Система прогнозов и программ развития национальной экономики

Распад Советского Союза привел к ликвидации централизо­ванного планирования — одного из главных инструментов го­сударственного регулирования в административно-командной системе управления. С переходом к рыночным отношениям потребовались радикальные изменения в планировании и мето­дах хозяйствования. На первом этапе переходной экономики (1991—1995 гг.) намечалось придать управлению демократи­ческий характер за счет расширения прав и самостоятельности предприятий. Предполагалось, что сокращение обязательных заданий сверху, переход к государственным заказам, передача функций управления производством предприятиям внесут ка­чественные изменения в управление экономикой. Однако при этом не были достаточно задействованы факторы мотивации высокопроизводительного труда — развитие и рациональное сочетание различных форм собственности, товарно-денежные отношения, конкуренция, экономические регуляторы произ­водства, распределения, обмена и потребления. В условиях рас­пада политической системы и отсутствия научно обоснованной теории управления экономикой в переходный период это при­вело в определенной степени к потере управляемости социаль­но-экономическими процессами.

На данном этапе практически отсутствовал единый государ­ственный план экономического и социального развития стра­ны. Его заменяли различные прогнозы и программы, система госзаказов, которые при отсутствии необходимых макроэконо­мических условий для производства не оказывали существен­ного влияния на народное хозяйство. Годовое планирование уступило место текущим месячным и квартальным мерам по решению наиболее острых проблем производства, материаль­но-технического обеспечения и распределения ресурсов. Госу­дарственные регуляторы носили преимущественно администра­тивный, неэкономический характер, а создаваемые рыночные структуры и механизмы работали в основном на формирование первичного капитала в частном секторе экономики. Под воз­действием этих факторов в стране происходили дальнейшее углубление кризисных явлений, абсолютное падение объемов производства, нарастание инфляционных процессов и, как следствие, снижение уровня жизни населения.

Для преодоления указанных негативных тенденций были разработаны Программа неотложных мер по выходу экономи­ки из кризисного состояния (1994 г.), Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на 1996—2000 годы. Осуществление этих и других принятых пра­вительством мер позволило, начиная с 1996 г., преодолеть дальнейший спад производства, достичь положительной дина­мики макроэкономических процессов, восстановить систему управления экономикой, отвечающую реалиям переходного пе­риода, улучшить систему социальной защиты населения стра­ны. Таким образом, государственное регулирование социально- экономических процессов на основе разработки и реализации прогнозов и программ стало ведущим методом государственно­го управления экономикой в переходный к рыночным отноше­ниям период.

Опыт кризисных лет показал, что рыночное саморегулиро­вание без регулирующего участия государства приводит к серь­езным перекосам и провалам в социально-экономических про­цессах. Государство, опираясь на возможности планирования и регулирования, призвано устранять возникающие деформа­ции и периодически возвращать эти процессы в состояние дина­мической сбалансированности. Планирование — не инородная, а органичная часть целостной системы управления. Оно долж­но рассматриваться не только как метод принятия управлен­ческих решений, интегрирующая деятельность, объединяющая экономику, социологию, экологию, демографию, статистику и другие отрасли знаний, но и как наука управления, формиру­ющая специфическую теорию, технологию и институциональ­ные структуры, обеспечивающие необходимое воздействие на экономику.

Следует отметить, что в современных условиях меняются содержание и организация планирования: жесткое директив­ное планирование заменяется направляющим, регулирующим и другими его видами, в наибольшей степени соответствующи­ми рыночным отношениям. Взаимодействие планирования и саморегулирования по отношению к социально-экономическим системам рассматривается с позиций не антагонизма и отрица­ния, а симбиоза и органичного сочетания.

Основным инструментом такого симбиоза выступает инди­кативное планирование, которое пришло на смену директив­ному и рационально сочетает в себе рыночный механизм само­регулирования, учитывающий действие объективных законов рынка, и регулирующее воздействие государства на социаль­но-экономические процессы. Благодаря этому индикативный план становится эффективным инструментом управления эко­номикой, что подтверждается опытом развитых стран с рыноч­ной экономикой (Франции, Японии).

Индикативное планирование призвано выполнять три важ­ные функции:

• информационную — через планы и прогнозы государство информирует субъекты хозяйствования о целевых ориентирах и направлениях экономической политики, что позволяет им формировать на этой основе свои бизнес-планы;

• стабилизационную — позволяет ориентироваться в долго­срочных целевых макропоказателях и крупномасштабных ме­рах правительства по их реализации и действовать сообразно с ними;

• согласительную — обеспечивает возможность достижения правительством и негосударственными субъектами хозяйство­вания единства по ключевым вопросам экономической полити­ки в ходе взаимных консультаций и согласований.

