Составлено по данным Минфина РБ.

Показатель расходов консолидированного бюджета на всем анализируемом временном интервале имеет положительную динамику. Так, в 2010 г. расходы консолидированного бюдже­та увеличились по сравнению с 2009 г. на 7,7 % , однако в реаль­ном выражении они уменьшились. Рост расходов отмечается по всем разделам функциональной классификации расходов, за исключением раздела «Национальная экономика», по кото­рому финансирование сократилось в 2010 г. почти на 25 % к уровню 2009 г. и тенденция сохраняется.

Анализ структуры расходов бюджета (табл. 8.5) показывает, что приоритетными позициями являются расходы на социаль­ную сферу и социальную политику. Расходы на образование, здравоохранение, культуру, социальную политику, жилищно- коммунальные услуги и жилищное строительство составили в 2009 г. 42 % в объеме расходов бюджета, а в 2010 г. — 48 %. Вместе с тем, несмотря на значительное сокращение в 2010 г. расходов на национальную экономику, эта позиция занимает существенный удельный вес в расходах консолидированного бюджета — 22,9 % в 2010 г.

Таблица 8.5. Структура расходов консолидированного бюджета Республики Беларусь в разрезе функциональной классификации (без ФСЗН), %100 Показатель Годы Расходы — всего 100.0 100,0 1. Общегосударственная деятельность 16,4 19,7 2. Национальная оборона 2,7 2,9 3. Судебная власть, правоохранительная деятель­ность и обеспечение безопасности 4,9 5.6 4. Национальная экономика 33,3 22,9 5. Охрана окружающей среды 0,8 0.9 6. Жилищно-коммунальные услуги и жилищное строительство 6,2 7,3 7. Здравоохранение 10,9 12.2 8. Физическая культура, спорт, культура и сред­ства массовой информации 2,9 3,4 9. Образование 13,7 15,7 10. Социальная политика 8,2 9,4

luo Составлено по данным Минфина РБ.

В структуре расходов консолидированного бюджета в разре­зе экономической классификации (табл. 8.6) в 2010 г. преобла­дали текущие расходы, которые составили 74,4 % в общих рас­ходах бюджета, в том числе расходы на заработную плату рабо­чих и служащих в бюджетном секторе и начисления на нее — 27,6 %. На долю капитальных расходов приходилось 25,4 % всех бюджетных расходов, из них на финансирование инвести­ций в основные средства — 16,1 %.

Таблица 8.6. Структура расходов консолидированного бюджета Республики Беларусь в разрезе экономической классификации (без ФСЗН), %101 Показатель Годы Расходы — всего 100,00 100,00 1. Текущие расходы 67,19 74,12 Из них: заработная плата 18,82 21,77 начисления на заработную плату 5,02 5,81 обслуживание государственного долга 2,17 2,10 текущие бюджетные трансферты 23,55 25,88 2. Капитальные расходы 22,69 25,43 3. Предоставление кредитов, ссуд, займов, за вы­четом погашения 10,12 0,15

Таким образом, расходы государственного бюджета выпол­няют важнейшую роль в системе макроэкономического регу­лирования. Бюджетный механизм финансирования отраслей способствует инновационному развитию и структурной пере­стройке экономики, созданию новых наукоемких, высокотех­нологичных производств, поддержке предприятий и отраслей, производящих экспортоориентированную продукцию. Из бюд­жета обеспечивается государственная поддержка предприни­мательства, которое рассматривается как наиболее гибкая, инновационно-активная, быстро реагирующая на изменения внешних факторов составляющая экономики. Бюджет являет­ся также основным источником финансирования науки. Высо­кий уровень бюджетных расходов на социальную сферу (обра-

¹⁰¹ Составлено поданным Минфина РБ.

зование, здравоохранение, культура, социальная политика) способствует развитию человеческого капитала и улучшению качества жизни в стране.

Налоговая система и пути ее совершенствования. Совре­менные налоговые системы — результат их многовековой эво­люции. С точки зрения структуры экономики, институтов госу­дарственной власти, правовой доктрины, каждая националь­ная налоговая система индивидуальна, так как нет абсолютно одинаковых государств. Однако налоги как интернациональ­ная экономическая категория, сохраняя национальные особен­ности, имеют ряд общих признаков. Без этого было бы невоз­можно сравнивать налоговые системы разных стран, а глав­ное — международная торговля и движение капиталов требуют если не равных, то схожих налоговых условий.

