Изъяны рынка и перераспределение

В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять «невидимую руку» рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе доброволь­ного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно с некоторой долей услов­ности разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму — перераспределение доходов или имущества в соответ­ствии с принципами социальной справедливости.

Закон Парето, или Принцип Парето, или принцип 20/80 — эмпирическое правило, введённое социологом Вильфредо Парето, в наиболее общем виде формулируется как «20% усилий дают 80% результата, а остальные 80% усилий — лишь 20% результата». Может использоваться как базовый принцип для оптимизации какой-либо деятельности: правильно выбрав минимум самых важных действий, можно быстро получить значительную часть от планируемого полного результата, причём дальнейшие улучшения не всегда оправданы.

Парето-улучшение

- такое перераспределение ресурсов, при котором благосостояние части экономических агентов повышается без понижения благосостояния другой части или когда повышается благосостояние всех экономических агентов.

При анализе конкретных ситуаций экономика общественного сектора, стремится прежде всего выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений.

Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ре­сурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения поло­жения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осу­ществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой.

Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общест­венного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требова­ний, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффек­тивных решений.

Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптималъного ис­пользования ресурсов. В качестве синонимов этого термина исполь­зуются также слова: «провалы рынка», «ошибки рынка», «неэф­фективности рынка». Отвлекаясь на время от проблем перерас­пределения, можно сделать вывод, что общественный сектор при­зван функционировать только в зонах изъянов рынка.

Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка, типология которых имеет для экономики общественного сектора принципиальное значение. При этом изъяны рынка не­обходимо сопоставлять с возможными изъянами (провалами) госу­дарства. Дело в том, что действия государства, направленные на преодоление изъянов рынка, подчас в свою очередь оборачиваются неоправ­данными потерями.

Изъяны рынка возникают вследствие:

1) ограниченной конку­ренции,

2) внешних эффектов,

3) неполноты информации.

Ограниченность конструкции

Поскольку монополия ведет к не­оптимальному использованию ресурсов, государственное вмеша­тельство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер пра­вового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприме­нительных органов.

Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии.

Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить за­траты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых под­разделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспе­чит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, ско­рее всего возрастут.

В основе естественной монополии лежит экономия, обуслов­ленная масштабом производства.

Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эф­фективна. Если экономически оптимальный уровень концентра­ции близок к предельной емкости рынка или превышает его, ис­кусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет сни­жения эффективности производства.

Следует напомнить, что ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единствен­ным производителем, но и в более общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздейство­вать на цену.

Важно подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости. В маленьком отдаленном по­селке услуги врача, учителя и, быть может, даже сапожника обла­дают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, лишь если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба пред­лагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация анало­гична дублированию водопровода. Конечно, потребитель по­лучил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым уровнем.

На практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик услуг, который первым сумел в при­емлемой степени удовлетворить весь предъявляемый спрос: ком­пания, первой построившая водопровод, врач, успевший завое­вать репутацию, и т.п. Чтобы завладеть рынком, предполагаю­щим естественную монополию, как правило, требуются значи­тельно большие затраты, чем чтобы удержать его.

Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в боль­шинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производите­лем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, нередко более узкий, чем оптимальные масштабы кон­центрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевешание, авиационный и автомобильный транс­порт и др.).

Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на от­дельные аспекты деятельности монополиста либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и про­граммами общественного сектора. Регулирование может выра­жаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обя­зательств. Например, известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не толь­ко обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, уста­навливаемым правительством, но также не имела права вторгать­ся на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного от­ношения к телефонной связи.

Предоставление государственными и муниципальными орга­нами различного рода услуг в ситуациях естественной монопо­лии — обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технологических сдвигов. Например, развитие современных транс­портных средств и средств связи сделало потребителей менее за­висимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обыч­ная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с целым рядом других средств доставки корреспонденции, находя­щихся в руках частного сектора.

Внешние эффекты

В условиях эффективно функционирующего рынка произво­дитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в раз­мере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден пол­ностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация (означает, что производитель ценовой политикой обеспечивает себе максимальную прибыль, удовлетворяя при этом запросы потребителя по качеству и стоимости продукции. С точки зрения движения факторов производства А. - есть перемещение экономических ресурсов) ре­сурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Напомним, что альтернативная стоимость — это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но ос­тались нереализованными.

Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возме­щая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участ­ников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негатив­ный внешний эффект. Так происходит, например, когда пред­приятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместес тем нередки пози­тивные переливы полезного эффекта. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, воз­никает позитивный внешний эффект.

Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих ин­тересов. В то же время, очевидно, что в основе переливов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернатив­ной стоимости.

Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возни­кает тенденция к относительному перепроизводству при расто­чительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффек­ты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обу­словливает их своей деятельностью, результаты оказываются не­адекватными затратам.

Проблемы, связанные с внешними эффектами, могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участ­ников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообраз­нее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функ­ций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирова­ние налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами.

