Бюджетно-налоговые проблемы регионов
Бюджетно-налоговые проблемы регионов рассмотрим на примере двух республик ¾ Башкортостан и Татарстан, которые во многом однотипны с другими регионами. Республика Башкортостан и Республика Татарстан со дня образования прошли длительный путь социально-экономического развития. В плане взаимоотношений их с союзным и федеральным центрами по вопросам финансовых ресурсов, бюджета, налоговых отчислений можно выделить следующие этапы:
1) с момента образования республик до распада СССР в 1991 г.;
2) одноканальная система расчетов с федеральным центром, подготовленная еще в недрах СССР в виде республиканского (для Республики Башкортостан) хозяйственного расчета;
3) квотирование на продажу энергетических ресурсов;
4) ежегодно обновляемые финансовые соглашения на основе договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти центра и вышеназванных республик;
5) с 2000 г. по настоящее время.
Вкратце охарактеризуем эти этапы. В СССР существовал единый государственный бюджет, в состав которого входили союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и местные бюджеты. При этом каждый вышестоящий бюджет включал нижестоящий. Бюджетная система отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджетов союзных республик. Несмотря на то что за 1955-1990 гг. доля союзного бюджета в едином государственном бюджете СССР уменьшилась с 75 до 45% при соответствующем росте доли бюджетов союзных республик с 25 до 55%, местные бюджеты не претерпели существенных изменений (рост с 14 до 17%).
Исследование корреляционной зависимости расходной части бюджета (на одного жителя) от всевозможных факторов на уровне автономных и союзных республик показало, что по союзным республикам бюджетные расходы на одного жителя в 1988 г. составили в среднем 790 руб., варьируя от максимального уровня 1272 руб. в Эстонии до минимального 430 руб. в Таджикистане. В автономных же республиках максимальный и минимальный уровни составили в том же году 745 руб. (Якутия) и 230 руб. (Чечено-Ингушетия) при среднем показателе бюджетных расходов 390 руб., т. е. в два раза меньшем, чем в союзных республиках. В Башкирской АССР бюджетных расходов в расчете на одного жителя приходилось 252 руб., а в Татарстане ¾ 239 руб. Отношение между количеством населения в автономных республиках и расходами бюджета на одного жителя может быть описано как средневыраженная обратно-пропорциональная зависимость с коэффициентом корреляции, равным -0,51. Это значит, что лишь на 26% расходы бюджета на одного жителя зависели от количества населения, а 74% приходилось на другие неучтенные факторы. Следовательно, практика формирования бюджетных расходов в автономных республиках в обратной зависимости от количества населения себя не оправдывала. Аналогичные расчеты по союзным республикам показали отсутствие в планировании расходов бюджета какой-либо зависимости от учтенных факторов. Коэффициент корреляции по условиям 1988 г. составил -0,02, т. е. только на 0,04% расходы бюджета на одного жителя на этом уровне ставились в зависимость от количества населения союзной республики.
Собираемые в союзном (СССР) и республиканском (РСФСР) бюджетах финансовые ресурсы Башкирской АССР более чем в два раза превышали долю средств, зачисляемых в ее бюджетную систему. В структуре доходов бюджета республики в эти годы доля средств, получаемых из вышестоящих бюджетов, составляла более половины ресурсов. При таком положении дел, казалось бы, и нет необходимости в разработке сводного финансового баланса (потому вплоть до 1988 г. на уровне автономных республик, краев и областей он и не разрабатывался). Подобная ситуация в межбюджетных отношениях не позволяла эффективно развивать экономику и социальную сферу.
Впервые среди автономных республик, краев и областей страны в Башкирской АССР был разработан сводный финансовый баланс за 1988 г. (в связи с Концепцией хозяйственного расчета республики).
Поскольку сводный финансовый баланс аккумулирует ресурсы народного хозяйства, направляемые на возмещение выбытия и капитальный ремонт основных фондов, обеспечение расширенного воспроизводства и удовлетворение общественных потребностей, нет необходимости в дифференцированной его разработке с учетом ведомственной подчиненности предприятий (объединений). Поэтому сводный финансовый баланс Башкирской АССР был разработан на основе прямого счета с расчетом на получение всех финансовых потоков республики.
Важнейший вывод, сделанный на основе этого баланса, ¾ республика из всех своих финансовых ресурсов 75% направляла на формирование союзного и федерального (РСФСР) бюджетов и лишь 25% оставляла у себя. Было бы в то же время наивно полагать, что направляемые ресурсы оседают только в центре. Многое возвращалось обратно в Башкирскую АССР, но с целевым назначением. Например, ежегодно для строительства Башкирской атомной электростанции (по существу ненужной для республики на данном этапе) ежегодно выделялось по 600-700 млн. руб.