Налоговую систему современного государства можно пред­ставить как совокупность налогов, сборов, пошлин и специаль­ных режимов налогообложения, базирующихся на государ­ственном суверенитете и правовых нормах по их установлению (отмене), исполнению налоговых обязательств и организации контроля за процессом налогообложения.

Основы бюджетно-налоговой системы Республики Бела русь заложены в Конституции. Согласно нормам, все граждане страны должны принимать участие в финансировании государ­ственных расходов путем уплаты законодательно установлен­ных налогов, сборов и пошлин. Право устанавливать респуб­ликанские налоговые платежи, утверждать республиканский бюджет и отчет о его исполнении принадлежит Парламенту — Национальному собранию Республики Беларусь. Введение мест­ных налогов и сборов, утверждение местных бюджетов и отче­тов об их исполнении относятся к исключительной компетен­ции местных Советов депутатов.

Участниками налоговых отношений выступают, с одной стороны, государство, определяющее налоговую политику, фор­мирующее налоговую систему и устанавливающее правила и механизмы исполнения налоговых обязательств, с другой — плательщики и иные обязанные лица.

Правовой основой функционирования налоговой системы является налоговое законодательство. В Беларуси основным правовым документом, регламентирующим налоговое законо­дательство, является Налоговый кодекс РБ. В то же время понятие налогового законодательства в нашей стране шире и включает также другие нормативные акты, регулирующие на­логовые отношения: декреты, указы и распоряжения Прези­дента Республики Беларусь, постановления Правительства, нормативные правовые акты республиканских органов госу­дарственного управления, органов местного управления и само­управления по вопросам налогообложения.

Процесс создания и развития национальной налоговой сис­темы с определенной долей условности можно представить в следующем виде:

Этап 1. Становление национальной налоговой системы, ори­ентированной на формирование рыночных процессов в эконо­мике и обеспечение текущих нужд государственного бюджета (1992—1995 гг.);

Этап 2. Разработка и реализация Концепции реформирова­ния налоговой системы страны (1996—2000 гг.);

Этап 3. Формирование правовой основы налогового законо­дательства (Налогового кодекса) и унификация налоговой сис­темы белорусского государства с учетом процессов глобализа­ции и интеграции (2001—2010 гг.);

Этап 4. Совершенствование национальной налоговой систе­мы, ориентированное на создание благоприятных условий раз­вития бизнеса и стимулирование инновационных процессов (начался в 2011 г.).

Национальная налоговая система начала формироваться с момента приобретения Республикой Беларусь государствен­ного суверенитета, когда было получено право на организацию собственного налогообложения, выбор приоритетов налоговой политики, создание налогового механизма, обеспечивающего налоговый суверенитет в пределах территории страны.

Необходимость разработки нового налогового законодатель­ства была продиктована рядом причин экономического и поли­тического характера. Действовавшая ранее налоговая система в большей степени соответствовала командно-административ­ной системе управления экономикой, жесткому государствен­ному регулированию цен, подчинению центру ряда структур и функций. Провозглашение экономической и политической са­мостоятельности объективно требовало создания налогового за­конодательства, предусматривающего гарантии независимости Беларуси как суверенного государства в формировании соб­ственных доходов и защиту ее экономических интересов.

При всем разнообразии национальных особенностей основу налоговой системы любой развитой страны всегда составляют следующие налоги: индивидуальный подоходный налог с насе­ления, социальные налоги (взносы на социальное страхование), корпоративный налог на прибыль и доходы предприятий, налог на добавленную стоимость (или другая разновидность косвен­ных налогов с оборота), акцизные сборы, таможенные пошли­ны и имущественные налоги. Все налоги принято делить на прямые и косвенные. Прямыми являются налоги, которые взи­маются непосредственно у налогоплательщика, получившего доход, и прямо влияют на результаты его хозяйственной дея­тельности (как правило, это налог на прибыль, подоходный налог, прочие налоги и сборы, уплачиваемые из прибыли). К косвенным налогам относят налоговые платежи, включае­мые опосредовано в цену товара и взимаемые с выручки или оборота (НДС, акцизы, таможенные платежи, различные нало­ги с оборота). В развитых государствах мира доля косвенных налогов в доходах бюджета, как правило, не превышает 30 %. В налоговых системах развивающихся стран и стран с переход­ной экономикой они занимают доминирующее положение — от 50 до 70 % доходов бюджета, в Беларуси — около 50 % всех налоговых поступлений.

