Государственный внешний и внутренний долг

Одной из важнейших общемировых тенденций развития финансовой системы является опережающий рост государственного долга многих стран по сравнению с динамикой их ВВП. «Лидерами» по размеру государственного долга в 2012 г. являлись США – свыше 15 трлн дол. (свыше 100% ВВП) и Япония – более 12 трлн дол. (около 235% ВВП). Однако наибольшую угрозу для мировой экономики составляет в настоящее время госдолг южноевропейских стран PIGS (от англ. – свиньи) – Португалии Р, Италии I, Греции G и Испании S, ставящий под сомнение перспективы дальнейшего существования еврозоны.

Государственный долг — это сумма накопленных правительством за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время профицитов бюджета. В связи с этим все указанные ранее социально-экономические причины, вызывающие к жизни бюджетный дефицит, обусловливают и рост задолженности государства. Например, реализация антикризисной программы Франции объемом 26 млрд евро в 2009-2010 гг. привела к резкому увеличению государственного долга этой страны до 84% ВВП, существенно превысив пороговое для ЕС значение в 60% по Маастрихтскому договору. Однако к сугубо экономическим фактором нарастания задолженности добавляются и некоторые закономерности политической системы. Так, одной из серьезных причин неуклонного роста государственного долга является широкая практика манипулирования им с целью победы на выборах. Чтобы не подрывать своей популярности, политикам гораздо легче увеличивать государственный долг, нежели урезать правительственные расходы и повышать налоги. Ведь многие избиратели не понимают, что государственный долг сегодня — это налог завтра.­ Кроме того, люди пожилого возраста полагают, что многие негативные последствия роста государственного долга в будущем их за­тронуть уже не успеют.

Нередко на скорость нарастания государственного долга влияет длительность пребывания у власти тех или иных политиков. Чем продолжительнее этот период и чем меньше власти подвержены психологии «временщика», тем слабее ориентация властей на увеличение государственного долга для улучшения экономической ситуации в стране. Исследования за период 1975—1985 гг. показали, что в странах с устойчивой исполнительной властью ежегодный темп роста­ государственного долга был значительно меньше, чем в странах, где члены кабинета министров ощущали себя «временщиками». Например, в Японии, где средняя «продолжительность жизни» правительства составляет 11 лет, среднегодовой темп роста государственного долга был в тот период равен 2,9%, в Германии соответственно — 5,5 лет и 2,1%, в Австрии — 5,5 лет и 2,3%, а в Бельгии — год и 6%, в Ирландии — 2 года и 2 месяца и 5,8%. Было также установлено, что чем больше политических партий представлено в правительстве и парламенте, тем выше опасность того, что в сложной экономической ситу­ации коалиционное правительство и многопартийный парламент будут­ прибегать к займам, а не к сокращению своих расходов. Ни одна партия не рискнет потерять свой электорат и уступить политическим конкурентам свои позиции за счет урезания затрат на социальные нужды и опережающей выплаты своих долгов.

Консолидированный государственный долг, представляющий собой задолженность федерального правительства, региональных и муни­ципальных органов власти, а также государственных предприятий, подразделяется на следующие виды:

 внешний — перед нерезидентами страны, т.е. иностранными государствами, международными финансовыми организаци­ями, консорциумами банков;

 внутренний — перед резидентами, т.е. центральным банком своей страны, другими субъектами экономической системы — в виде выпущенных на национальном рынке и непогашенных государственных займов (с начисленными по ним процентами), а также в форме выданных центральным правительством гарантий под облигационные займы местных органов власти и управления (хотя это — лишь потенциальная задолженность государства). К нему могут быть причислены и неисполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики: объем неоплаченного государственного заказа, невыплаченных заработной платы бюджетникам и социальных пособий, а также принятых властью моральных обязательств перед населением по возврату утраченных им сбережений. Все эти виды обязательств фактически представляют собой некорректно оформленный государственный долг, по которому проценты обычно не выплачиваются.

Традиционное для России разделение государственного долга на внутренний и внешний по валютному критерию в зависимости от того, в рублях или долларах выражены обязательства органов государственного управления, сегодня устарело, так как по мере интеграции нашей страны в мировое хозяйство в ней выпускается все больше и внутренних займов, номинированных в иностранной валюте. В свою очередь, хотя подавляющая часть внешнего долга стран с нарождающимися рынками закономерно выражена в долларах, постепенно получают распространение долговые отношения этих стран (например, России и Китая), воплощенные в их национальных валютах. Между тем Бюджетный кодекс РФ рекомендует Минфину России и по сей день разделять государственный долг именно по валюте обязательств, а вовсе не по принятому в международной практике принципу резидентства.