Вместо того чтобы гарантировать взимание платы с проезжа­ющих для каждого, кто задумает построить дорогу, государство может полностью или частично взять на себя заботу о развитии и эксплуатации дорожной сети, тем более что во многих случаях это позволяет одновременно разрешить проблемы и экстерна­лии, и естественной монополии Экстерналия (внешний эффект) в экономике —— воздействие рыночной трансакции на третьих лиц, не опосредованное рынком (Этот термин был введён в 1920 году Артуром Пигу в книге «Теория благосостояния». Различают положительные экстерналии, при которых полезность или прибыль агентов, не участвующих в трансакции, возрастает, и отрицательные, ведущие к снижению полезности или прибыли третьих лиц. Классическим примером положительной экстерналии является взаимодействие расположенных рядом пасеки и яблоневого сада: пчёлы способствуют повышению урожая яблок, а яблони - увеличению сбора мёда, при этом их хозяева не вступают между собой ни в какие рыночные отношения. Примером отрицательной экстерналии относится загрязнение окружающей среды промышленными предприятиями, когда увеличение прибыли предприятия в результате наращивания производства оборачивается ущербом окружающей среде).

В силу того, что наличие внешних эффектов не учитывается рынком, при их наличии рыночное равновесие перестаёт быть эффективным по Парето, т.е. возникает фиаско рынка. Альтернативой прямым запре­там на загрязнение воды является налогообложение экологичес­ки вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать неблагоприятного воздействия на природную среду.

Государство, как правило, не может оставаться индифферент­ным, сталкиваясь с существенными экстерналиями. Но выбор оптимальной формы вмешательства не осуществляется по шаб­лону. Он определяется спецификой конкретной ситуации и прак­тической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять разные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками.

Неполнота информации

Функционирование рынка решающим образом зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потреби­тельских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможнос­тях их производства и приобретения, а также о тенденциях изме­нения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует воз­можности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок.

Информационные проблемы лежат в основе такого феноме­на, как неполнота рынков. Имеются в виду ситуации, когда по­требности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы дейст­вовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекват­ное предложение. Соответственно рыночный механизм оказыва­ется неспособным реализовать потенциальные Парето-улучшения.

В качестве примера часто приводят страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свобод­ного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии дру­гих рынков и аллокации ресурсов в целом.

Обычной практикой для стран с развитой рыночной эконо­микой является участие государства в формировании информа­ционной инфраструктуры рынка. Уместно отметить, что распро­странение информации, необходимой производителям и потре­бителям, представляет собой пример деятельности, порождаю­щей позитивные внешние эффекты.

На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным досту­пом ко всей необходимой им информации. На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступ­ность наиболее существенной ее части для продавцов и покупа­телей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрез­мерные искажения и диктат одной из сторон. Разумеется, продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы за­щищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Та­ким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оце­нить потребительские качества товара, прежде чем оплатить по­купку, а если какая-то критически важная информация была скры­та от потребителя, государство в состоянии добиться полной ком­пенсации ущерба с помощью одних только мер правового регу­лирования.

Однако рынки некоторых товаров и особенно услуг характе­ризуются существенной информационной асимметрией, то есть неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. В условиях информаци­онной асимметрии информация, существенная для заключения сдел­ки, находится в преимущественном распоряжении одного из ее участ­ников.

Классические примеры информационной асимметрии дает сфера здравоохранения, хотя этот феномен характерен и для мно­гих других областей. Пациент в большинстве случаев не в состо­янии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лече­ния и даже оценить, насколько рационально оно ведется. Иными словами, потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден, по сути, во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает толь­ко, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу вы­брать фасон, размер и цену.

Если бы медицинская помощь предоставлялась исключитель­но на частнопредпринимательской основе, а врачи ориентирова­лись бы прежде всего на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, зачастую избыточные и при этом не всегда высококаче­ственные услуги. Элементы такой практики действительно встре­чаются в странах, где регулирующая роль государства в предо­ставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая незави­симых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых ме­дицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек.

Информационная асимметрия больше характерна для отдельных отраслей сферы услуг, чем для производства товаров, по­скольку купля-продажа услуги, как правило, предшествует ее ока­занию. Покупатель вынужден принимать решение о приобрете­нии услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свой­ства. Это не слишком существенно, если услуги поддаются стро­гой стандартизации, а их потребительские качества наглядны и могут оцениваться вполне объективно и однозначно. Однако в здравоохранении и некоторых других отраслях для оценки услуг нужна высокая степень компетентности.

Там, где информационная асимметрия грозит диктатом про­изводителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано постольку, поскольку предполагается, что общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан.

В самом деле, если из-за информационной асимметрии по­требитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыноч­ных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколь­ко общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рацио­нальные формы и методы функционирования общественного сек­тора.

