Атмосферне повітря як об’єкт правової охорони: структура і зміст Закону «Про охорону атмосферного повітря».
| Специфіка атмосферного повітря як природного об'єкта обумовила особливості його правової охорони: !) признаючи атмосферне повітря як природний ресурс, законодавство, на відміну від інших природних об'єктів, не встановлює права власності на нього; 2) в законодавстві про атмосферне повітря відсутні спеціальні розділи про використання названого природного ресурсу, тому, на відміну від інших природних ресурсів, не виникають різновидності права використання атмосферного повітря; 3) на відміну від інших природних ресурсів, атмосферне повітря як частина навколишнього природного середовища в кількісному складі не враховується, але тут нормативно закріплений державний облік шкідливих впливів на атмосферне повітря; 4) нормативно встановлена дозволяюча система регулювання викидів в атмосферу, що породжує відповідні правові наслідки; 5) особливість правової охорони атмосферного повітря полягає в тому, що законодавство зосереджує увагу на правовому регулюванні охоронних відношень, тому що специфіка даного продукту не дозволяє вирішувати питання права власності на нього і права користування ним у широкому понятті слова в зв'язку з постійним його переміщенням. Все це враховано Законом України «Про охорону атмосферного повітря», який введено в дію постановою Верховної Ради України 16 жовтня 1992 року. Закон визначає правові та організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони та використання атмосферного повітря. Завданням закону є регулювання відносин у цій галузі з метою збереження, поліпшення та відтворення стану атмосферного повітря, відвернення і зниження шкідливого хімічного, фізичного, біологічного та іншого впливів на атмосферне повітря, забезпечення раціонального використання атмосферного повітря для виробничих потреб, а також зміцнення правопорядку і законності у цій сфері. |
Атмосферне повітря є одним з основних життєво важливих елементів навколишнього природного середовища. Як природний об'єкт воно являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень. Критерієм розподілу атмосферного повітря (як природного об'єкта) та іншого повітря є природний, непорушний зв'язок повітря з довкіллям.
Закон України від 16 жовтня 1992 року «Про охорону атмосферного повітря» (далі Закон) не регулює відносини з приводу повітря жилих, виробничих та інших приміщень. До атмосферного повітря також не належить повітря, яке знаходиться у компресорах, балонах тощо. Цей Закон спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище. Відносини з приводу повітря, яке знаходиться в межах приміщень, у ємностях, регулюється санітарним, цивільним, житловим та іншим законодавством.
У Законі України «Про охорону атмосферного повітря» в редакції від 21 червня 2001 року, на відміну від попередньої редакції, відсутній самостійний розділ про використання атмосферного повітря. Але ж в Конституції України передбачено, що атмосферне повітря є об'єктом права власності Українського народу, а кожний громадянин має право користуватися цими природними об'єктами права власності народу відповідно до закону (ст. 13 Конституції України). Пояснюється це тим, що екологічні суспільні відносини щодо використання атмосферного повітря не потребують узагальнюючого правового регулювання і врегульовані лише тією мірою, в якій це необхідно для підтримання та забезпечення екологічної безпеки, створення сприятливих умов для життєдіяльності, запобігання шкідливому впливу його на здоров'я людей та довкілля. Іншими словами, сфера правового регулювання фактично обмежується потребами охорони атмосферного повітря. Однак доцільно говорити не лише про охорону, але й про використання атмосферного повітря.
По-перше, атмосферне повітря є найціннішим економічним природним ресурсом, елементи, що входять до його складу, використовуються для виробництва продукції в різних сферах діяльності, зокрема у хімічній та металургійній промисловості, машинобудуванні, енергетиці та ін. До його складу входить ряд важливих компонентів (азот, аргон, криптон, ксенон та ін.).
По-друге, правомірно говорити про використання атмосферного повітря у рамках загального природокористування. Воно використовується як елемент природного середовища існування і як природна умова його життя. Використання атмосферного повітря на праві загального користування проявляється у декількох видах. При цьому експлуатаційні аспекти містяться у правових приписах про охорону атмосферного повітря. Тому слід виходити із змісту правових приписів, які передбачають не лише охоронні, але й експлуатаційні аспекти. Одним з прикладів використання атмосферного повітря є використання цього об'єкта природи у цілях створення сприятливих умов для забезпечення життєдіяльності людини. Такий висновок випливає з преамбули і ст. 33 Закону.