Сокращение государственного долга вероятно в условиях, когда в обстановке экономического подъема в стране имеется первичный бюджетный профицит и открывается возможность направления «излишних» доходов на погашение внешних обязательств государства. Погашение же внутренних обязательств гораздо менее целесообразно, поскольку властям необходимо в этот период всемерно противодействовать инфляционному буму. Однако если бюджет продолжает оставаться дефицитным, то у правительства остается, по сути, единственный шанс сократить реальную ценность внутреннего (но не внешнего[57]) долга за счет его инфляционной эрозии. Такое обесценение долга происходит в случае, когда темпы инфляции превышают тот процент, который государство выплачивает обладателям выпущенных им облигаций. Реальная ставка процента по долгу при этом становится отрицательной, а сама неиндексируемая задолженность теряет значительную (пропорциональную темпам инфляции) часть своей реальной ценности. Именно так разворачивались события в финансовой сфере, например, в Европе в 1920-е гг., в США в конце 1940-х гг. Государственный долг Великобритании подешевел на 45% за период 1981—1989 гг., а долг США — на 41%. Еще большая эрозия случилась в России после августа 1998 г., когда внутренний долг реально обесценился в соответствии с повышением цен товаров и услуг,­ выраженных в национальной валюте. Так, исчисленные в твердой валю­те рублевые обязательства российского государства обесценились в хо­де девальвации с 70 млрд дол. в 1998 г. до 9 млрд дол. в 2001 г. Нечто подобное предлагается экспертами и греческому правительству, вступившего сегодня в острую фазу долгового кризиса: выход страны из ЕС, отказ от евро в пользу прежней драхмы; ее девальвация, удешевляющая производство в этой стране, стимулирующая экспорт и тормозящая импорт; возобновление экономического роста и возвращение в перспективе в Евросоюз, но не как нынешнего просителя помощи (например, в форме списания 50% долга) от Германии и Франции, а как полноценного партнера.

Степень обесценения внутреннего долга оказывается тем выше, чем большая часть государственных облигаций носит долгосрочный характер, что отражает относительно высокую степень доверия населе­ния страны к его правительству в предшествующий период. Падение этого доверия, а также ускорение инфляции закономерно увеличивают удельный вес краткосрочных займов и вынуждают государство либо фиксировать величину накопленного внутреннего долга в стабильной и конвертируемой иностранной валюте (подобное требование выдвигается в Бразилии, правительство которой длительное время использовало инфляционную эрозию для сокращения реальной величины своего внутреннего долга), либо выпускать облигации со стабильным реальным доходом (в Великобритании это 3% годовых) с непременной их индексацией в соответствии с фактическим ростом цен. Принятие подобных условий нейтрализует естественное стремление правительства решать свои финансовые проблемы за счет домохозяйств и фирм. Еще меньше­ возможностей перекладывать долговую нагрузку на кого бы то ни было существует в случае накопления страной внешнего долга, который внутренняя инфляция вовсе не сокращает: выраженный в девальвированной национальной валюте внешний долг в таком случае быстро растет. В связи с этим в ходе управления внешней задолженностью властям крайне важно своевременно переводить долги страны в ту иностранную валюту (особенно из пары евро–доллар), чье ослабление прогнозируется в обозримой перспективе.

Государственный долг (как внутренний, так и особенно внешний) таит в себе следующие основные опасности:­

 банкротство нации, обычно называемое дефолтом (от англ. default — невыполнение обязательств), одним из последних примеров которого явилось заявление президента Аргентины об одностороннем отказе обслуживать свою задолженность уже в ХХI в.; в обозримом будущем вполне возможно повторение подобной ситуации в целом ряде южноевропейских стран (Греции, Португалии и даже Испании и Италии);

 переложение долга на будущие поколения, которое проявляется, если наращивание долговых обязательств государства не сопровождается увеличением его инвестиций в отечественную экономику, а сопряжено с реализацией неэффективных проектов — типа ведения войн или выплаты процентов по предыдущим займам. Именно в этом случае погашение значительной­ части долга перекладывается на потомков с соответствующими потерями в уровне их потребления. Государственный долг всегда является некоей общественной ношей, и накопленные долги федерального правительства рано или поздно оказываются долгами потомков нынешних налогоплательщиков;

