических деятелей, например «кандидата А» или «кандидата Б». В свою очередь, политики действуют как «рациональные максимизаторы» — преследуют свои личные интересы, например поддерживают только те программы, которые повышают их шансы одержать победу на очередных выборах[116].

Основные методологические принципы теории общественного выбора сформированы Дж.Бьюкененом:

- методологический индивидуализм. Анализ с позиций «методологического индивидуализма» представляет собой попытку свести все проблемы политической организации к проблеме выбора индивида между различными альтернативами;

- концепция «человека экономического» (homo economicus) — рационально мыслящего индивида, самостоятельные действия которого подчинены стремлению максимизации своего благосостояния;

- концепция политики как обмена. Трактовка политики как обмена имеет большое значение для выработки прикладной теории экономической политики.

Таким образом, теория общественного выбора (public choice theory) — это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.

Теория бюрократии

Экономическая теория бюрократии (economics of bureaucracy) — одно из направлений теории общественного выбора, изучающее функционирование организаций, которые не производят имеющихся ценностную оценку благ и чьи доходы не связаны с продажей результатов их деятельности.

Без бюрократического аппарата в настоящее время немыслимо ни одно среднее или крупное предприятие и тем более без данного аппарата не обойтись при управлении государством. Однако со временем в обывательском сознании сложилось негативное отношение к бюрократии. Так, появилась следующая трактовка данных терминов: «бюрократ — должностное лицо, выполняюощее свои обязанности формально, в ущерб делу», а «бюрократия — (буквально — господство канцелярии, от французского Bureau — бюро, канцелярия и ....кратия — власть), первоначально, власть и влияние руководителей и чиновников аппарата правительства; в дальнейшем обозначение слоя служащих в крупных организациях... Как необходимый элемент управления, администрации, бюрократия превратилась в особый социальный слой, которому присущи: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций... Бюрократии свойственны тенденции к превращению в привилегированный слой, независимый от большинства членов организации, что сопровождается нарастанием формализма и произвола, авторитаризма и конформизма...»[117]

Появление института бюрократии (как и любого другого с точки зрения неоинституциональной теории. — Прим. автора) обусловлено более низкими издержками по обслуживанию процесса разработки и осуществления отдельных мероприятий экономической политики, а также их контролю, по сравнению с конкурирующими структурами. Такая позиция обосновывается в работах Макса Вебера[118].

Веберовская концепция рациональной бюрократии, пришедшей на смену патриархальной, в которой человек полностью беззащитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы, предполагает следующее:

- иерархия — каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;

- последовательность — должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;

- безличность — работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;

- специальные знания — чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».

- бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;

- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

- вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.д.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

- все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократических организации в целом.

По мнению Вебера, такая организация является эффективной формой решения текущих дел, которой в идеале присущи ведение их компетентными и беспристрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Таким образом, бюрократическая организация становится наиболее рациональным институциональным устройством для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Несмотря на излишнюю идеализированность, подход Вебера стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе.

Как в обществе с развитой рыночной экономикой, так и в любой другой системе институт бюрократии оказывает самое непосредственное влияние на работу законодательных, исполнительных и других органов власти. Усиление роли института бюрократии было во многом предопределено расширением государственного вмешательства в экономической сфере.

Начиная со второй половины XX века повсеместное вмешательство государства в экономические процессы не только в странах с командной экономикой, но и в развитых рыночных странах привело к резкому росту бюрократического аппарата, выполнявшего функции государственного управления.

До середины 1970-х гг. не только в СССР, но и на Западе, несмотря на аргументированную критику теорий, утверждавших отказ от рынка в пользу государства, в частности, фон Мизесом и Хайеком, значительная часть экономистов верила в то, что именно государство должно быть основным организатором экономического роста. Действительно, государство сыграло решающую роль в преодолении кризиса 1930-х гг.; государственники нашли поддержку в теории Дж.Кейнса и идеях О.Ланге. Индикативное планирование, активная промышленная политика были существенными элементами хозяйственного механизма во многих странах после Второй мировой войны.

К середине 1970-х гг. наступило разочарование. По словам В.Полтеровича, очевидный рецепт преобразования капитализма: «следует составить хороший план и обеспечить его выполнение» на поверку оказался не реализуемым. Для составления хорошего плана не хватало информации. Кроме того, цели государственной бюрократии отнюдь не совпадали с целями общества.

Принимаемые государственными чиновниками решения, меры формирования основных элементов экономической политики правительств стали подвергаться сильному давлению со стороны лоббирующих групп и зачастую не соответствовать общественным интересам. Государственные заказы и кредиты, налоговые послабления, внешнеторговые лицензии стали объектом ожесточенной борьбы между чиновниками, в процессе которой затрачивались громадные ресурсы, исчисляемые процентами, а иногда и десятками процентов ВВП.