Создание основ послевоенной экономики

Одной из неотложных задач, вставших перед народами Евро­пы после того, как были удовлетворены основные потребности выживания, было восстановление законности, правопорядка и го­сударственной администрации. В Германии и в союзных с ней странах военные администрации союзников приняли на себя

функции, связанные с завершением перехода к мирной жизни. Большинство стран, ставших жертвами нацистской агрессии, в пе­риод войны сформировали правительства в изгнании в Лондоне. Эти правительства вернулись на родину вслед за армиями союз­ников и вскоре стали осуществлять свои обычные функции.

Их возвращение, однако, не означало просто «возврата к нор­мальному положению дел» — химере 1920-х гг. Память об эконо­мических потрясениях 1930-х гг. сохранилась, и никто не хотел повторения этого опыта. На европейском континенте лидеры под­польного сопротивления нацистской Германии сыграли важную роль в послевоенной политике, и товарищеский дух этого движе­ния, в котором доминировали социалисты и коммунисты, во многом содействовал преодолению довоенного классового антаго­низма, а также привел много новых людей во властные структу­ры. В Великобритании участие лейбористской партии в коалици­онном правительстве Черчилля принесло ее лидерам большое ува­жение и влияние в стране, что дало им возможность одержать первую безоговорочную победу на выборах вскоре после оконча­ния войны в Европе. Наконец, сама масштабность задачи восста­новления хозяйства указывала на возросшую роль государства в экономике и общественной жизни по сравнению с довоенным пе­риодом.

Во всех странах последствия развития этих тенденций вызвали потребность общества в политических, социальных и экономичес­ких реформах. Реакция на эту потребность в экономической сфере приняла форму национализации ключевых секторов эконо­мики (таких, как транспорт, энергетика и отчасти банковская сис­тема), развития системы социального страхования и социального обслуживания (включая пенсии по старости, пособия многодет­ным семьям, бесплатное или субсидируемое медицинское обслу­живание и расширение возможностей получения образования), возложения на правительства большей ответственности за поддер­жание удовлетворительного функционирования экономики. Даже Соединенные Штаты приняли в 1946 г. Закон о занятости, в со­ответствии с которым был создан Совет экономических консуль­тантов при президенте, а на федеральное правительство была воз­ложена обязанность поддерживать высокий уровень занятости.

На международном уровне планирование послевоенного уст­ройства мира началось еще в ходе войны. Уже в августе 1941 г. на своей драматической встрече на борту военного корабля в Се­верной Атлантике (точнее, в заливе Пласеншия у берегов Ньюфа­ундленда) Франклин Рузвельт и Уинстон Черчилль подписали Атлантическую хартию, которая обязала их страны (а впоследст­вии и других членов ООН) осуществить восстановление многосто­роннего режима регулирования мировой торговли вместо двухсто­роннего режима 1930-х гг. Разумеется, это была только деклара­ция о намерениях, не предусматривавшая каких-либо конкретных

действий сторон; но, по крайней мере, это была декларация о доб­рых намерениях.

Затем в 1944 г. на международной конференции на курорте Бреттон-Вудс в Нью-Гемпшире, на которой ключевую роль игра­ли американские и британские делегаты, был заложен фундамент двух крупнейших международных институтов. На Международ­ный валютный фонд (МВФ) была возложена ответственность за управление структурой обменных курсов различных мировых валют, а также за финансирование краткосрочных дисбалансов в международных платежных отношениях. Международный банк реконструкции и развития (МБРР), также известный как Всемир­ный банк, должен был предоставлять долгосрочные займы для ре­конструкции разрушенных войной экономик, а впоследствии — для содействия развитию беднейших стран мира. Эти два инсти­тута начали функционировать лишь в 1946 г. и по причинам, ко­торые будут рассмотрены позднее, наладили эффективную работу лишь спустя несколько лет. Однако начало восстановлению миро­вой экономики было положено.