 несамостоятельность проводимой государством экономической политики, приоритеты которой в таком случае нередко диктуются зарубежными кредиторами. Если не принимать в рас­чет наличие острой долговой проблемы, то трудно порой объяснять факты невмешательства страны в военные авантюры стран НАТО, свободного допуска на территорию страны зарубежного не вполне качественного продовольствия, сброса «грязных» производств или форсированного экспорта сырьевой продукции, столь необходимой отечественным предприятиям, и т.п. Однако высокая внешняя задолженность объективно снижает степень управляемости страны со стороны своего правительства, что наряду с нарастанием социально-политической напряженности обрекает ее на жесткую зависимость от неконтролируемых внешних факторов. Не случайно страны-члены Парижского клуба противодействуют радикальному разрешению проблемы внешнего долга бедных стран, стремясь тем самым регулярно оказывать воздействие на проводимую их правительствами политику.

Вместе с тем в литературе можно встретить различные аргументы, которыми пользуются авторы, как отрицающие существование подобных опасностей, так и подтверждающие их. И если классики, традиционно относящиеся к государству с подозрением, неизменно отстаивают недопустимость значительных заимствований властей, то кейнсианская теория рассматривает государственный долг в качестве действенного инструмента экономической политики. Не будучи склонной к излишней драматизации долговой проблемы страны, она приводят следующие ар­гументы – в русле рассмотренной ранее концепции функциональных финансов:

а) момент банкротства может постоянно отдаляться правительством — сначала через рефинансирование долга, т.е. путем продажи новых облигаций и использования полученной выручки для выплат держателям погашаемых облигаций, затем — при ухудшении финансовой ситуации — посредством введения дополнительных налогов и, наконец, при реальной угрозе дефолта — через денежную эмиссию. В России банкротство госу­дарства длительное время переносилось в будущее и еще более­ экзотическими способами — годами не оплачивались предприятиям выполненные государственные заказы, задерживались пенсии, заработная плата бюджетникам;

б) в определенный период, прежде всего при переходе от низкой к повышательной экономической конъюнктуре, стратегия некоторого увеличения государственного долга может оказаться вполне оправданной. Особенно в случае направления заимствованных средств на цели поддержки ускоренного роста ВВП, что само по себе повышает будущие налоговые поступления в бюджет и позволяет правительству своевременно выполнять свои обязательства перед кредиторами. В царской России наряду с обыкновенным бюджетом правительство формировало за счет внутренних и внешних займов еще и бюджет чрезвычайный, средства которого направлялись прежде всего на строительство железных дорог, ведение войн и ликвидацию последствий стихийных бедствий. После же достижения поставленных целей ресурсы такого бюджета использовались на досрочное погашение накопившихся долгов. Рост государственной задолженности можно признать обоснованным даже в обстановке продолжающегося хозяйственного подъема (как это наблюдалось в нашей стране в 1920–1950-е гг. и происходит в современном Китае), если стремительный рост начинается сдерживаться отставанием инфраструктуры (энергетического комплекса, железнодорожных сетей и т.п.) и требуется экстренно принять и реализовать соответству­ющие весьма затратные правительственные программы. Впрочем, угроза дефолта нейтрализуется в этом случае лишь при условии, что среднегодовые темпы экономического роста страны оказываются устойчиво выше реальной процентной ставки по государственному долгу — ведь выплаты по обслуживанию государственного долга­

N = Dr,

где D — величина этого долга;

r — реальная ставка процента.

Если r в формуле превышает темпы роста реального ВВП, то наращивание государственного долга становится неуправляемым: для его обслуживания прироста доходов населения и, соответственно, налогооблагаемой базы становится недостаточно. А замедление темпов развития и тем более превращение его в полноценный хозяйственный спад делают угрозу предстоящего дефолта вполне реальной. В связи с этим прави­тельства развитых стран тщательно отслеживают соотношение между этими показателями экономической конъюнктуры для обеспечения жизнеспособности системы государственных финансов. Так, в США в период 1980—2000 гг. среднегодовые темпы роста экономики составляли 3,02%, в то время как средняя величина реальной ставки процента была ниже — всего 2,72% в год[58]. При подобном соотношении финансовая безопасность страны не ставится под угрозу и наращивание государственных расходов (посредством дефицитного финансирования и размещения долговых обязательств правительства на внутренних финансовых рынках) вполне возможно без видимых негативных последствий для национальной экономики — в виде нарастающей инфляции, урезания непроцентных расходов бюджета вкупе с увеличением налогового бремени в самой ближайшей перспективе;

