Особенности правового режима лесов

Правовое понятие леса определено Лесным кодексом РФ — лес представляет собой совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей при­родной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Такое понимание исходит из понятия леса в контексте экологических связей данного природного объекта с другими. Существенным дефектом этого понятия является то, что в нем не учитывается принцип дифференциации отраслей законо­дательства об использовании и охране природных ресурсов -земли, животного мира, вод и др.

Юридическое понятие «лес», основывающееся на анализе сферы действия лесного законодательства и содержания институ­та права лесопользования, может быть определено как совокупность всех растительных организмов, древесных, кустарнико­вых, травянистых и других растений (мхов, лишайников и т.п.)1.

Следует уточнить, что речь идет о совокупности названных видов, произрастающих в пределах земель лесного фонда Российской Федерации; в лесах, не входящих в лесной фонд, расположенных на землях обороны; городских лесах; древесно-кустарниковои растительности, расположенной на землях:

• сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяй­ства;

• транспорта (на полосах отводов железнодорожных маги­стралей и автомобильных дорог);
• населенных пунктов (поселений), в том числе предоставлен­ных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключе­нием городских лесов);

• водного фонда (на полосах отвода каналов);

• иных категорий.

В соответствии с Лесным кодексом РФ названные виды лесов и древесно-кустарниковои растительности являются объектами регулируемых им лесных отношений.

Таким образом, лесное законодательство регулирует отноше­ния по использованию и охране лесной и древесно-кустарниковои растительности как на землях лесного фонда, так и на иных зем­лях. В свою очередь, в состав земель лесного фонда входят два вида земель — лесные и нелесные. К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погиб­шие древостой, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные). К нелесным землям относятся земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельско­хозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые боло­тами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для исполь­зования земли).

При регулировании отношений собственности, пользования и охраны лесов и растительного мира вне лесов законодательство учитывает функции, выполняемые растительным миром в природе и в обществе. В частности, они обладают средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, оздо­ровительными и иными полезными природными свойствами. Так, леса создают почву, смягчают климат, предотвращают на­воднения, сохраняют влагу, противодействуя засухам, уменьша­ют эрозионное воздействие дождей, удерживают почву на скло­нах и предохраняют реки и морские побережья от заиления. Кроме того, особо следует подчеркнуть экономическое значение леса и иной растительности для удовлетворения потребностей че­ловека.

Исходя из экологической, экономической, духовной и иной значимости лесов и растительного мира вне лесов, а также сохра­нения биологического разнообразия, законодательство исходит из принципа, согласно которому правовой охране подлежат все виды диких растений, независимо от того, являются ли они по­лезными или вредными.

Особенностью правового режима лесов является то, что лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находятся в фе­деральной собственности. Часть лесного фонда может быть пере­дана федеральным законом в собственность субъектов РФ. Собст­венник же в соответствии с Лесным кодексом РФ несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рацио­нального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений. Он же имеет право на получение доходов от исполь­зования лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд.

С учетом экологически и социально значимых функций лесов в лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп. Одновременно леса первой группы разделяются по категориям защитности. В лесном законодательстве определены критерии отне­сения тех или иных лесов к указанным группам.

В соответствии со ст. 56 ЛК РФ к лесам первой группы отно­сятся наиболее экологически и социально ценные леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, за­щитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. Леса первой группы разделяются на следующие категории защитности:
• запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов;
• запретные полосы лесов, защищающие нерестилища цен­ных промысловых рыб;
• противоэрозионные леса;

• защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистра­лей, автомобильных дорог федерального, республиканского и об­ластного значения;

•государственные защитные лесные полосы;

•ленточные боры;

• леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей природной среды;
• леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов
• леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источ­ников водоснабжения;
• леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов;
• особо ценные лесные массивы

• леса, имеющие научное или историческое значение
• памятники природы

• орехово-промысловые зоны;

• лесоплодовые насаждения;

• притундровые леса;

• леса государственных природных заповедников;

• леса национальных парков;

• леса природных парков;

• заповедные лесные участки

К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ог­раниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования.

Наконец, к лесам третьей группы относятся леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значе­ние. Относительно использования данной группы лесов Лесной кодекс РФ устанавливает требование, согласно которому при за­готовке древесины должно обеспечиваться сохранение экологи­ческих функций этих лесов. В свою очередь, леса третьей груп­пы разделяются на освоенные и резервные леса по критериям, устанавливаемым федеральным органом управления лесным хо­зяйством.

Лесной кодекс РФ регулирует как отнесение лесов к группам, так и перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. На практике
потребность в изменении статуса лесных земель возникает в связи с решением общественно значимых задач экономического разви­тия, например, для строительства дорог, трубопроводов, линий электропередачи и т.п. Так, перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы осуществляется Правитель­ством РФ по представлению органа государственной власти субъ­екта РФ. Соответствующее решение должно быть согласовано с федеральным органом управления лесным хозяйством.