На конференции в Бреттон-Вудсе был также рассмотрен во­прос о создании Международной торговой организации (МТО), на которую предполагалось возложить задачу выработки правил справедливой международной торговли. Конференции по этому вопросу проводились и в дальнейшем, однако максимум, чего уда­лось достичь — это заключение более ограниченного Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), подписанного в Же­неве в 1947 г. Подписавшие его страны обязались использовать принцип наибольшего благоприятствования в торговле (т.е. не прибегать к дискриминационным мерам), предпринимать усилия по снижению тарифов, ликвидировать существующие количест­венные ограничения торговли (квоты) и не прибегать впредь к их установлению, а также проводить взаимные консультации перед тем, как осуществлять важные изменения во внешнеторговой по­литике. Эти условия были значительно скромнее того, что ожида­лось от МТО, и они не всегда соблюдались на практике. Однако под эгидой ГАТТ было проведено несколько международных кон­ференций, которые многое сделали для сокращения тарифных ба­рьеров. Количество участников ГАТТ, которых в 1947 г. было лишь 23, превысило 80 спустя два десятилетия.

План Маршалла и экономические «чудеса»

К середине или к концу 1947 г. большинство стран Западной Европы, кроме Германии, восстановили свой довоенный уровень промышленного производства. (О Германии речь пойдет ниже.) Однако, разумеется, довоенный уровень производства был далеко не удовлетворительным. Более того, зима 1946—1947 гг. выдалась

чрезвычайно суровой, а за ней последовала длительная засуха, поразившая большую часть Европы, в результате чего урожай 1947 г. оказался самым плохим в XX в. Было ясно, что многое еще предстоит сделать.

В условиях валютного и финансового хаоса 1930-х гг. практи­чески все европейские и многие другие страны ввели меры валют­ного контроля. Иными словами, их валюты нельзя было конвер­тировать в валюты других стран без специальной лицензии, вы­данной правительственными органами. Другим аспектом валютно­го контроля было требование о сбалансированности двусторонних торговых потоков, которое явилось главной причиной радикально­го сокращения международного товарооборота. Эти меры валют­ного контроля, равно как и многие другие, с неизбежностью со­хранялись в период войны. После ее завершения дефицит многих товаров — продовольствия, сырья, запасных частей и т.д. — дик­товал, казалось бы, необходимость продолжения валютного кон­троля. Товары, импорт которых мог способствовать устранению дефицита, можно было приобрести главным образом за океаном, особенно в Северной и Южной Америке. Но для их приобретения необходимы были доллары, а доллары в Европе были самым большим дефицитом.

Американская финансовая помощь, как указывалось выше, со­действовала некоторому ослаблению «долларового голода» в пер­вые два послевоенных года. Кроме того, Соединенные Штаты и Канада совместно предоставили Великобритании в декабре 1945 г. займ в размере 5 млрд долл., который помог не только этой стра­не, но — благодаря импорту товаров с континента — также и другим странам. Тем не менее, в конце весны 1947 г. становилось все более очевидным, что послевоенное восстановление находи­лось под серьезной угрозой. Более того, обострявшаяся «холодная война» между США и СССР и роль коммунистических партий в политике некоторых западно-европейских государств, особенно Франции и Италии, дали американским властям повод для беспо­койства относительно политической стабильности Западной Евро­пы. 5 июня 1947 г. генерал Джордж Маршалл, назначенный пре­зидентом Трумэном на пост государственного секретаря США, в своем выступлении в Гарвардском университете заявил, что, если страны Европы скоординированно выступят с просьбой об оказа­нии помощи, то встретят поддержку со стороны администрации США. Это явилось началом так называемого плана Маршалла.

Министры иностранных дел Франции и Великобритании не­медленно рассмотрели это предложение и пригласили своего со­ветского коллегу встретиться в Париже для обсуждения европей­ского ответа на американское предложение. (Маршалл специаль­но подчеркивал, что помощью в соответствии с его предложением могут воспользоваться Советский Союз и другие страны Восточ­ной Европы. Трудно сказать, предвидел он или нет, что СССР от­кажется от сотрудничества. В любом случае, советский министр