в) специфика основной части государственного долга — долга внутреннего — состоит в том, что население как бы должно само себе. Фактически если налицо дефицит государственного бюджета, то граждане вынуждены выбирать между ростом налогов, сокращением государственных расходов (и то, и другое сопряжено со снижением уровня жизни) и увеличением внутреннего государственного долга, по облигациям которого преду­сматриваются регулярные выплаты процентов. Послед­ний вариант обычно признается предпочтительным, его задействование не влечет за собой масштабного оттока покупательной способности населения за границу, а значит, способствует преодолению циклического спада (и разрешению на этой основе бюджетных проблем). Вследствие этого увеличение государственного долга нередко является осознанным стремлением резидентов данной страны к наращиванию своих текущих доходов. Подобная ситуация сложилась в современной Японии, лидерство которой среди развитых стран по соотношению задолженности и ВВП в немалой степени компенсируется как незначительным размером внешнего долга этой страны, так и тем обстоятельством, что последний номинирован в основном (главный покупатель облигаций – Китай) в иенах.

Этим аргументам противостоят выводы противников наращивания государственной задолженности:

а) выплата процентов по государственному долгу усиливает дифференциацию в доходах и уровне жизни. Так, в России примерно 40% налоговых поступлений в бюджет направлялись в 1998 г. на выплаты по государственному долгу, причем получатели этих доходов никаких налогов с них не уплачивали, что усиливало неравномерность в распределении налогового бремени. К тому же права собственности на правительственные облигации распределяются среди населения крайне непропорционально. Через их размещение доходы бедной части населения страны перераспределяются в пользу богатой его части. Следствием этого выступает снижение уровня социальной стабильности общества, и если одной из наиболее приоритетных целей экономической политики выступают выравнивание уровней жизни населения и достижение социального мира, то увеличение государственного долга должно расцениваться как немалая беда;

б) если темп роста реальной экономики по каким-либо причинам замедлится (или тем более случится производственный спад), то его отставание от убежавшей вперед реальной ставки процента способно крайне негативно отразиться на благосостоянии населения. Так как государственный долг выступает долгом населения самому себе, то и уплата процентов по нему, и погашение основной суммы долга происходит за счет по­вышения налоговой нагрузки на экономику;

в) если бюджетный дефицит покрывается за счет привлечения на финансовые рынки иностранного капитала, то увеличивается не внутренний, а внешний долг, тогда население страны становится должным далеко не самому себе. И если в первом случае должник, в роли которого выступает государство, способен предъявить политически подчиненному ему кредитору жесткие условия погашения собственных займов (образно выражаясь, он «может вызвать его в свой начальственный кабинет»), то во втором случае правительству приходится «идти на поклон в кабинет» уже неподконтрольных ему за­рубежных кредиторов. Выплата процентов и суммы основного долга означает передачу той или иной части созданного национального продукта за границу, например в распоряжение МВФ, Международного и Европейского банков реконструкции и развития, Лондонского (членами которого являются около 1000 негосударственных коммерческих банков из разных стран) или Парижского (объ­единяющего развитые страны) международных клубов кредиторов. При этом нередко вовсе не наблюдается сокращения внешней задолженности. Например, долг стран Латинской Америки вырос с 260 до 600 млрд дол. в период 1980—1995 гг., несмотря на произведенные ими за этот период выплаты в размере 450 млрд дол. В результате нарастания внешней задолженности снижаются международный авторитет страны. Тяжелая зависимость от страны-кредитора нередко заставляет правительство страны-заемщика соглашаться на форсированное «выкачивание» из недр природных богатств — в сочетании со «сбросом» на ее территорию экологически грязных производств и отходов, — на непозволительно дорогие новые кредиты. Избавляя себя от подобных последствий, правительство Новой Зеландии полностью погасило свой внешний долг за счет крупных заимствований на внутреннем финансовом рынке к 2000 г. Тем самым государство приобрело и безграничную потенциальную возможность выплаты своей задолженности путем эмиссии дополнительных денежных знаков. Да и другие развитые страны предпочитают внутренние займы внешним. В част­ности, в Великобритании доля внутренних заимствований государства составляет сегодня 97%, во Франции — 96%, в Италии — 90%, в Японии — 87%. Осуществляя активный размен внешнего долга на долг внутренний, российское государство в первом полугодии 2007 г. сократило первый на 109,3 млрд руб., адекватно увеличив второй на 110,4 млрд руб.;

