Источники экологического права

Статья 2.1 2.1. Общие положения об источниках экологического права Право как система общеобязательных правил для того, чтобы стать действительным регулятором общественных отношений, должно получить какое-то внешнее выражение. В правовой доктрине способы, с помощью которых государственная воля становится юридической нормой, обозначаются условным термином «источники (формы) права». Понятие источника права очень образно связывают с емкостью, в которую заключены юридические нормы[1]. В литературе также отмечается, что источник права - это способ выражения, закрепления правовых норм[2]. Важное значение в теории права имеет разграничение таких правовых категорий, как «источник права» и «форма права»[3]. В теории права выделяется множество источников права[4]. Однако в Российской Федерации из всех известных источников (форм) права в основном применимы такие источники, как нормативный правовой акт, нормативный договор, общие принципы права и правовой обычай[5]. НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ[6]. Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[7]. Подготовка нормативных правовых актов осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на местном уровне. Нормативный правовой акт является основным источником права России (в том числе, экологического права). Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации[8]). НОРМАТИВНЫЙ ДОГОВОР - это соглашение двух или более сторон, в результате которого устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права[9]. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Таким образом, в правовой системе России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют приоритет в правоприменении перед нормами национального законодательства, в том числе по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Российская Федерации является стороной-участником множества международных договоров, предметом регулирования которых, в том числе, являются общественные отношения по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Нормативные договоры можно разделить на многосторонние и двухсторонние. К многосторонним международным договорам, являющимися источниками экологического права можно отнести: Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте[10] (принята в г. Эспо в 1991 г., подписана Российской Федерацией в 1991 г.); Рамочную конвенцию ООН об изменении климата[11] (принята в г. Нью-Йорке в 1992 г., ратифицирована Российской Федерацией в 1994 г.); Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата[12] (принят в г. Киото в 1997 г., ратифицирован Российской Федерацией в 2004 г.); Конвенцию о биологическом разнообразии[13] (принята в г. Рио-де-Жанейро в 1992 г., ратифицирована Российской Федерацией в 1995 г.); Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб[14] (принята в г. Вене, 1963 г., ратифицирована Российской Федерацией в 2005 г.). К двухсторонним международным договорам, являющимся источниками экологического права можно отнести: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия о сотрудничестве в области геологического изучения и освоения недр[15] (заключено в г. Цхинвале 18.02.2011); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Никарагуа о сотрудничестве в области рыбного хозяйства[16] (заключено в г. Москве 09.02.2011); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Сенегал о сотрудничестве в области рыболовства[17] (заключено в г. Москве 08.02.2011); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Индии о развитии сотрудничества в нефтегазовой сфере[18] (заключено в г. Нью-Дели 21.12.2010); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Турецкой Республики о сотрудничестве в области карантина растений[19] (заключено в г. Москве 13.01.2010); Соглашение между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Государственным министерством по делам окружающей среды Сирийской Арабской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды[20] (заключено в г. Дамаске 11.05.2010); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды[21] (заключено в г. Москве 20.12.2010). ПРАВОВОЙ ОБЫЧАЙ - это правило поведения, сложившееся вследствие фактического его применения в течение длительного времени, нигде в официальных документах не записанное, но признаваемое государством[22]. Правовой обычай как источник права получил широкое распространение в сфере гражданского права. Согласно статье 5 Гражданского кодекса Российской Федерации[23], обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. Обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяются. Однако правовые обычаи можно рассматривать также в качестве источников экологического права. Например, правовое регулирование отношений в области образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования может осуществляться обычаями малочисленных народов[24], если такие обычаи не противоречат законодательству Российской Федерации, законодательству субъектов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»). Публичные сервитуты могут устанавливаться для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям (подпункт 7 пункта 3 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации). В случае перехода права собственности на здание, строение, сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком (абзац второй пункта 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации). Вместе с тем, важно определить, является ли судебная практика источником экологического права России. Здесь следует учитывать, что правовая система России тяготеет к странам континентальной правовой системы. Особенностью таких стран является то, что решение суда по конкретному делу (судебный прецедент) не может служить основанием для принятия решения по другим схожим делам. Другими словами, судебная практика в России официально источником права не является. Однако в научной литературе данный вопрос является дискуссионным. Соответствующий подход находит подтверждение в научной литературе. Например, по мнению В.В. Петрова, решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений[25]. При этом в научной литературе выражаются и другие позиции по данному вопросу. Как отмечает М.М. Бринчук, решение суда о признании неконституционным и отмене нормативного акта порождает новые права и обязанности участников общественных отношений. По существу такое решение безусловно оказывается нормотворческим. Разъяснения пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ носят общий неперсонифицированный характер и, бесспорно, являются источником права. При рассмотрении отдельных дел суды восполняют пробелы в праве, руководствуясь внутренним убеждением. Если такие решения апробируются Верховным судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ и публикуются, они становятся источником права[26]. Схожей позиции придерживается О.Л. Дубовик, по мнению которой, даже в классическом континентальном, как кажется на первый взгляд, российском праве в последнее время многие не отрицают существования такого источника, как судебный прецедент, ссылаясь в первую очередь на решения Конституционного Суда РФ. Здесь следует указать, что постановления Пленумов Верховного Суда РФ (а ранее СССР) содержат как минимум нормы-определения[27]. [1] Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М. 2003. [2] Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 1998. С. 181. [3] «Необходимо обратить внимание на обоснованность и плодотворность использования специального термина «источник права» при характеристике форм установления и выражения юридических норм. Ведь соответствующие объективированные формы являются носителями юридических норм, причем эта их функция обусловлена как раз тем, что существует единство (во всяком случае, в принципе, в основе) между формами установления и выражения юридических норм. Да и с фактической стороны и юридические нормативные акты, и санкционированные обычаи есть не что иное, как именно источники, т. е. единственный «резервуар», в котором пребывают юридические нормы. Отсюда понятно, почему предложения о замене термина «источник права» многозначным и потому неопределенным термином «форма права» не были восприняты ни наукой, ни практикой» (Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 113 – 114.). «В литературе существуют две основные точки зрения на проблему соотношения понятий «источник права» и «форма права»: а) согласно первой - названные понятия тождественны; б) согласно второй - понятие «источник права» более широкое, чем понятие «форма права». Последняя точка зрения является господствующей на сегодняшний день. Действительно, если исходить из общепринятого значения слова «источник» как «всякого начала или основания, корня и причины, исходной точки», то применительно к юридическим явлениям следует понимать под источником права три фактора: 1) источник в материальном смысле (материальные условия жизни общества, формы собственности, интересы и потребности людей и т.п.); 2) источник в идеологическом смысле (различные правовые учения и доктрины, правосознание и т.д.); 3) источник в формально-юридическом смысле - это и есть форма права» (Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М., 2004.). [4] Например, В.В. Лазарев и С.В. Липень в числе источников права выделяют: 1) нормативно-правовой акт; 2) нормативный договор; 3) судебный и административный прецедент; 4) правовой обычай; 5) религиозные догмы; 6) юридическая наука; 7) принципы права. (Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 1998. С. 182 - 194). [5] Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М. 2003. [6] «Нормативно-правовой акт - это акт правотворческой деятельности компетентных государственных органов, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права» (Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 1998. С. 182).