Основными организационно-правовыми инструментами обес­печения рационального использования и охраны лесов служат, согласно Лесному кодексу РФ, расчетная лесосека, государствен­ный учет лесного фонда, государственный лесной кадастр, мони­торинг лесов, государственные программы использования, охра­ны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, обязательная сертификация лесных ресурсов, лесоустройство, договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, лесорубочный билет, ордер и лесной билет, лицензирова­ние права лесопользования, государственный контроль за состоя­нием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.

Поскольку лесные ресурсы относятся к восстановимым, лес­ное законодательство регулирует воспроизводство лесов и лесо­разведение. С учетом изменений, произошедших в лесном фонде, в лесоустроительных проектах предусматривается уста­новление объема работ по воспроизводству лесов, способов их проведения и определение воспроизводимых древесных пород. Задачи по воспроизводству лесных ресурсов определяются лес­хозами федерального органа управления лесным хозяйством. Воспроизводство лесов, заготовка лесных семян и выращивание посадочного материала — обязанность как лесхозов, так и лесо­пользователей.

Особенностью правового регулирования отношений по поводу лесов является то, что лесное законодательство устанавливает требования по охране и защите лесов. Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок (порубок), нарушений установленно­го порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам. Одно­временно регулируется защита лесов от вредителей и болезней леса.

Характеризуя правовой режим лесов, важно отметить особен­ности использования лесных ресурсов. Один из основных видов использования — заготовка древесины. Лесной кодекс РФ регу­лирует ее применительно к двум видам — рубкам главного поль­зования и рубкам промежуточного пользования.

В отношении рубок главного пользования Кодекс устанавли­вает требование, согласно которому заготовка древесины может осуществляться в перестойных и спелых древостоях. Что касает­ся рубок промежуточного пользования, то они связаны с рубками ухода за лесом, йыборочными санитарными рубками, рубками ре­конструкции и иными рубками малоценных древостоев, а также древесно-кустарниковой растительности, теряющей защитные, водоохранные и другие функции, и прочими рубками (сплошны­ми санитарными рубками, расчисткой лесных площадей для строительства гидроузлов, трубопроводов, дорог, а также при прокладке просек, создании противопожарных разрывов, рубка­ми для иных целей).

Принципиальным при регулировании рубок является вопрос о способах их проведения. Они зависят от группы, к которой отнесен тот или иной лес. Так, в лесах третьей группы, т.е. наи­более эксплуатируемых, рубки главного пользования должны проводиться способами, обеспечивающими своевременное восста­новление этих лесов, эффективное и рациональное использование лесных ресурсов. На практике в таких лесах широко, до 90% общей площади вырубок, проводятся сплошные рубки, наиболее удобные для лесозаготовителей, но наносящие непоправимый экологический вред.

В лесах второй группы рубки главного пользования должны проводиться способами, направленными на восстановление цен­ных пород деревьев, сохранение природных функций лесов этой группы и позволяющими эффективно и рационально использо­вать лесные ресурсы.

В лесах первой группы, экологически наиболее ценных, про­водятся рубки главного пользования, направленные лишь на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное ис­пользование перестойных и спелых древостоев. Такие рубки не направлены на удовлетворение экономических интересов.

В лесах национальных парков, природных парков, особо цен­ных лесных массивах, лесах, имеющих научное или историческое значение, памятников природы, орехово-промысловых зон, в лесоплодовых насаждениях, лесопарковых частях зеленых зон,
лесах первого и второго поясов зон санитарной охраны источни­ков водоснабжения и лесах первой и второй зон округов санитар­ной (горно-санитарной) охраны курортов, государственных за­щитных лесных полосах, противоэрозионных, притундровых лесах и запретных полосах лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб, а также в кедровых лесах всех групп лесов допускаются только рубки промежуточного пользования и только прочие рубки.

В лесах государственных природных заповедников, на запо­ведных лесных участках допускаются только прочие рубки, соот­ветствующие заповедному режиму. При регулировании и прове­дении рубок в заповедниках важно учитывать, что заповедники создаются для проведения научных исследований и их режим должен быть неприкосновенным. Человек не должен вмешивать­ся в естественные процессы, происходящие в экосистеме запо­ведника.

В горных лесах применяются способы рубок главного пользо­вания с учетом защитного, противоэрозионного и водорегулирую­щего значения этих лесов.

Кроме того, при рубках и главного пользования, и промежу­точного пользования заготовка древесины осуществляется в соот­ветствии с региональными правилами рубок или наставлениями. Такие правила (наставления) утверждаются федеральным орга­ном управления лесным хозяйством.

Особенностями обладает правовое регулирование использова­ния, охраны, защиты и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства древесно-кустарниковой растительности.

Использование лесов, расположенных на землях обороны, ре­гулируется с учетом того, что такие леса предназначены для обес­печения нужд обороны и закрепляются за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны, т.е. Министерством обороны РФ, которое и осуществляет ведение лесного хозяйства, а также обеспечивает рациональное использование, охрану, за­щиту и воспроизводство лесов, расположенных на закрепленных за ним землях. Порядок ведения лесного хозяйства, а также ис­пользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, располо­женных на землях обороны, определяется специальным законо­дательством РФ, но в соответствии с Лесным кодексом РФ. Государственный контроль за ведением лесного хозяйства, ис­пользованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, рас­положенных на землях обороны, проводится совместно федеральным органом управления лесным хозяйством и Минобороны Рос­сии.