Все перечисленное, по сути, является основой нового пони­мания сущности государственного регулирования и индикатив­ного планирования. Имеется в виду планирование не как дви­жение «сверху вниз» и «снизу вверх» заданий, показателей и данных об их выполнении, а как государственная плановая ин­формация, правовые и экономические нормы и нормативы, го­сударственная организация и поддержка всего, что формирует созидательную атмосферу в экономике и высокую организован­ность в деятельности каждого работника, коллектива, обеспе­чивает рациональное сочетание экономических интересов ра­ботников, предпринимателей и государства. Это и есть новая парадигма и сущность планирования в системе управления социально-экономическими процессами в переходный к рынку период.

Весь массив действующих прогнозных и программных раз­работок классифицируется нормативными правовыми доку­ментами по следующим группам, видам и подвидам (рис. 8.3):

1) государственные прогнозы и программы социально-эко­номического развития Республики Беларусь;

2) государственные программы;

3) отраслевые программы;

4) региональные программы.

Первая группа включает совокупность прогнозов и прог­рамм социально-экономического развития, разрабатываемых согласно Закону «О государственном прогнозировании и прог­раммах социально-экономического развития Республики Бела­русь» (1998 г.).

Вторая группа охватывает государственные и межгосудар­ственные программы. Государственные в свою очередь подраз­деляются на президентские, национальные и республиканские; народнохозяйственные и социальные; научные и научно-техни- ческие. Народнохозяйственные программы включают производ­ственно-экономические и экологические. К научным и науч­но-техническим относятся научно-исследовательские (государ­ственная программа фундаментальных исследований, государ­ственная программа прикладных научных исследований и др.) и научно-технические программы, включая комплексные целе­вые научно-технические. Межгосударственные программы мо­гут быть разделены на совместные программы Союза Беларуси и России, а также СНГ, ЕврАзЭС и с другими странами.

Третья группа охватывает отраслевые, четвертая — регио­нальные программы.

Помимо статуса программы могут классифицироваться и по таким признакам, как назначение, целевая направленность, вид деятельности (природа объекта), функциональные особен­ности, масштабность, комплексность и значимость решаемых проблем, организационная модель. Например, по значимости и актуальности выделяют инновационные и инвестиционные программы, программы по ресурсосбережению и др. Особое значение имеют государственные программы по обеспечению внутренней и внешней безопасности (правоохранительные, обо­ронные и др.).

Рис. 8.3. Программы социально-экономического развития Республики Беларусь"1

В Беларуси создана достаточно полная, сбалансированная законодательная и нормативная база и в соответствии с ней — современная государственная система разработки и реализации социально-экономических и научно-технических программ. По своим структурно-функциональным характеристикам она в ос­новном соответствует аналогам в России, Украине, Казахстане и других странах СНГ.

В целях упорядочения индикативных прогнозов и прог­рамм, их взаимоувязки, обеспечения методологического и ме­тодического единства их формирования Национальным собра­нием Республики Беларусь в апреле 1998 г. был принят Закон «О государственном прогнозировании и программах социаль­но-экономического развития Республики Беларусь», который определяет систему государственных прогнозов и программ со­циально-экономического развития страны, цели и задачи, об­щий порядок их разработки.

Государственное прогнозирование рассматривается как дея­тельность государственных органов по разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на долго-, сред­не- и краткосрочную перспективы и как система научно обосно­ванных представлений о целях, критериях, принципах, на­правлениях и приоритетах социально-экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с обоснова­нием основных прогнозируемых показателей и мер по обеспече­нию их достижения.

Система государственных прогнозов социально-экономи­ческого развития Республики Беларусь представлена:

• на долгосрочную перспективу — Национальной страте­гией устойчивого социально-экономического развития Респуб­лики Беларусь (НСУР) (на 15 лет) и Основными направления­ми социально-экономического развития Республики Беларусь (на 10 лет);

• на среднесрочную перспективу — Программой социаль­но-экономического развития Республики Беларусь (на 5 лет);

• на краткосрочную перспективу — годовым прогнозом со­циально-экономического развития Республики Беларусь.

Прогнозы и программы социально-экономического разви­тия включают количественные показатели и качественные ха­рактеристики состояния и развития экономической и социаль­ной сфер, научно-инновационной и инвестиционной деятель­ности, внешнеэкономических связей, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обста­новки. Они разрабатываются исходя из комплексного анализа сложившейся социально-экономической, демографической и экологической ситуации, научно-технического и производст­венного потенциалов Беларуси, внешних условий, состояния природных ресурсов и перспективы изменения данных факто­ров. Прогнозы составляются в целом по республике, по народ­нохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по адми­нистративно-территориальным единицам в нескольких вариан­тах с учетом оценки вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов.