В 1988 г. доходная часть бюджета республики составляла в ценах, действовавших в отчетном году, 1045 млн. руб. (в 1989 г. ¾ 1181 млн. руб.), финансовых ресурсов ¾ 9231 (9479) млн. руб. и произведенного национального дохода ¾ 9794,4 (9600) млн. руб. Таким образом, разрыв между бюджетом и национальным доходом в условиях автономной республики достигал почти 9,5-8,1 раза, т. е. при высоком экономическом потенциале и соответствующих ему финансовых ресурсах Башкирская АССР оперировала незначительной частью финансовых ресурсов.
Подобная диспропорция была результатом неравноправных отношений с центром. Поэтому еще в Концепции хозяйственного расчета Башкирской АССР на основе внедрения одноканальной системы финансовых расчетов с центром выдвигался вариант увеличения бюджета в 2,5 раза. Это должно было привести к некоторому сокращению (в 3,7 раза) разрыва между национальным доходом и бюджетом республики и обеспечить реальные условия для ее самофинансирования.
Провозглашение 30 августа 1990 г. Республикой Татарстан и 11 октября 1990 г. Республикой Башкортостан Деклараций о государственном суверенитете, подписание Республикой Башкортостан 31 марта 1992 г. Федеративного договора с Приложением к нему вызвали необходимость пересмотра межбюджетных отношений между Российской Федерации и Республикой Татарстан, Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. Первые шаги на пути реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации были сделаны с принятием в 1991-1993 гг. ряда законов. Так, Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса Российской Федерации» (от 10 октября 1991 г.) провозгласил самостоятельность бюджетов: республиканского бюджета Российской Федерации, республиканских бюджетов республик в составе Российской Федерации, бюджетов национально-территориальных образований; исключил положение об автоматическом покрытии дефицита бюджетов нижестоящего уровня из вышестоящих; всем территориальным органам власти предоставил право на сохранение за собой неизрасходованных к концу года остатков бюджетных средств. Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (от 27 декабря 1991 г.) был установлен порядок закрепления налогов по уровням бюджетной системы. Вопросы предоставления и использования субвенций начали регулироваться Законом РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июля 1992 г.). Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 апреля 1993 г.) продекларировал принцип минимального бюджета при предоставлении централизованной финансовой помощи из федерального бюджета. Вышеназванные законы работали в направлении децентрализации в управлении системы бюджетных отношений, складывающихся на федеральном, региональном и местном уровнях.
В то же время эти законы разрабатывались без взаимных увязок, изолированно друг от друга. Задачи обеспечения всех территориальных бюджетов минимально необходимыми средствами не были обоснованы новыми финансовыми нормами, не были учтены реальные потребности субъектов.
В этих условиях некоторые республики (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия) вплотную подошли к провозглашению бюджетной самостоятельности. Она выразилась в выборе одноканальной системы расчетов с федеральным центром. Суть этого метода (другое его название ¾ «котловой») заключается в следующем: регион все налоговые сборы концентрирует у себя и вносит взнос для содержания федерального аппарата управления и выполнения федеральных программ. Истоки одноканальной системы связаны с принятием Закона СССР «О государственном бюджете СССР на 1990 г.», по которому Эстонская ССР перешла на одноканальную систему расчетов с центром. Закон предусматривал, что Эстонская ССР 15,9% сборов на своей территории передает центру, а 84,1% оставляет у себя.
В Татарстане мероприятия по внедрению одноканальной системы расчетов с центром были увязаны с мягким вхождением в рынок. В этом направлении проделаны следующие работы.
1. 22 января 1992 г. между правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан был подписан первый документ ¾ «Соглашение об экономическом сотрудничестве». В нем было 12 пакетов по бюджету, внешнеэкономической, финансовой деятельности, собственности, военно-промышленному комплексу и др.
2. «О продаже и перевозке нефти и продуктов нефтехимии» и «О бюджетных взаимоотношениях» ¾ по этим соглашениям акцизы на нефть оставлялись для целевой модернизации нефтедобывающего производства. В результате с 1995 г. было остановлено сокращение добычи нефти, а в дальнейшем достигнут некоторый рост. Сейчас добыча составляет 25-26 млн. тонн в год.