иностранных дел, хотя и прибыл в Париж, вскоре покинул его, заклеймив план Маршалла как «империалистический заговор».) С необычной в дипломатических делах оперативностью представи­тели 16 государств встретились в Париже 12 июля 1947 г., объ­явив себя Комитетом европейского экономического сотрудничества (КЕЭС). Он включал в себя все демократические страны Запад­ной Европы (и Исландию), нейтральные Швецию и Швейцарию, все еще находившуюся под военной оккупацией Австрию, а также недемократические Португалию, Грецию и Турцию (которой США уже предоставили военную помощь для борьбы с угрозой коммунистического переворота). Финляндия и Чехословакия про­являли заинтересованность в участии, но были «поставлены на место» Советским Союзом. Ни СССР, ни другие страны Восточ­ной Европы представлены не были. Франкистская Испания не была приглашена, а Германия, все еще оккупированная, не имела правительства, которое могло бы участвовать в переговорах.

Администрации США предстояло убедить население и Кон­гресс в том, что дальнейшая экономическая помощь Европе отве­чала их интересам. С этой целью администрация начала мощную лоббистскую кампанию, и весной 1948 г. Конгресс утвердил Закон о зарубежной помощи, в соответствии с которым была уч­реждена Программа восстановления Европы (European Recovery Program, ERP), реализация которой была поручена Администра­ции экономического сотрудничества (Economic Cooperation Ad­ministration, ЕСА). В то же время в Европе не было единодушно­го мнения о целях программы. Британские официальные лица на­деялись получить больше помощи непосредственно от США, чем через каналы европейской организации. (В этом, возможно, за­ключалась и главная причина неучастия СССР в первой органи­зационной встрече: советские руководители также напрасно наде­ялись на поступление помощи в рамках двусторонних отноше­ний.) Французы беспокоились относительно будущей роли Герма­нии в любых вновь создаваемых организациях. Менее крупные страны имели свои собственные основания для беспокойства. Тем не менее, после того как Конгресс США утвердил программу, Ко­митет европейского экономического сотрудничества был реоргани­зован в Организацию европейского экономического сотрудничест­ва (ОЕЭС), которая вместе с Администрацией экономического со­трудничества отвечала за распределение американской помощи. Члены ОЕЭС также должны были выделить средства в своих на­циональных валютах, распределение которых осуществлялось с согласия Администрации экономического сотрудничества.

В целом, включая помощь, предоставленную Франции, Ита­лии и Австрии в конце 1947 г. в режиме неотложных мер, в рам­ках Программы восстановления Европы к началу 1952 г. США выделили около 13 млрд долл. экономической помощи в форме займов и безвозмездных трансфертов. Это дало возможность стра­нам ОЕЭС закупить необходимые импортные товары в странах

долларовой зоны. Почти одна треть (32,1%) импорта состояла из продуктов питания, кормов и удобрений, закупки которых осу­ществлялись в основном на протяжении первого года реализации программы. Затем приоритеты сдвинулись в сторону импорта средств производства, сырья и топлива, который был призван способствовать восстановлению европейской промышленности и росту ее экспорта.

Германия поначалу занимала аномальное положение в Про­грамме восстановления Европы. После ее поражения в мае 1945 г. главы правительств США, Великобритании и СССР встретились в июле в Потсдаме, недалеко от Берлина, для определения судь­бы Германии, но их решение предусматривало только продолже­ние военной оккупации. (Франция, хотя и не представленная в Потсдаме, получила разрешение Великобритании и США оккупи­ровать часть Германии, непосредственно примыкавшую к ее гра­ницам.) Это решение не подразумевало постоянного разделения страны и должно было действовать на временной основе. Однако впоследствии разногласия между Россией и западными союзника­ми привели последних к необходимости предоставлять все больше и больше автономии немцам в их зоне оккупации. Советские влас­ти отвечали такими же номинальными уступками в восточной зоне, хотя и поддерживали строгий контроль через своих полити­ческих марионеток и присутствие советских войск. Конечным ре­зультатом стало разделение Германии на два отдельных государ­ства: Федеративную Республику Германия (Западная Германия) и Германскую Демократическую Республику (Восточная Германия). Берлин, хотя и находился в глубине советской зоны, также был разделен на четыре сектора, впоследствии сокращенные до двух: Восточный Берлин, столицу ГДР, и Западный Берлин, входив­ший в состав ФРГ. В отсутствие немецкого правительства верхов­ную власть номинально осуществлял союзнический Контрольный совет, хотя на деле каждая оккупационная держава управляла своей зоной самостоятельно.