При построении налоговых систем в развитых странах исхо­дят из того, что основную долю налогов (прямых и косвенных) платят не предприятия, а население, что ограничивает спрос, служит сдерживающим фактором роста цен и инфляции. Глав­ной отличительной особенностью систем налогообложения всех этих государств является их теснейшая взаимосвязь со струк­турой и результатами работы экономики, ориентацией на ре­ально складывающиеся общеэкономические пропорции и зави­симости.

На первом этапе развития (1992—1995 гг.) налоговая сис­тема Беларуси (на момент введения) включала 15 основных на­логов и сборов и 8 видов целевых отчислений и сборов, поступа­ющих в различные бюджетные и внебюджетные фонды (чрез­вычайный, т.е. чернобыльский налог, отчисления в отраслевые фонды поддержки НИОКР, в местные внебюджетные фонды на содержание детских дошкольных учреждений). Она предусмат­ривала отмену налога с оборота, ориентированного на примене­ние фиксированных розничных и оптовых цен и их государ­ственное регулирование. Основой косвенного налогообложения стал налог на добавленную стоимость, как обладающий рядом преимуществ по сравнению с налогом с оборота и налогом с про­даж, в частности отсутствием кумулятивного (каскадного) эф­фекта налогообложения. В общем объеме бюджета косвенные налоги составляли около 56 % (акцизы, НДС, налог на топли­во). Столь высокая их доля была обусловлена в значительной мере отменой централизованного финансирования ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС, ликвидацией фонда финан­сирования республиканских и региональных социальных про­грамм.

Общий уровень налоговой нагрузки на экономику в этот пе­риод приблизился к 44 % ВВП, причем около 12 % были акку­мулированы во внебюджетных фондах. Приведенные данные сравнимы с аналогичными показателями стран с развитой ры­ночной экономикой в периоды высокой экономической конъ­юнктуры и оживления деловой активности, например в сред­нем по странам ОЭСР — не менее 40 %.

Серьезные новации имели место и в налоговом законода­тельстве. Базовым документом для новой налоговой системы стал Закон «О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Респуб­лики Беларусь», который определял круг налогоплательщи­ков, их права, обязанности и меры ответственности, виды обще­государственных налогов и сборов, сроки и порядок их уплаты и зачисления в бюджет, порядок предоставления льгот. С на­чала 1994 г. в закон включены положения о необходимости ре­гулирования всех вопросов налогообложения исключительно актами специального налогового законодательства, с 1994 г. введены обязательный учет и государственная регистрация налогоплательщиков. В том же году был принят закон, рег­ламентирующий деятельность государственной налоговой ин­спекции.

Таким образом, главная задача начального этапа организа­ции национального налогообложения — формирование налого­вой системы, аналогичной системам развитых государств с ры­ночной экономикой, и обеспечение доходных источников бюд­жета была достигнута.

В то же время следует отметить, что в странах ОЭСР в струк­туре налогов наибольший удельный вес занимали личные подо­ходные налоги (30 % доходов бюджета), налоги на потребление (30 %) и социальные платежи (25 %) при незначительной доле налоговых поступлений с корпораций (8 %). В Беларуси в этот период при наличии высокого уровня налогов на потребление и отчислений на социальные нужды (до 50 %) существенную роль продолжали играть налоги на прибыль и доходы (15— 20 %), а также многочисленные отчисления в различного рода внебюджетные фонды, таможенные пошлины и другие налоги и сборы от внешнеэкономической деятельности (26—28 %). Преобладание косвенных налогов над прямыми, а также высо­кий уровень отчислений во внебюджетные фонды наглядно сви­детельствовало не только о недостаточной проработанности су­ществующей системы налогообложения, но и об острой необхо­димости продолжения и углубления налоговой реформы.