3. С 1 января 1999 г. расчетно-счетно-кассовые центры национального банка Республики Татарстан получили возможность эмиссии; открытие валютных счетов и их ведение для оплаты расходов юридических лиц ¾ резидентов представительств иностранных государств; право разрешать операции по движению капитала при экспортно-импортных операциях размером до 10 млн. дол. США; банк может давать свидетельства о регистрации инвестиционных операций; в республике создана электронная сеть банков, куда были подключены все кредитно-финансовые организации, включая коммерческие банки. Доля электронной оплаты внутри республики достигла 97,2%, а межрегиональные операции ведутся с 53 регионами.
4. Соглашение в области собственности. В Республике Татарстан оценка собственности проведена по близкому к рыночной стоимости уровню (в Российской Федерации по остаточной балансовой стоимости). Приватизация в Республике Татарстан проведена по принципу выкупа акций в среднем от 40% от уставного капитала. В добавлении к российским ваучерам в Татарстане граждане получили именные приватизационные вклады. На 1 января 1999 г. в республике было приватизировано 1100 предприятий. На этой основе сформировано 740 акционерных обществ и 87 Обществ с ограниченной ответственностью. В то же время государство сохранило контрольные или блокирующие акции бюджетообразующих предприятий, находящихся в базовых отраслях экономики (топливно-энергетическая, нефтехимия, транспорт, связь и др.).
5. Разграничение полномочий во внешнеэкономической деятельности. В 1993-1998 гг. товарообмен Республики Татарстан на внешнем рынке возрос в 1,5 раза, а экспорт ¾ в 1,3 раза. Заметно изменилась структура экспорта: доля сырой нефти снизилась с 72,5 до 56,4%, а доля продукции с высокой степенью обработки поднялась с 5,9 до 8,2%. Если в 1993 г. число внешнеторговых партнеров было 60, то в 1998 г. ¾ 110. В регионах Российской Федерации, странах СНГ и других странах работает 16 представительств Республики Татарстан. В Татарстане создана нормативно-правовая основа для привлечения и регулирования деятельности иностранных инвесторов. Приняты законы: «Об иностранных инвестициях в Республику Татарстан» (17 августа 1994 г.), «О статусе одобренного инвестиционного проекта с участием иностранного инвестора» (6 марта 1996 г.), «Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан» (25 ноября 1998 г.). Созданы агентства развития международного сотрудничества, Департамент внешних связей, Общенациональный центр содействия инвестициям.
6. Соглашение в области ВПК. Приняты постановления правительства Республики Татарстан, по которым предприятиям ВПК передаются некоторые денежные средства других предприятий. 11 предприятий ВПК вошли в Программу реструктуризации и конверсии ВПК. За использование пустующих площадей предприятий не взимается налог.
7. Взаимоотношения по бюджету. На основе соглашения Республика Татарстан должна была платить федеральному бюджету по трем видам налогов: по налогу на прибыль ¾ 13%; по налогу на доходы физических лиц ¾ 1%; по НДС составлялись ежегодные соглашения между министерствами финансов РФ и РТ (в 1994-1997 гг. по 50%, в 1998 г. соглашение не было подписано, на 1999 г. разногласия также связаны с НДС). В Республике Татарстан оставлялись акцизные поступления на нефть, газ, водку, спирт, ликероводочные изделия, налог на землю, поступления от приватизации.
8. Республика Татарстан ¾ единственный регион, который взял на себя федеральные программы и оплату федеральных структур. В 1997 г. такая сумма составила 1 трлн. 450 млрд. руб.
При разработке бюджета Республики Татарстан на 1999 г. были учтены чрезвычайные условия: снижение цен на нефть, финансовый кризис в мире, девальвация рубля, неустойчивость промышленного производства в республике. Тем не менее федеральный центр рекомендовал пересмотреть бюджет 1999 г. Он не согласился на половинное соотношение поступлений в бюджеты от НДС, хотя по расчетам Республики Татарстан доказано, что ей должно остаться не 50, а целых 60%. К тому же нужно было учитывать проблемы экологического оздоровления Юго-Востока республики.
Современная система трансфертов не стимулирует увеличение прибыли. Получается так, что чем больше регион зарабатывает, тем меньше получает. По федеральным законам Республика Татарстан вносит 50% прибылей в федеральный бюджет, а обратно получает лишь 10%. Оппоненты договорных отношений (они требуют создать «здоровую» федерацию на основе централизации) пытаются уменьшить долю НДС, остающуюся в Республике Татарстан. В результате Татарстан из республики-донора может превратиться в республику-реципиент.