Статья 2.2 2.2. Конституция Российской Федерации как источник экологического права Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (части 1 и 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Конституция Российской Федерации является федеральным кодифицированным конституционным законом и устанавливает основы правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации, в том числе, общественных экологических отношений. Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36 Конституции Российской Федерации). В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (часть 2 статьи 41 Конституции Российской Федерации). Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42 Конституции Российской Федерации). Помимо прав в Конституции Российской Федерации предусматриваются также обязанности. Так, статьей 58 Конституции Российской Федерации предусматривается обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Обеспечение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии возложено на Правительство Российской Федерации (пункт «в» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации). Важное значение также имеет разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами в контексте охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. В ведении Российской Федерации находятся: 1) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина[1] (в том числе, экологических прав); 2) федеральная государственная собственность и управление ею[2]; 3) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации[3]; 4) ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы[4]; 5) производство ядовитых веществ и порядок их использования[5]; 6) определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации[6]; В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: 1) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами[7]; 2) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории[8]; 3) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий[9]; 4) земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды[10] 5) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей[11].
Статья 2.3 2.3. Федеральное законодательство, как источник экологического права Как отмечает С.А. Боголюбов, экологическое право состоит из природоохранного права, природоресурсного права и экологизированных норм других отраслей права. В числе природоохранных федеральных законов можно выделить: Федеральный закон «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»; Федеральный закон «Об экологической экспертизе»; Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[2]; Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»; Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения». В числе природоресурсных федеральных законов можно отметить: ЗК РФ; Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ; ЛК РФ; Закон Российской Федерации «О недрах»; Федеральный закон «О животном мире»; Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»; Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»; Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации». В числе экологизированных норм других отраслей права можно отметить: экологизированные нормы КоАП РФ. В главе 8 КоАП РФ предусматривается ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования; экологизированные нормы УК РФ. Главой 26 УК РФ предусматривается уголовная ответственность за экологические преступления. В числе указов Президента Российской Федерации, являющихся источниками экологического права можно отнести: Указ Президента Российской Федерации от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»[7]; Указ Президента Российской Федерации от 20.04.1995 № 389 «О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований экологической безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива»[8]; Указ Президента Российской Федерации от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»[9]. В числе постановлений Правительства Российской Федерации, являющихся источниками экологического права можно отметить: Постановление Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 № 681 «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)»[10]; Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2000 № 128 «Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду»[11]; Постановление Правительства Российской Федерации от 21.12.1999 № 1410 «О создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении»[12]. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (пункт 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации[13]). В числе ведомственных нормативных правовых актов, являющихся источниками экологического права можно отметить: Приказ Минприроды России от 12.05.2014 № 205 «Об утверждении Порядка определения сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы»[14]; Приказ Минприроды России от 24.03.2009 № 70 «О создании единой информационно-аналитической системы данных о состоянии окружающей среды и Подсистемы проектного управления и контроля Минприроды России»[15]; Приказ Минприроды России от 05.03.2010 № 63 «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал»

Статья 2.5 2.5. Муниципальные правовые акты как источники экологического права Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] наделяет органы местного самоуправления широкими полномочиями в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Главой 3 указанного Закона определены вопросы местного значения поселения, городского округа, муниципального района. К таким вопросам отнесены: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования; осуществление муниципального лесного контроля и надзора; организация мероприятий по охране окружающей среды в границах соответствующего муниципального образования относится к вопросам местного значения. Указанные полномочия органы местного самоуправления реализуют, в том числе, посредством принятия муниципальных правовых актов.