В начале второго этапа (1999—2000 гг.) в налоговое зако­нодательство были внесены существенные коррективы, что бы­ло вызвано рядом причин. Во-первых, применяемая в стране система налогов к этому времени менялась не менее 10 раз, не считая изменений в порядке и методологии взимания отдель­ных из них. Во-вторых, в целом она сформировалась в самом начале трансформационного процесса и не отражала в полной мере особенности переходного периода, а также не была нацеле­на на осуществление системных мероприятий по созданию ус­ловий для постоянного экономического роста. В-третьих, на­циональная налоговая система начала работать в условиях эко­номического кризиса, свертывания производства на крупных предприятиях, традиционно обеспечивающих основные объемы поступлений в бюджет. В этих условиях она была сориентиро­вана прежде всего на формирование бюджета, осуществляюще­го финансирование всех государственных расходов и регулиро­вание макроэкономического равновесия путем сдерживания бюджетного дефицита (не более 2—3 % ВВП). Необходимость приоритетного финансирования отдельных расходов в режиме бюджетной экономии в свою очередь сделала достаточно при­влекательными способы привлечения доходных источников за счет создания различных целевых бюджетных и внебюджетных фондов. Как следствие, налоговое законодательство имело фис­кальную направленность, характеризовалось нестабильностью, наличием множества неэффективных форм налогообложения.

К наиболее существенным недостаткам национальной на­логовой системы на втором этапе следует отнести:

• отсутствие системного подхода к определению концепции налоговой политики, обеспечивающей устойчивый экономи­ческий рост, и соответствующей национальной модели эконо­мики;

• высокий уровень фискального изъятия за счет примене­ния налоговых и параналоговых инструментов;

• нестабильность налогового законодательства, способству­ющая как произволу в системе налогового администрирования и отсутствию правовых гарантий для участников налоговых от­ношений, так и налоговым уклонениям в сфере бизнеса.

В этот период был поставлен вопрос о необходимости разра­ботки Концепции реформирования налоговой системы страны, а также ее правовой основы — Налогового кодекса. Многочис­ленные корректировки налогового законодательства должны были быть заменены системными изменениями с ориентацией на обеспечение равного и справедливого налогообложения, ней­тральности и гибкости налоговой системы по отношению к эко­номике, ее стабильности и предсказуемости. На основании такого подхода в программных документах Правительства Рес­публики Беларусь были определены главные задачи и страте­гические направления налоговой реформы:

• введение в Беларуси общепринятых в мировой практике правовых норм и правил налогообложения, понятийного и тер­минологического аппарата, принципов, методов и способов регу­лирования отношений, связанных с уплатой налогов и сборов;

• совершенствование структуры налогов с ориентацией на значительное повышение роли прямого подоходного налогооб­ложения, сокращение количества налогов за счет отмены мало­эффективных сборов и отчислений во внебюджетные и целевые бюджетные фонды, объединение налогов, имеющих сходную налоговую базу;

• модернизация методов расчета, механизмов и принципов взимания таких основных налогов, как НДС, налог на прибыль и доходы организаций, акцизы, подоходный налог с физиче­ских лиц;

• реформирование налогообложения доходов граждан, пре­дусматривающее переход к единой пропорциональной ставке подоходного налога с одновременным увеличением размера не­облагаемого налогом минимума доходов и введением системы стандартных (социальных, имущественных и профессиональ­ных) вычетов, например на оплату обучения, медицинского об­служивания и лечения;

• выравнивание условий налогообложения для всех нало­гоплательщиков, в первую очередь за счет поэтапного сокраще­ния льгот по налоговым платежам и ужесточения подходов к предоставлению индивидуальных налоговых льгот и префе­ренций;

• установление оптимального соотношения республикан­ских и местных налогов и сборов, а также обеспечение эф­фективного взаимодействия республиканского и местных бюд­жетов;

• упрощение налоговой системы за счет сокращения числа республиканских налогов; оставшиеся следовало построить та­ким образом, чтобы не допустить их искажающего воздействия на экономику и обеспечить достаточные поступления в бюджет;

• снижение уровня централизации финансовых ресурсов государством до 45 % к ВВП, в том числе в консолидированном бюджете — до 35—37 %, во внебюджетных фондах — до 8—10 %;

• совершенствование правовой основы налогообложения в целях повышения эффективности функционирования нацио­нальной налоговой системы, укрепления экономической инте­грации в рамках Союзного государства и СНГ, привлечения внешних капиталов и обеспечения конкурентоспособности оте­чественной экономики на мировых рынках.