Таким образом, представители федерального центра стали негативно оценивать одноканальную систему расчетов субъектов с центром, квалифицируя ее как признак конфедеративного устройства государства. Вместо одноканальной системы в рамках Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан стали приниматься ежегодные бюджетные соглашения. Как известно, Республика Башкортостан обладает устойчивой, централизованной и хорошо управляемой финансовой системой. Основой успеха бюджетно-налоговой политики республики является закрепленная конституционно-договорными отношениями значительная степень самостоятельности ее бюджетной системы, обширная налоговая база, высокий уровень собираемости налогов и эффективное управление государственными финансами.
Консолидированный бюджет республики в 1999 г. по величине доходной части занимал шестую позицию среди бюджетов субъектов РФ ¾ после Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа, Республики Татарстан, Санкт-Петербурга и Московской области ¾ и вошел в число 12 регионов, формирующих 2/3 федерального бюджета. При этом доля консолидированного бюджета Башкортостана в налоговых доходах совокупного бюджета субъектов РФ составила 3,4%.
Предпринятая в 1995-2000 гг. бюджетная реформа позволила сохранить высокий уровень собираемости налогов, провести консолидацию бюджета и внебюджетных фондов, укрепить устойчивость фискальной политики. При этом республика сумела избежать значительного увеличения государственного долга и роста доходов по его обслуживанию. Башкортостан на протяжении последних лет является донором федерального бюджета и обеспечивает максимально возможное исполнение планируемых налоговых доходов федерального бюджета на своей территории. В последние годы положительное сальдо поступлений и расходов бюджета Российской Федерации на территории Республики Башкортостан возросло, составив в 1999 г. 4454 млн. руб., а в 2000 г. ¾ 8572 млн. руб. Кроме этого, в соответствии с межбюджетным соглашением из бюджета Республики Башкортостан, включая 2000 г., осуществлялись расходы по федеральным программам, а также финансировались учреждения федерального ведения, находящиеся на территории республики. Часть этих расходов финансировалась за счет дополнительно передаваемых из федерального в республиканский бюджет 25% НДС, собранного на территории республики. Начиная со второй половины 2000 г. Республика Башкортостан во взаимоотношениях с федеральным центром перешла на общероссийские стандарты. При этом обязательства по финансированию федеральных организаций и мероприятий вновь перешли к федеральному бюджету, а дополнительные доходные полномочия Республики Башкортостан были отозваны.
Провозглашенный в октябре 1990 г. суверенитет Башкортостана определил форму взаимоотношений с Российской Федерацией, в том числе и в бюджетно-налоговой сфере, как договорную. Республика имела право самостоятельно определять общие принципы налогообложения и сборов в бюджет на основании принятых ею законов и дополнительно заключаемых соглашений с федеральными органами власти по этому вопросу.
Следующим шагом на пути укрепления самостоятельности Башкортостана в бюджетно-налоговой сфере стало принятие в декабре 1993 г. Конституции Республики Башкортостан. Конкретизацией принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и Федеративном договоре, послужил Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» (от 3 августа 1994 г.). По нему к ведению органов государственной власти Башкортостана относятся формирование консолидированного бюджета республики, определение общих принципов налогообложения и сборов в бюджет. При этом, однако, бюджетно-финансовая политика республиканских властей должна быть согласована с федеральной.
В 1993 г. правительство республики осуществляло перечисление средств в федеральный бюджет в размере 5% от общей суммы собранных налогов, а с января до августа 1994 г. (момента подписания первого межбюджетного соглашения) ¾ 10% от общей суммы собираемых налоговых поступлений.
Первое соглашение о бюджетных взаимоотношениях было заключено 3 августа 1994 г. Его действие было продлено, с отдельными изменениями, до 2000 г. В соответствии с положениями соглашения, Башкортостан принимал на себя обязательства вносить в федеральный бюджет: поступления по налогу на прибыль, взимаемому по ставке 13%; 75% поступлений по налогу на добавленную стоимость; 100% доходов от внешнеэкономической деятельности за вычетом расходов, произведенных Республикой Башкортостан на выкуп валют по региональным квотам.
Уже с 1992 г. Башкортостан осуществлял фактическое финансирование федеральных учреждений, а также расходов по федеральным программам на своей территории. Эти расходы были частично компенсированы долей федеральных налоговых сборов, оставляемых в республиканском бюджете. С 1995 г. эта практика была закреплена соответствующими положениями соглашения. В ведение Башкортостана передавались подлежащие перечислению в бюджет Российской Федерации акцизы и 25% НДС в счет финансирования из республиканского бюджета согласованных сторонами расходов на осуществление мероприятий по оздоровлению экологической ситуации в Республике Башкортостан, а также по финансированию федеральных расходов и программ. Впоследствии эти решения были оформлены соответствующими протоколами и соглашениями. Республика Башкортостан при самостоятельном проведении бюджетно-налоговой политики следует российскому законодательству об основах бюджетной системы, в связи с чем на ее территории собираются федеральные налоги и сборы, введенные в действие после заключения Соглашения.