Разработка государственных прогнозов и программ соци­ально-экономического развития страны проводится Советом Министров Республики Беларусь.

Государственное прогнозирование социально-экономическо­го развития Беларуси на долгосрочную перспективу определяет социально-экономическую и научно-техническую политику го­сударства на длительный период. Так, Национальная стратегия разрабатывается один раз в пятилетие на 15 лет за два с полови­ной года до начала прогнозируемого периода. В этом документе с учетом состояния и необходимости сохранения окружающей среды для будущих поколений обосновываются стратегические направления эффективного использования социально-демогра- фического, природного, производственного и инновационного потенциалов страны.

На основе Национальной стратегии один раз в 5 лет за два года до начала прогнозируемого периода осуществляется разра­ботка Основных направлений социально-экономического раз­вития на 10 лет (с погодовой разбивкой первого пятилетия). В документе определяются цели социально-экономического раз­вития Республики Беларусь, пути и средства их достижения. Материалы НСУР и Основных направлений используются при составлении прогнозов и программ на среднесрочную перспек­тиву, что обеспечивает преемственность экономической поли­тики государства.

Программа социально-экономического развития Республи­ки Беларусь на среднесрочную перспективу разрабатывается за год до начала прогнозируемого периода на 5 лет и утвержда­ется Президентом Республики Беларусь. В документе находят отражение:

• оценка итогов социально-экономического развития за пре­дыдущий период;

• собственно концепция Программы;

• макроэкономическая политика, включая бюджетно-нало- говую, денежно-кредитную и валютную, ценовую;

• социальная политика;

• институциональные преобразования;

• инновационная, инвестиционная и структурная политика;

• внешнеэкономическая деятельность;

• развитие реального сектора экономики;

• проблемы рационального использования природных ре­сурсов и охраны окружающей среды.

На краткосрочную перспективу разрабатываются годовые прогнозы социально-экономического развития, которые вклю­чают:

• основные показатели социально-экономического разви­тия, важнейшие проблемы и задачи, на решение которых будет направлена политика государства в предстоящем году;

• характеристику целевых программ Республики Беларусь и межгосударственных программ, финансирование которых планируется из республиканского бюджета;

• перечень республиканских государственных нужд, а так­же государственных заказчиков по поставкам, закупкам това­ров (работ и услуг), необходимых для обеспечения этих нужд;

• государственную инвестиционную программу;

• целевые показатели социально-экономического развития, которые служат ориентирами при составлении прогнозов и программ по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, а также по административно-территориальным единицам.

Порядок и сроки разработки годового прогноза социаль­но-экономического развития согласуются с порядком и срока­ми разработки государственного бюджета. Данный документ является исходной базой для составления проектов республи­канского и местных бюджетов и формирования основных нап­равлений национальной денежно-кредитной и валютной поли­тики. Важнейшие параметры прогноза утверждаются Прези­дентом Республики Беларусь.

На основании указанных документов законом предусматри­вается разработка прогнозов социально-экономического разви­тия по народнохозяйственным комплексам, отраслям экономи­ки, административно-территориальным единицам. Разработка прогнозов обеспечивается республиканскими органами госу­дарственного управления, местными исполнительными и рас­порядительными органами, которые в соответствии с законода­тельством также несут ответственность за достоверность и свое­временность предоставления необходимой информации для прогнозирования социально-экономического развития страны.

Программа социально-экономического развития Респуб­лики Беларусь на 2011—2015 годы — важнейший документ, в котором дана оценка достигнутого уровня социально-эконо­мического развития в базисном пятилетии (2006—2010 гг.); на­мечены цели и задачи, основные направления и приоритеты развития страны на период до 2015 г.; обоснована система меро­приятий правового, организационно-экономического и эколо­гического характера и внесены предложения по совершенство­ванию механизмов их реализации; определены необходимые ресурсы и возможные социально-экономические последствия.

Оценка достигнутого уровня развития национальной эконо­мики дана по фактическому выполнению Программы на 2006— 2010 годы. В этот период (2008—2009 гг.) разразился мировой финансово-экономический кризис, оказавший на экономику Беларуси негативное воздействие, проявившееся в резком паде­нии спроса на товары и услуги на внешних рынках, обострении конкуренции с иностранными товаропроизводителями, суще­ственном росте цен и стоимостного объема импорта топлив­но-энергетических и сырьевых ресурсов, что привело к сниже­нию темпов роста во всех секторах (прирост ВВП в 2009 г. — 0,2 %, в 2010 г. — 7,6 %).

Однако, несмотря на невыполнение заданий пятилетия по большинству макропоказателей в 2009 г. и недовыполнение по некоторым из них в 2010 г., в целом Программа 2006—2010 гг. была выполнена благодаря относительно высоким результа­там, достигнутым в первые годы указанного периода, за исклю­чением производства ВВП (142 % против запланированных 146—155 %), продукции сельского хозяйства (124,1 % против 134—145 %) и несбалансированности экспортно-импортных операций (значительно увеличилось отрицательное сальдо внеш­ней торговли (табл. 8.16).