Некомерческие организации

В зонах изъянов рынка забота предприятий о максимизации собственной прибыли не гарантирует эффективного использова­ния ресурсов. Выше было, в частности, показано, что естествен­ная монополия и значительные позитивные экстерналии порож­дают тенденцию к недопроизводству соответствующих благ (по сравнению с оптимальным уровнем), а негативные побочные эффекты и слабая информированность потребителя часто обора­чиваются чрезмерным производством и потреблением того или иного блага за счет избыточного вовлечения ресурсов в отрасль или ее подразделение. Наряду с аллокационной неэффективнос­тью (неоптимальным размещением ресурсов) часто возникает и технологическая неэффективность (так называемая X-неэффективность), т.е. неоправданно высокий расход ресурсов на едини­цу продукции. Это особенно характерно для не рассматриваемых здесь подробно ситуаций, связанных с неполной информацией, Отклонение уровней продаж и издержек от оптимальных значе­ний предполагает, разумеется, что цены, в свою очередь, не со­впадают с теми, которые установились бы при наличии совер­шенной конкуренции.

Организация, действующая в рыночной среде, обязательно должна покрывать свои расходы доходами, причем жесткое ад­министративное регулирование этих доходов в большинстве слу­чаев неоправдано. Если необходимо ослабить заинтересованность в прибыли, предпочтительнее, как правило, ограничивать не воз­можность превышения поступлений над затратами и даже не раз­мер такого превышения, а лишь право распределять соответст­вующие суммы между лицами, определяющими стратегию орга­низации. Прибыль в этом случае может образовываться, но ее следует полностью затрачивать на нужды самой организации, например на строительство новых зданий, приобретение обору­дования и т.п.

Фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение при­были — отличительные черты некоммерческих организаций.

Например, некоммерческий университет имеет в условиях развитой рыночной экономики разнообразные источники дохо­дов, от благотворительных пожертвований до выручки от реали­зации услуг. Цены на некоторые услуги могут не покрывать рас­ходов на их оказание. Это зачастую относится к плате за обуче­ние, которую вносят студенты (если такая плата предусмотрена). Другие услуги, например проведение исследований по заказам предприятий, могут приносить прибыль. Для того чтобы обеспе­чить экономическое благополучие университета, суммарные до­ходы из всех источников должны превосходить текущие расходы, иначе не удалось бы финансировать развитие организации и об­разовывать резервные фонды. Однако учредители университета, даже если это частные лица или предприятия, не вправе превра­щать свободные средства в свои доходы, коль скоро университет имеет некоммерческий статус. В этом отношении налицо оче­видный контраст, например, с акционерным обществом, которое функционирует ради выплаты дивидендов. Кроме того, неком­мерческий университет может быть ограничен в праве занятия деятельностью, не являющейся для него профильной, то есть не имеющей прямого отношения к обучению и исследованиям.

Некоммерческими организациями чаще всего бывают учеб­ные заведения, больницы, научно-исследовательские центры фун­даментального профиля, симфонические оркестры, музеи, а так­же религиозные организации, благотворительные фонды и др. Все они, будучи субъектами рыночной экономики, заботятся о собст­венных доходах, но их экономические интересы подчинены стрем­лению как можно полнее реализовать свои конкретные миссии. Чтобы добиться этого, экономические интересы некоммерческих организаций сознательно ставятся в сравнительно узкие рамки, а формирование стратегии их деятельности и общий контроль за ее осуществлением возлагаются на тех, кто не может получить персональную выгоду от максимизации прибыли, зато заинтере­сован в престиже организации и успешном выполнении ею своей миссии.

В результате некоммерческие организации менее, чем пред­приятия, склонны использовать изъяны рынка в ущерб потреби­телю. Например, некоммерческий университет, даже если он на­ходится в монопольном положении, склонен, определяя опти­мальную численность учащихся, сопоставлять скорее средние, чем предельные, издержки и доход, а значит, при прочих равных ус­ловиях, примет больше абитуриентов и установит более низкую плату за обучение, чем учебное заведение, ориентирующееся на извлечение прибыли. Больницы в меньшей степени склонны зло­употреблять информационной асимметрией, если они не стре­мятся максимизировать прибыль, и т.д.

Кроме того, для некоммерческих организаций, выполняющих социально значимые миссии, в целом характерно пользование налоговыми льготами. Такие льготы представляют собой с точки зрения бюджета недополученные средства, а значит, в определен­ном смысле эквивалентны общественным расходам. Поэтому даже те негосударственные некоммерческие организации, которые, на первый взгляд, не связаны с общественным сектором и не испыты­вают его прямого воздействия, нередко бывают в существенной степени интегрированы в него по линии налоговых льгот.

Вместе с тем негосударственные некоммерческие организа­ции являются ближайшими конкурентами общественного секто­ра во многих областях деятельности, имеющих отношение к изъ­янам рынка.