По-третє, атмосферне повітря використовується як природний резервуар для викидів забруднюючих речовин. Хоча на сучасному етапі суспільного розвитку практика не висуває перед правом як самостійне завдання регулювання відносин щодо використання атмосферного повітря, але суспільні відносини, які при цьому виникають, мають підпорядкований характер. Вони регулюються лише в тій мірі, в якій це необхідно для досягнення цілей охорони атмосферного повітря.
По-четверте, основні споживачі атмосферного повітря виступають і його забруднювачами.
Слід розрізняти використання атмосферного повітря і право користування ним. Перше поняття належить до еколого-економічного явища, а друге слід розглядати як юридичну категорію. Обидва ці поняття згадуються в екологічному законодавстві. У статті 33 Закону встановлено, що порушення прав громадян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище розглядається як правопорушення. З цього випливає, що кожний громадянин має право користування екологічно безпечним атмосферним повітрям.
Право використання атмосферного повітря реально існує, хоча і не закріплено в останній редакції Закону «Про охорону атмосферного повітря». Воно являє собою забезпечену державою можливість громадян, юридичних осіб і інших суб'єктів користуватися атмосферним повітрям для задоволення своїх соціальних, екологічних, економічних та інших потреб відповідно до законодавства України і міжнародних угод. Можливість визначає дозволеність, допустимість з боку держави на експлуатацію (користування) атмосферним повітрям у встановленому порядку.
Приналежність атмосферного повітря з урахуванням його особливостей також здійснюється у двох правових формах: на праві власності і праві використання. Право власності на атмосферне повітря вперше офіційно закріплене у ст. 13 Конституції України. У спеціальному атмосфероповітряному законодавстві такі приписи відсутні. Отже, при вирішенні питань власності на атмосферне повітря необхідно керуватися конституційними приписами.
Охорона атмосферного повітря — це система заходів, пов'язаних із збереженням, поліпшенням та відновленням стану атмосферного повітря, запобіганням його забрудненню та зниженням його рівня, впливу на нього хімічних сполук, фізичних та біологічних чинників. Вона здійснюється різноманітними способами: біологічним (проведенням робіт щодо відтворення природних ресурсів, та охороною їх від вичерпання); технологічним (вдосконаленням технологічних процесів, систем очищення, організацією безвідходних виробництв); економічним (плануванням охорони, матеріально-технічним забезпеченням, розвитком матеріального стимулювання за виконання природоохоронних заходів); санітарним (застосуванням заходів щодо оздоровлення навколишнього природного середовища); організаційним (організацією експлуатації та контролю за його станом та охороною); ідеологічним (проведенням еколого-виховної роботи, поліпшенням екологічної підготовки кадрів), правовим.
Метою охорони атмосферного повітря є забезпечення збереження сприятливого стану атмосферного повітря, його відтворення та поліпшення для підтримки екологічної безпеки життєдіяльності людини, а також запобігання шкідливому впливу на навколишнє природне середовище. Іншими словами, атмосфероповітряні охоронні заходи спрямовані на підтримання екологічної рівноваги на території України, на забезпечення екологічної безпеки.
Ефективність охорони атмосферного повітря залежить від взаємодії національних та міжнародних заходів і засобів щодо його захисту. Україна бере участь у міжнародному співробітництві в галузі охорони атмосферного повітря відповідно до законодавства (ст. 35 Закону).
Об'єкт охорони та права користування атмосферним повітрям слід розуміти у широкому і вузькому значенні. У широкому значенні таким об'єктом виступає атмосферне повітря у загальній сукупності без відокремлення будь-якої його частини. Безпосереднім об'єктом охорони та права користування є атмосферне повітря, яке розташоване найближче до землі, у місці проживання (перебування) людини.