Таблица 8.16. Реализация Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006—2010 годы, %114 Показатель Задание Фактическое выполнение Валовой внутренний продукт 146—155 142,0 Продукция промышленности 143—151 148,2

'"Составлено по: Программа социально-экономического развития Респуб­лики Беларусь на 2006 2010 годы. Минск: Беларусь, 2006.

Продукция сельского хозяйства	134—145	124,1
Инвестиции в основной капитал	198—215	230,0
Внешнеторговый оборот (с учетом услуг по методологии платежного баланса) — всего	153—160	186,2
В том числе: экспорт	155—162	164,0
импорт	151—158	208.8
Ввод в эксплуатацию жилых домов, млн м2 за пятилетие	23,5—26,0	26,2
Реальные денежные доходы населения	149—156	176,1
Розничный товарооборот	157—165	191,5
Платные услуги населению	154—161	161,9
Рост производительности труда	135—137	134.3
Снижение энергоемкости ВВП	26,0—30,4	24,0
Объем выбросов вредных веществ в атмо­сферу	110—115	93,1
Объем сброса сточных вод в поверхностные водные объекты		86,0

Анализ современной социально-экономической ситуации в Беларуси свидетельствует о необходимости решения ряда проб­лемных вопросов, в числе которых: недостаточная эффектив­ность функционирования отдельных отраслей и секторов эко­номики — высокий уровень затрат материальных и трудовых ресурсов на производимые товары и услуги, их недостаточная конкурентоспособность; медленные темпы структурных пре­образований в экономике, развития инновационной и инвести­ционной сфер деятельности, привлечения ПИИ; слабое разви­тие малого и среднего предпринимательства; невысокие темпы наращивания экспорта и несбалансированность экспортно-им­портных операций; рост внешнего долга. Для многих отраслей и производств остается характерной слабая мотивация работ­ников к высокопроизводительному труду, восприимчивости инноваций.

На решение указанных проблем нацелена разработанная в стране и одобренная IV Всебелорусским народным собранием Программа социально-экономического развития Республики

Беларусь на 2011—2015 годы, суть которой отражена в следу­ющих положениях: главное стратегическое направление — перевод экономики на инновационный путь развития и повы­шение уровня конкурентоспособности путем технико-техноло­гического переоснащения и модернизации экономики (девиз: «человек—инновации—благосостояние»); основная цель — рост благосостояния и улучшение условий жизни населения на ос­нове совершенствования социально-экономических отношений, ускоренного развития инновационной и инвестиционной дея­тельности и активизации структурных преобразований в эко­номике.

Для реализации приоритетов и определения степени дости­жения целей в Программе определены целевые параметры, ха­рактеризующие развитие экономики, повышение уровня и ка­чества жизни, состояние окружающей природной среды. К важ­нейшим из них отнесены:

• рост ВВП в 1,62—1,68, продукции промышленности — в 1,54—1,6, сельского хозяйства — в 1,39—1,45 раза; доведе­ние удельного веса инновационной промышленной продукции в объеме отгруженной до 20—21 %;

• повышение реальных располагаемых денежных доходов населения в 1,7—1,76 раза;

• рост инвестиций в основной капитал в 1,9—1,97 раза;

• снижение уровня энергоемкости ВВП на 29—32 %, рост производительности труда — в 1,6—1,7 раза.

Достижение указанных целей и целевых параметров, реали­зацию приоритетных направлений социально-экономического развития предусмотрено обеспечить за счет всестороннего ис­пользования совокупного экономического потенциала, конку­рентных преимуществ страны и активной регулирующей роли государства, которое выступает инициатором и эффективным проводником прогрессивных преобразований, гарантом защи­ты частной собственности"⁵.

Рассмотренная выше система государственных прогнозов и программ в условиях глобализации и ужесточения конку­ренции на мировых рынках, усиления угроз финансово-эконо­мических кризисов и других вызовов XXI века требует совер­шенствования. В первую очередь в нее необходимо включить в качестве важнейшего структурного элемента разработку Ком­плексного прогноза научно-технического развития страны на долгосрочную перспективу. Данный документ должен стать ос-

¹¹⁵ Основные положения Программы социально-экономического развития Рес­публики Беларусь на 2011 2015 годы//СБ Беларусь сегодня. 2010. Инояб.

новой для разработки других прогнозов и программ, первичной базой для прогноза структурных сдвигов и определения вели­чины социально-экономических и экологических индикаторов и показателей¹¹⁶.

Экономическая безопасность