Государственный бюджет и его структура. Бюджеты центральных и местных органов власти

Важнейшим инструментом макроэкономическою регулирования, наря­ду с кредитно-денежной, является и налогово-бюджетная политика государ-ства.¹

Налогово-бюджетная политика - это воздействие государства на уровень деловой активности посредством изменения государственных расходов и налогообложения.Налогово-бюджетная политика влияет на уровень национального дохода и, следовательно, на уровень объема произ­водства и занятости, а также на уровень цен; она направлена против неже­лательных изменений экономической конъюнктуры, связанных как с безра­ботицей, так и с инфляцией.

В гл. 20 изучалось влияние кредитно-денежной политики на стабилиза­цию экономики. Примечательно, что после выхода в свет работ Дж. М. Кей-нса в промышленно развитых странах приоритет отдавался не кредитно-денежной (монетарной), а именно налогово-бюджетной политике. В усло­виях глубокой депрессии, по Кейнсу, монетарная политика может оказать­ся неэффективной (по крайней мере, теоретически). Почему именно - об этом подробнее будет сказано в Приложении 2 к настоящей главе. Вывести экономику из состояния депрессии, согласно кейнсианскому подходу, в зна­чительной мере могут автономные инвестиции, осуществляемые за счет го­сударства. Вот почему налогово-бюджетная политика до 1950-х гг. - начала 60-х гг. стояла на первом месте в ряду других инструментов государствен-¹ Английский термин fiscal policy переводится на русский язык по-разному . В одних слу­чаях - как фискальная политика, в других - как налогово-бюджетная политика. См.: Мэнкью Г. Макроэкономика. М.,1994; Гальперин В.М.,Гребенников П.И. и др. Макроэкономика. С-Пб.,1997; Самуэльсон П., Нордхаус В. Экономика. 15-е издание. М.,1997; Словарь совре­менной экономической теории Макмиллана. М., 1997. В настоящем издании мы будем ис­пользовать термин налогово-бюджетная политика как более точный по смыслу. Встречаю­щийся в других главах нашего учебника термин фискальная политика не несет в себе никако­го иного смысла, и, если это не оговаривается особо, используется в качестве синонима выра­жения налогово-бюджетная политика.

Глава 22

ного регулирования. Лишь позже, когда спады стали менее глубокими, а инфляция - устойчивой и хронической, кредитно-денежная политика выш­ла на авансцену макроэкономического регулирования.

Итак, если мы хотим выяснить суть налогово-бюджетной политики, нужно рассмотреть, что представляет собой государственный бюджет.Его можно определить как финансовый счет, в котором представлена сумма доходов и расходов государства за определенный период (обычноза год).Государственный бюджет можно рассматривать на стадии его оконча­тельного утверждения законодательной властью как сумму ожидаемых на­логовых поступлений и предполагаемых государственных расходов. Осо­бый интерес представляет собой анализ исполнения государственною бюд­жета, в котором может наглядно проявиться расхождение между намерени­ями правительства и фактическими потоками расходов и доходов.

Помимо федерального государственного бюджета, в ряде стран суще­ствуют и внебюджетные фондысоциальной сферы. Так, в Российской Федерации к ним относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхо­вания, Федеральный фонд занятости населения, Федеральный фонд обя­зательного медицинского страхования.

В странах с федеративным государственным устройством, таких, как США, Россия. Германия и др., принято различать федеральный бюджет и бюджеты штатов (республик), а также местные бюджеты (например, город­ские, муниципальные и т. п.). Разделение полномочий в области налогооб­ложения и расходов между бюджетами разного уровня называется налого­во-бюджетным федерализмом.

В российской статистике принято рассматривать государственные фи­нансы с использованием следующей терминологии:

• консолидированный бюджет - бюджет, складывающийся из федераль­ного, регионального и местных бюджетов;

• расширенный бюджет (бюджет «расширенного правительства») -федеральный бюджет в совокупности с внебюджетными фондами

Через государственный бюджет перераспределяется значительная часть (от 35 до 55%) наиионаз1ьного дохода промышленно развитых стран; в Рос­сии накануне финансового кризиса 1998 г. - около 30%. Примечательно. что данные о государственных расходах, а также налоговых изъятиях мо­гут многое сказать о степени вмешательства государства в экономику. Но однозначной зависимости между долей государственных доходов или рас­ходов (в процентном отношении к ВВП) и эффективностью экономическо­го развития страны не существует. Так, например, в СССР уровень госу­дарственной нагрузки на экономику был очень высоким и составлял при­близительно ту же величину, что и в странах с развитой рыночной эконо­микой свыше 50% ВВП. Однако уровень дохода на душу населения и

Налогово-бюджетная система

само «качество жизни» граждан капиталистических и социалистических стран различались не в пользу последних.