Решения Потсдамской конференции предусматривали демон­таж военных и других отраслей тяжелой промышленности Герма­нии (уже начатый русскими), выплату репараций победителям и жертвам нацистской агрессии, жесткое ограничение производст­венных мощностей и последовательную программу денацифика­ции, включавшую суд над нацистскими лидерами как военными преступниками. В действительности только последняя цель была реализована так, как задумывалось первоначально. Советские власти демонтировали многие предприятия в своей зоне и вывезли их в Россию в счет репараций. После краткой попытки западных держав получить материальные репарации и распустить крупные промышленные объединения в своих зонах ответственности, они поняли, что немецкую экономику нужно сохранить не только для того, чтобы поддержать немецкий народ, но и для того, чтобы по­мочь восстановлению экономики Западной Европы. Они пере-

смотрели свою политику и, вместо того чтобы ограничивать гер­манское производство, сделали шаги в сторону его стимулирова­ния. Одним из способов добиться этой цели было обеспечение экономического объединения, — процесс, начатый созданием в конце 1946 г. «Бизоний» (Bizonia), объединения американской и британской зон оккупации, к которому впоследствии присоедини­лась французская зона. Так же, как в свое время Таможенный союз стал предшественником создания Германской империи, так и экономическое объединение западных зон оккупации определило очертания будущей ФРГ.

Тем временем возникли новые трудности. Для обеспечения вы­живания населения в западных зонах оккупации (быстро возрас­тавшего вследствие притока беженцев с востока), американская военная администрация в период 1945 — 1948 гг. профинансирова­ла около двух третей необходимого импорта, преимущественно продовольствия. Для стимулирования экономического восстанов­ления в своих зонах западные державы в июне 1948 г. провели денежную реформу, заменив обесцененные и презираемые рейхс­марки на дойчмарки в соотношении 10 к 1. (Реформа облегчалась тем, что население фактически отказалось от старых денег и пере­шло к бартерной системе обмена, в которой кофе, шелковые чулки и особенно сигареты выполняли роль как меры ценности, так и средства обращения.) Результат, быстрый и ошеломляю­щий, стал именоваться Wirtschaftswunder (экономическим чудом). Товары, которые прежде припрятывались и продавались на черном рынке, стали продаваться открыто. Склады заполня­лись, фабрики заработали, и Западная Германия начала свое по­разительное экономическое возрождение.

Советский Союз, с которым не консультировались по поводу денежной реформы и который воспринял ее как нарушение Потс­дамского соглашения (каковым она и являлась на самом деле), ответил закрытием всех дорог и железнодорожных линий между западными зонами оккупации и Западным Берлином. Советское руководство надеялось таким способом заставить западные держа­вы вывести свои войска из Берлина или, по крайней мере, добить­ся от них уступок по спорным вопросам. Вместо этого западные союзники быстро ответили широкомасштабной доставкой страте­гических запасов в Западный Берлин по воздуху. В грандиозной операции, продолжавшейся более года, воздушные силы США и Великобритании совершили почти 300 тыс. вылетов в Берлин, перевозя в разгар операции более 8000 тонн грузов ежедневно. «Воздушный мост» снабжал не только западные войска, но также и 3 млн жителей Западного Берлина.

Тем временем Западная Германия постепенно интегрировалась в Программу восстановления Европы. Поначалу, в 1948 г., по­мощь для западных зон оккупации распределялась американской военной администрацией. Затем западно-германским землям раз­решили выбрать представителей на конституционное совещание, и

в мае 1949 г. была создана ФРГ. В ответ Советский Союз вскоре после этого создал так называемую Германскую Демократическую Республику. В сентябре блокада Берлина была снята.