Суб'єктами охорони та права користування атмосферним повітрям є підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні фізичні та юридичні особи. Державне управління в галузі охорони атмосферного повітря відповідно до Закону здійснюють: Кабінет Міністрів України; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища; спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони здоров'я; Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування (ст. 4 Закону).
Підприємства, установи, організації та громадяни — суб'єкти підприємницької діяльності щодо охорони атмосферного повітря зобов'язані: здійснювати організаційно-господарські, технічні та інші заходи щодо забезпечення виконання вимог, передбачених стандартами та нормативами екологічної безпеки у галузі охорони атмосферного повітря, дозволами на викиди забрудючих речовин тощо; вживати заходів щодо зменшення обсягів викидів забруднюючих речовин і зменшення впливу фізичних факторів; своєчасно і в повному обсязі сплачувати збори за забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів; забезпечувати безперебійну ефективну роботу і підтримання у справному стані споруд, устаткування та апаратури для очищення викидів і зменшення рівнів впливу фізичних та біологічних факторів; здійснювати контроль за обсягом і складом забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря, і рівнями фізичного впливу та вести їх постійний облік тощо.
Для забезпечення екологічної безпеки, створення сприятливого середовища життєдіяльності, запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та довкілля здійснюється регулювання викидів найбільш поширених і небезпечних забруднюючих речовин (ст. 11 Закону). До найбільш поширених забруднюючих речовин належать: оксиди азоту, свинець та його сполуки, формальдегід та інші. А до небезпечних забруднюючих речовин — метали та їх сполуки; органічні аміни; хлор, бром та їх сполуки; фреони тощо. Перелік забруднюючих речовин переглядається Кабінетом Міністрів України не менше одного разу на п'ять років за пропозицією спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища і спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я.
Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, який видається спеціально уповноваженими органами. Перелік установ, організацій та закладів, яким надається право на розробку документації, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян, які є суб'єктами підприємницької діяльності, визначається спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 302 затверджено Порядок проведення та оплати робіт, пов'язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку підприємств, установ, організацій та громадян — суб'єктів підприємницької діяльності, які отримали такі дозволи.
Дозвіл — це офіційний документ, який дає право суб'єктам підприємницької діяльності експлуатувати об'єкти, з яких надходять в атмосферне повітря забруднюючі речовини або їх суміші, за умови дотримання відповідних нормативів гранично допустимих викидів та вимог до технологічного процесу у частині обмеження викидів забруднюючих речовин протягом визначеного в дозволі терміну. Він видається власнику стаціонарного джерела за умови: протягом терміну дії встановлених нормативів екологічної безпеки; неперевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин цими джерелами; дотримання вимог до технологічних процесів у частині обмеження викидів забруднючих речовин. Видача дозволів здійснюється безоплатно територіальними органами Міністерства охорони навколишнього природного середовища за погодженням з установами державної санітарно-епідеміологічної служби на термін не менше п'яти років. Суб'єкти господарювання, які отримали дозволи, підлягають обліку в порядку, встановленому законодавством.
Дозвіл анулюється органом, який його видав, у разі: подання суб'єктом господарювання заяви про анулювання дозволу; зміни власника стаціонарного джерела викидів; прийняття у встановленому порядку рішення про скасування державної реєстрації суб'єкта господарювання.
Крім цього, дозволи на експлуатацію (спеціальне використання атмосферного повітря) видаються у разі експлуатації устаткування з визначеними рівнями впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосферного повітря (ст. 13 Закону); діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмосфери та атмосферних явищ у господарських цілях (ст. 16 Закону), тощо.
Господарська чи інші види діяльності, пов'язані з порушенням умов і вимог до викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря і рівнів впливу фізичних та біологічних факторів на його стан, передбачених дозволами, може бути обмежена, тимчасово заборонена (зупинена), а при необхідності й припинена за рішенням компетентних органів у встановленому порядку. У статті 12 Закону передбачене посилання на ст. 4 цього Закону, в якій визначений перелік органів управління, наділених правомочностями щодо вказаних дій. При здійсненні компетентними державними органами цих дій слід керуватися положеннями, визначеними у Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища, який затверджений постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 року № 2751-XII.