Рассмотрим, что представляет собой структура доходной и расходной статей федерального бюджета на примере России.

Таблица 22.1.

Исполнение федерального бюджета Российской Федерации

(накопленным итогом, в % ВВП)

ДОХОДЫ	1997	На 1.12.1998.
Налог на прибыль	1,3	1,2
Подоходный налог	0,1	0,0
НДС. спецналог и акцизы	6,6	5.4
Налог на внешнюю торговлю
и внешнеэкономические операции	1,1	1,2
Прочие налоги, сборы и платежи	0.4	0,3
Итого налогов и платежей	9.4	8,2
Неналоговые доходы	3,1	1.8
Всего доходы	12,5	10,0
РАСХОДЫ
Государственное управление	0.4	0,3
Национальная оборона и правоохранительная
деятельность	4,8	3.0
Фундаментальные исследования	0,4	0,2
Услуги народному хозяйству	2.0	0.8
Социальные услуги	0,9	1.9
Обслуживание государственного долга	4,6	4.0
Прочие расходы	4,7	2.4
Итого расходов	17,8	12.6
Ссуды за вычетом погашений	0,7	0.6
Расходы и ссуды за вычетом погашений	18,5	13,2
Дефицитбюджета	-6,1	-3.2
Общее финансирование, в том числе	6.1	3.2
Внутреннее финансирование	4,0	-0,3
Внешнее финансирование	2,1	3,5
Справочно: ВВП с начала года (млрд. руб.)		2426*

Источник: Российская экономика: тенденции и перспективы. Ежемесячный бюллетень ИЭППП. Март. 1999. Раздел «Состояние государственного бюджета». С. 1.

оценка

Глава 22

Статьи бюджета, относящиеся к доходной части, не требуют специальных коммен­тариев, за исключением графы «неналоговые доходы». Под ними подразумеваются до­ходы от продажи принадлежащего государству имущества, доходы от государственной собственности или от деятельности, а также доходы от внешнеэкономической деятель­ности. Расходная часть бюджета также весьма очевидна, но пояснения требуют некото­рые отдельные статьи. Так, «Ссуды за вычетом погашений» можно расшифровать сле­дующим образом: из бюджета Российской Федерации выдаются, в частности, кредиты государствам СНГ, и, вместе с тем, в бюджет поступают деньги в счет погашения за выданные кредиты. В 1997 г. ссуды за вычетом погашений составили 0,7% от ВВП. Если эту величину мы сложим с графой «Итого расходов» (17,8% от ВВП), то получим графу «Расходы и ссуды за вычетом погашений» (18,5% от ВВП). Дефицит государ­ственного бюджета рассчитывается как разница между графой «Всего доходов» (12,5% от ВВП) и графой «Расходы и ссуды за вычетом погашений» (18,5% от ВВП), т. е. • 6% от ВВП (погрешность составляет 0,1% от ВВП) и в таблице присутствует цифра -6,1%. Это превышение расходов над доходами должно быть как-то покрыто, или профинан­сировано ровно на такую же величину, но, естественно, с обратным знаком, т. е. 6,1%. Это и называется «Общее финансирование», которое складывается из внутренних зай­мов и внешних займов (складываем статьи «Внутреннее финансирование» и «Внешнее финансирование»). В итоге бюджет у нас сходится: 6,1% = 4%+2,1%, т. е. дефицит бюджета полностью профинансирован внутренними и внешними займами. Подробнее о дефиците государственного бюджета речь пойдет в § 5 настоящей главы.

В странах с федеративным устройством доходы и расходы местных ор­ганов власти имеют несколько иную структуру. В них отсутствуют расхо­ды на национальную оборону, поддержку исследований космоса и др. Но в них относительно большую долю занимают расходы на образование, меди­цинское обслуживание; местные республиканские налоги также отличают­ся от федеральных (см. далее табл. 22.3. в § 2).

В заключение данного параграфа важно отметить, что бюджет - это всегда компромисс между различными социальными группами, которые пред­ставлены в законодательном органе избранными политиками. Ведь утвержде­ние конкретных цифр бюджета - это не абстрактные математические упраж­нения. За утвержденными параметрами расходов стоят такие «бюджетополу­чатели», как работники здравоохранения, образования, регионы, рассчитыва­ющие на дотации, военнослужащие и т. д. При неизменных объемах расходов увеличение бюджетных выплат одним группам населения может осуществ­ляться лишь за счет урезания других статей расходов. Как нам уже извест­но из теории общественного выбора, утверждение парламентом объема и структуры расходов и доходов находится под мощным давлением различ­ных лоббистских групп, что нередко становится причиной принятия неэф­фективных с общественной точки зрения решений (см. гл. 17, § 2, 3).