Теперь, когда Западная Германия была полностью интегриро­вана в ОЕЭС и в план Маршалла, экономическое восстановление Западной Европы можно было считать законченным, но предсто­яло сделать еще очень многое. План Маршалла был завершен в 1952 г.; его результаты превзошли ожидания многих его участни­ков и даже некоторых авторов. Он не привел к созданию Соеди­ненных Штатов Европы, как надеялись некоторые, и не решил многие серьезные проблемы. Однако Западная Европа не только восстановила свою экономику и превзошла довоенный уровень производства; были также созданы ОЕЭС и другие институты, которые стимулировали подъем экономики до новых высот.

Одним из наиболее важных новых институтов был Европей­ский платежный союз (ЕПС). Как уже говорилось раньше, одним из главных препятствий к расширению торговли в первые после­военные годы была нехватка иностранной валюты, особенно дол­ларов, и связанная с ней необходимость взаимного сбалансирова­ния торговли. Был предпринят ряд попыток преодолеть это огра­ничение, но они были неуклюжими и не очень эффективными. Наконец, в июне 1950 г. страны ОЕЭС с помощью гранта в раз­мере 500 млн долл., предоставленного США, создали ЕПС. Этот механизм позволил осуществлять свободную многостороннюю тор­говлю внутри ОЕЭС. В конце каждого месяца подводился баланс внутриевропейских торговых потоков. Страны с общим дефици­том дебетовались по центральным счетам; если их дефициты были большими, эти страны должны были осуществлять их частичное погашение золотом или долларами. С другой стороны, страны с активным сальдо внутриевропейской торговли кредитовались по центральным счетам; в случае большого активного сальдо часть соответствующей суммы страны получали в золоте или в долла­рах, что давало им возможность импортировать больше товаров из так называемых зон твердой валюты (главным образом из долла­ровой зоны). Это стимулировало страны ОЕЭС увеличивать экс­порт в торговле друг с другом и уменьшать свою зависимость от США и других заокеанских поставщиков.

Результаты оказались весьма примечательными. В течение двух десятилетий после создания ЕПС мировая торговля росла в среднем на 8% в год; иными словами, темпы ее роста были самы­ми высокими в истории, за исключением нескольких лет после за­ключения торговых договоров в 1860-е гг. Основной прирост, ко­нечно, приходился на Европу — как на внутриевропейскую тор­говлю, так и на торговлю между Европой и странами других кон­тинентов. Деятельность ЕПС была настолько успешной, что, в со­четании с совокупным ростом торговли, позволило странам ОЕЭС восстановить свободную конвертируемость своих валют и полно­ценную многостороннюю торговлю в 1958 г.

468 В 1961 г. ОЕЭС

469 была преобразована в Организацию экономического сотрудничест­ва и развития (ОЭСР), к которой присоединились Соединенные Штаты и Канада (а позднее Япония и Австралия). Это — органи­зация передовых промышленных держав, созданная для коорди­нации помощи развивающимся странам, принятия решений по во­просам макроэкономической политики и для обсуждения других проблем, представляющих взаимный интерес.

Примерно четверть века после Второй мировой войны были самым длительным периодом непрерывного роста индустриальных стран мира и самых высоких темпов экономического роста в исто­рии (рис. 15.1). Для промышленно развитых стран в целом (ОЕЭС, США, Канада и Япония) средние темпы роста валового внутреннего продукта в расчете на одного занятого с 1950 г. по 1973 г. составляли около 4,5% в год. Темпы роста в отдельных странах составляли от 2,2% в Великобритании до 7,3% в Японии. Рост был наиболее быстрым в тех странах, которые имели изоби­лие трудовых ресурсов либо в результате сокращения доли сель­ского населения (например, Япония, Италия, Франция), либо в результате притока беженцев (Западная Германия). Рост в Соеди­ненных Штатах, Канаде и Великобритании, которые имели самый высокий доход на душу населения к концу войны, был более мед­ленным, чем рост в континентальной Западной Европе и Японии, но более быстрым, чем на протяжении любого другого периода их истории аналогичной продолжительности. В то же время темпы роста стран со сравнительно низким доходом на душу населения внутри индустриальной группы — Италии, Австрии, Испании, Греции и Японии — были выше средних по группе.