Таким образом, в течение второго этапа была проделана значительная работа по укреплению налоговой системы: сокра­щено количество платежей налогового характера (с 30 до 18), снижены ставки по основным бюджетообразующим платежам (НДС, налогу на прибыль, подоходному налогу (минимальная ставка — с 13 до 9 %), чрезвычайному (чернобыльскому) нало­гу). Республика перешла на новую бюджетную классифика­цию, что позволило аккумулировать в бюджете ряд целевых внебюджетных фондов, повысить контроль за их использовани­ем, а также прозрачностью бюджета.

Однако оставались нерешенными проблемы, в числе кото­рых высокий уровень налоговой нагрузки и централизации до­ходов бюджета (самый большой уровень налоговых изъятий на территории постсоветского пространства), множественность законодательных и ведомственных актов и инструкций по воп­росам налогообложения, специфика расчета основных налого­вых доходов (НДС и налога на прибыль). Анализ статистических данных показал, что несмотря на проводимые мероприятия ос­новной показатель — уровень налоговой нагрузки — за этот пе­риод не только не сократился, а наоборот — вырос (табл. 8.7).

Таблица 8.7. Уровень централизации финансовых ресурсов в консолидированном бюджете и динамика налоговой нагрузки на экономику Республики Беларусь, % к ВВП102 Показатель Годы Уровень централизации фи­нансовых ресурсов 30,2 27,9 31,3 35,5 34,9 34,8 Налоговая нагрузка на эконо­мику без отчислений в ФСЗП 32,1 28,5 31,2 30,1 32,0 31,8 Налоговая нагрузка на эконо­мику с отчислениями в ФСЗП 41,1 39,6 10,7 41,1 40,5 42,1

1ог Составлено по:http://www.nalog.by.

Третий этап (2001—2010 гг.) развития налоговой системы характеризуется созданием правовой основы налогового зако­нодательства. Общая часть Налогового кодекса РБ вступила в действие с 1 января 2004 г., Особенная часть — 1 января 2010 г. К основным реализованным мероприятиям в рамках со­вершенствования налоговой политики за этот период можно также отнести:

• сокращение количества применяемых налогов, сборов (пошлин); только в 2006—2009 гг. отменены 17 налоговых пла­тежей, 34 самостоятельных сбора и платы включены в состав государственной пошлины;

• повышение привлекательности упрощенных систем нало­гообложения;

• упрощение процедур налогового контроля и налогового администрирования путем дальнейшей либерализации налого­вого законодательства, расширение электронного декларирова­ния, значительное сокращение трудозатрат на налоговые про­цедуры;

• расширение базы налогообложения действующих налого­вых платежей за счет сокращения льгот по налоговым плате­жам как индивидуального, так и категориального характера;

• применение единых подходов при взимании НДС и налога на прибыль с целью сохранения конкурентоспособности бело­русских товаров и снижения темпов инфляции.

На сегодняшний день (четвертый этап) налоговая систе­ма страны сформирована налоговыми платежами, адаптиро­ванными к применению в рыночной экономике, что позволяет говорить, во-первых, о завершенности этапа реформирования налогообложения, характерного для стран с переходной эконо­микой, во-вторых, о необходимости нового этапа преобразова­ний в соответствии с государственной стратегией привлечения бизнеса в условиях построения инновационной экономики. Ос­новными направлениями национальной налоговой политики на этом этапе предусмотрены упрощение существующей нало­говой системы и снижение налоговой нагрузки.

Центральным звеном налоговой системы современного государства является совокупность налогов, сборов, пошлин и специальных режимов налогообложения, которая достаточно наглядно отражает как фискальные интересы страны и нацио­нальные особенности построения, так и происходящие в миро­вой экономике глобальные процессы. В Республике Беларусь налоговая классификация законодательно закреплена в Нало­говом кодексе. В соответствии с ней все виды налоговых изъя­тий разделены на две группы — налоги и сборы (пошлины) с обозначением порядка их установления (республиканские и местные). Кроме того, в качестве специального вида налогов выделены особые режимы налогообложения (табл. 8.8).

Таблица 8.8. Состав налоговой системы Республики Беларусь в соответствии с Налоговым кодексом