г) для привлечения с рынка капиталов средств на рефинансирование или уплату процентов по государственному долгу прави­тельство вынуждено поднимать ставку процента, что в свою очередь, побуждают увеличивать процентные ставки и негосударственными финансовыми институтами. В этих условиях проявление эффекта вытеснения приводит к ослаблению инвестиционной активности, замедлению темпов и оста­новке прироста основного капитала. Как результат, будущие поколения наследуют экономику с меньшим производственным потенциалом. В связи с этим, стремясь не допустить вытеснения частных инвестиций, правительство, например, Бразилии стремится перемещать государственные заимствования, наоборот, с внутреннего — на международный финансовый рынок.

Впрочем, едва ли следует излишне драматизировать факт перекладывания тягот нынешнего дня на будущие поколения. Считается, что они все равно будут богаче нас, а потому в интересах их благосостояния можно сознательно идти на некоторые финансовые риски. Однако принцип справедливости в финансовых отношениях различных поколений может быть соблюден только в том случае, если увеличение государственного долга является результатом наращивания цен­т­рализованных инвестиций, а отнюдь не проявлением неоправданного расточительства предшествующего поколения. Выходит, что сам по себе государственный долг, даже если его объем и «зашкаливает», не всегда становится непосильной ношей для страны. В случае эффективного управления своей задолженностью финансовые власти вполне могут осуществить позитивные перемены в национальной экономике. Разумные платежи по внешнему долгу в определенных условиях (например, в случае притока в страну иностранной валюты в виде зарубежных инвестиций или кредитов, а также выручки экспортеров) способны не затормозить, а, напротив, ускорить темпы ее экономического роста, поскольку это противодействует процессу избыточного укрепления национальной валюты и, делая производство заметно менее затратным, открывает отечественным производителям дополнительные ниши на внешнем и внутреннем рынках.

Как видим, осознанный выбор в пользу внутреннего или внешнего долга основан на учете целого ряда обстоятельств. Во-первых, требуется достоверный прогноз предстоящей динамики курса национальной валюты: его ослабление закономерно нацеливает финансовые власти на внутренние заимствования, укрепление – на внешние. Во-вторых, следует чутко реагировать на стоимость подобных заимствований; и если расходы бюджета на обслуживание внешнего долга представляются меньшими, то целесообразно наращивать займы за границей. В-третьих, необходимо четко понимать специфику фазы делового цикла, переживаемую страной: в обстановке хозяйственного подъема во избежание инфляции целесообразно делать ставку на займы у своего народа, в то время как в ситуации кризиса, чтобы не дестимулировать инвестиции, нужно решительнее занимать у нерезидентов.

Погашение государственного долга гарантируется не только способностью правительства обеспечивать первичный профицит бюджета,­ но и наличием в его собственности основного капитала. В случае если государственный долг увеличивается быстрее объема инвестиций на реконструкцию и модернизацию предприятий государственного секто­ра, а кредиты международных организаций направляются на оплату текущих потребительских расходов бюджета, то правительство способно оказаться в долговой кабале, а будущие поколения будут вправе высказывать претензии в адрес своих предшественников. Не случайно­ введенный в конце ХХ в. в Великобритании Кодекс бюджетной стабильно­сти диктует необходимость соблюдения некоего «золотого правила» — «займы не должны быть больше, чем требуется для капиталовложений, и не должны использоваться для финансирования текущих расходов»[59]. В России средства, получаемые в результате заимствований, зачастую «проедаются» властями или же направляются на выплату процентов по прежним долгам[60]. Например, федеральное правительство планировало изъять в 2005 г. с внутреннего финансового рынка путем эмиссии своих долговых обязательств 210,9 млрд руб., направляя в то же время на централизованные капиталовложения и НИОКР в рамках принятых программ всего 152,4 млрд руб. Так что чистый «вклад» авторов бюджета 2005 г. в стимулирование инвестиций был равен - 58,5 млрд руб. Таким образом, инвестиционный спад в стране может наблюдаться в ситуации не только дефицита федерального бюджета (в связи с проявлением эффекта вытеснения), но и его профицита, который наблюдался в России на протяжении почти всего первого десятилетия ХХI в.