Исходя из того, что леса, расположенные на землях городских поселений, предназначены для отдыха населения, проведения культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также для сохранения благоприятной экологической обстановки, веде­ние лесного хозяйства, а также использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, расположенных на таких землях, осу­ществляются в порядке, устанавливаемом органами государст­венной власти субъектов РФ в соответствии с требованиями Лес­ного кодекса РФ. При этом в лесах, расположенных на землях городских поселений, допускается лишь проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, прочих рубок. Государственный контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством «городских» лесов ведется государ­ственными органами субъектов РФ, федеральным органом управ­ления лесным хозяйством и специально уполномоченным госу­дарственным органом в области охраны окружающей среды.

Регулируя рубки древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, Лесной кодекс РФ исходит из того, что при этом должны обеспе­чиваться улучшение состояния растительности и выполнение ею своих функций. Такая растительность предназначена для обеспе­чения защиты земель от воздействия неблагоприятных природ­ных, антропогенных и техногенных явлений посредством исполь­зования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности. Допускается проведение рубок ухода, са­нитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также прочих рубок древесно-кустарниковой растительности.

Что касается древесно-кустарниковой растительности, распо­ложенной на землях железнодорожного транспорта, автомобиль­ного транспорта и землях водного фонда, предназначенной для защиты транспортных магистралей и каналов от неблагоприят­ных природных явлений, предотвращения загрязнения окру­жающей среды, снижения шумового воздействия транспорта, то Лесной кодекс РФ допускает рубки ухода, санитарные рубки, рубки реконструкции, рубки специального назначения и прочие рубки древесно-кустарниковой растительности, расположенной на соответствующих землях.

Прогрессивный опыт, накопленный в мире, показывает, что чрезмерные темпы' использования лесных ресурсов в действи­тельности не так уж необходимы. Объемы вырубки лесов могут
быть значительно снижены усилением контроля за отходами и увеличением использования вторичных материалов. Для произ­водства бумаги и упаковочного картона вместо интенсивных рубок леса многие государства всемерно используют вторичное сырье. Так, доля бумаги, полученной из макулатуры, в общем производстве бумаги составляет в Швеции 53%, в Японии -52%, Западной Европе — 46%, США — 45%. В этих государст­вах по всей территории созданы четко действующие и разветвлен­ные системы сбора макулатуры. В России существовавшая систе­ма пунктов сбора макулатуры практически разрушена. Макулатура, как правило, выбрасывается в контейнеры для бы­товых отходов и вывозится на свалки или сжигается.
вне лесов

Наиболее полно регулирование использования и охраны рас­тительного мира осуществлено в лесном законодательстве. Что же касается растительного мира вне лесов, то отношения по пово­ду его объектов фрагментарно регулируются земельным, водным, горным законодательством, законодательством об особо охраняе­мых природных территориях. Определяя объекты охраны окру­жающей среды, Закон об охране окружающей среды называет леса и иную растительность. Водный кодекс РФ устанавливает обязанность водопользователей не допускать ухудшения среды обитания растительного мира. Для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях, Федераль­ный закон «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает создание ботанических государственных заказ­ников, а в целях сохранения разнообразия и обогащения расти­тельного мира дендрологических парков и ботанических садов. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды рас­тений заносятся в Красную книгу РФ, в которой предусмотрен режим их использования и охраны.

Нормативные правовые акты регулируют деятельность по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных рас­тений (кроме растений, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ). В соответствии с Положением о лицензиро­вании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорасту­щих лекарственных растений, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1996 г., такая деятельность
может проводиться юридическими и физическими лицами лишь на основании лицензии. Лицензирование осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Важное экологическое значение наряду с экономическим имеют для охраны растительного мира постановления Прави­тельства РФ от 17 мая 1995 г. № 486 «О неотложных мерах по охране лесов и оленьих пастбищ от пожаров в 1995 году»1 и от 26 февраля 1992 г. «О нормативах возмещения потерь сельскохо­зяйственного производства при изъятии, уничтожении или порче оленьих пастбищ».

Уже в 70-е гг. ученые обосновали необходимость принятия самостоятельного Закона «Об охране и использовании внелесной растительности»2. А.Б. Искоян, посвятившая свое исследование охране растительного мира, считает, что таким Законом следует:
• установить экологически обоснованные правила и нормы по охране, рациональному использованию и воспроизводству расти­тельного мира;
• ввести запреты и ограничения на пользование раститель­ным миром, включая ограничения сбора диких растений, цветов и тому подобного для нужд населения и народного хозяйства, а также для ботанических коллекций и иных научных целей;
• предусмотреть меры по предотвращению и пресечению самовольного пользования и иных нарушений порядка пользова­ния растительным миром;
• установить меры, обеспечивающие сохранение благоприят­ной среды произрастания диких растений, а также иные меры3.