Термин «экономическое чудо», как указывалось ранее, был впервые использован для описания поразительного роста экономи­ки Западной Германии после денежной реформы 1948 г. Когда выяснилось, что высокие темпы роста сохранились и на протяже­нии 1950-х и 1960-х гг., этот термин стал применяться ко всей эпохе. Вскоре было замечено, что темпы роста в ряде других стран, особенно в Италии и Японии, были даже более высокими, чем в Германии. Чудеса множились! Или их не было? Высокие темпы экономического роста в большинстве промышленно разви­тых стран были, конечно, замечательны и не имели прецедентов в истории, но они едва ли были чудом. В каждом случае для них существовали веские причины.

Американская помощь сыграла решающую роль в запуске ме­ханизма восстановления. Затем европейцы обеспечили продолже­ние его работы благодаря высоким уровням сбережений и инвес­тиций. Временами рост потребления и инвестиционных расходов приводил к возникновению серьезного инфляционного давления, но оно никогда не было столь разрушительным, как гиперинфля­ции после Первой мировой войны. Большая часть инвестиций пошла в закупку оборудования для выпуска новых продуктов и внедрения новых производственных процессов. В период Великой

Рис. 15.1. Экономическое восстановление и рост в Западной Европе,

Гг.

Источник: United Nations Statistical Yearbook, издания за различные годы.

470-471депрессии и войны накопился существенный задел технологичес­ких инноваций, который как будто ждал, чтобы капитал и квали­фицированный труд обеспечили его применение. Фактически ев­ропейские экономики находились в застое на протяжении жизни целого поколения. Помимо того, что при этом они лишились по­тенциальных плодов ускорения роста, они работали с устаревшим оборудованием и отстали от США в области технологического прогресса. Таким образом, технологическая модернизация не только сопровождала так называемое экономическое чудо, но и явилась важным фактором, ему содействующим.

Другим существенным фактором стала роль правительства. Оно прямо и косвенно участвовало в экономической жизни в го­раздо более крупных масштабах, чем раньше. Правительства на­ционализировали некоторые базовые отрасли экономики, разраба­тывали экономические планы и предоставляли широкий спектр социальных услуг. Тем не менее, частное предпринимательство от­вечало за основную часть экономической деятельности. В среднем от одной четверти до одной трети национального дохода в Запад­ной Европе создавалось в государственном секторе. Хотя эта доля была гораздо больше, чем до войны, она была более чем в 2 раза меньше той, которую обеспечивал частный сектор экономики. Экономические системы послевоенной Западной Европы были в равной степени далеки и от стереотипа капитализма XIX в., и от доктринальных социалистических экономик Восточной Европы. В смешанных экономиках, или государствах благосостояния, как стали характеризоваться западные демократии, правительства приняли на себя решение задач обеспечения общей стабильности и климата, благоприятного для роста, а также предоставления ми­нимальной защиты экономически слабым и необеспеченным, но отдали в руки частного сектора решение задачи производства то­варов и услуг, необходимых населению.

На международном уровне относительно высокая степень меж­правительственного сотрудничества сыграла значительную роль в повышении эффективности экономической деятельности. Сотруд­ничество не всегда было спонтанным (иногда оно даже требовало давления со стороны Соединенных Штатов), и некоторые много­обещающие проекты провалились именно из-за недостатка сотруд­ничества. Но в целом контраст с довоенными годами был очевиден.

Наконец, в долгосрочном периоде большая заслуга принадле­жит человеческому капиталу, которым была богата Европа. Высо­кий уровень грамотности и деятельность специализированных учебных заведений (от детских садов до технических школ, уни­верситетов и исследовательских учреждений) гарантировали нали­чие квалифицированного персонала и интеллектуальную мощь, обеспечивавшие эффективное освоение новых технологий. В пер­вом упоении успехами плана Маршалла многие наблюдатели сде­лали неверный вывод о том, что для экономического развития до­статочно только материального и финансового капитала. Было

предпринято несколько грандиозных проектов, основанных на этом ошибочном предположении, такие как Альянс за прогресс между Соединенными Штатами и странами Латинской Америки, которые закончились неудачей и разочарованием.