Таким образом, в 1997-1999 гг. в федеральный бюджет поступали следующие налоговые сборы:
■ налог на прибыль (по ставке 13% в соответствии с соглашением);
■ НДС (50% от общих поступлений по соглашению);
■ доходы от внешнеэкономической деятельности ¾ 100%;
■ единый налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства (33,33% от общих поступлений ¾ в соответствии с федеральным законом);
■ сбор за перекачку, перевозку и налив нефти (100% от общих поступлений);
■ налог на покупку денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (60%);
■ прочие малые налоги и платежи (налог на операции с ценными бумагами, госпошлина по делам, рассматриваемым в Конституционном суде РФ, Высшем арбитражном суде РФ, Верховном суде РФ, ¾ по законодательству Российской Федерации).
Законом о бюджетной системе Республики Башкортостан на 2000 г. (Закон Республики Башкортостан от 20 ноября 1999 г. «О Государственной бюджетной системе Республики Башкортостан на 2000 год») установлены следующие отчисления в федеральный бюджет для осуществления делегируемых Российской Федерации полномочий на финансирование общероссийских социально-экономических программ:
■ налог на прибыль по ставке 11%;
■ НДС ¾ 50% от общих поступлений;
■ налог на покупку иностранных денежных знаков ¾ 60%;
■ единый налог с совокупного дохода субъектов малого предпринимательства ¾ 33,33%;
■ единый налог на вмененный доход для определения видов деятельности, уплачиваемый предприятием, ¾ 25%;
■ государственная пошлина по делам, рассматриваемым арбитражными судами, Конституционным судом РФ и Верховным судом РФ, ¾ 100%.
23 марта 2000 г. в рамках проводимого Российской Федерацией в 1999-2001 гг. реформирования межбюджетных отношений подписано Соглашение о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Республики Башкортостан. В соответствии с ним с 1 июля 2000 г. расщепление налогов производится по установленным федеральным нормативам. Это означает, что часть доходов бюджета, ранее поступавших в бюджет республики, перечисляется в федеральный бюджет. Однако достигнутый уровень роста экономического потенциала и устойчивая финансовая система позволяют обеспечить бесперебойное исполнение всех принятых обязательств. Одновременно принятые ранее обязательства по финансированию федеральных учреждений и мероприятий на территории республики передаются на финансирование из федерального бюджета через Управление федерального казначейства Российской Федерации по Республике Башкортостан.
Республика Башкортостан является доноромфедерального бюджета, что нашло отражение в законах о федеральном бюджете на 1992-2001 гг., не предусматривающих выделение средств на финансовую помощь республике (формальный признак донорства региона).
С 2000 г. понятия «донор» и «реципиент», по существу, размыты, т. е. наблюдается реципиентство практически всех регионов-субъектов. Это является свидетельством несовершенства бюджетной системы РФ, показателем ее излишней централизации и, следовательно, низкой эффективности, вызванной раздуванием аппарата. К слову сказать, даже в тот период, когда Российская Федерация еще располагала 10 донорами из общего количества 89 субъектов, качественная структура донорства принципиально расходилась. Например, если донорство Республики Башкортостан основывалось на энергоносителях (т. е. на производственных факторах, пусть и с большой долей сырья), то донорство Москвы обеспечивалось за счет банковских, таможенных и других услуг. При этом если донорство первого субъекта использовалось для пополнения федерального бюджета, то второго ¾ для повышения жизненного уровня столичных жителей.
В настоящее время разделение всей суммы собранных налогов между федеральными, региональными и местными бюджетами примерно следующее: федеральный центр ¾ 55%, регионы ¾ 40%, муниципалитеты ¾ 5%. На 2005 г. был запланирован дефицитный бюджет Республики Башкортостан. В общей схеме разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ предусмотрено, что все поступления от таможенных пошлин, НДС, полезных ископаемых, добываемых на континентальном шельфе, акцизов на газ, бензин, спирт, автомобили, товаров, ввозимых в Российскую Федерацию, уйдут в федеральный бюджет.
Таким образом, межбюджетные отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией приведены в соответствие с федеральным законодательством. На примере Республики Башкортостан можно утверждать, что осуществлен полный переход на единые бюджетные взаимоотношения между федеральным центром и субъектами РФ без учета особенностей внутри отдельных групп субъектов.