Развитие систем экологической оценки в мире
Системы экологической оценки сравнительно молоды и быстро развиваются. Их развитие шло “волнообразно”, постепенно накапливая знания и опыт, а затем совершая переход на следующий качественный уровень. Ли (Ли Н., 1995) различает три стадии или “волны” развития систем экологической оценки. Первая стадия последовала за подписанием 1 января 1970 года президентом США “Закона о Национальной политике в области окружающей среды” (National Environmental Policy Act или NEPA), потребовавшим от федеральных ведомств “учитывать, при принятии крупных решений, экологические последствия планируемой деятельности”. Данный закон сыграл настолько существенную роль в развитии современных подходов и системы понятий экологической оценки, что имеет смысл подробнее остановиться на причинах его успеха.
Раздел 102(2)С NEPA требовал, чтобы принятие решений, которые могут повлечь за собой “значительные экологические последствия”, предварялось составлением так называемого “Заявления об оценке воздействия на окружающую среду (ЗВОС)” (Environmental Impact Statement, EIS), которое затем должно использоваться ведомствами в процессе принятия решений по намечаемой деятельности. Вступление NEPA в силу прежде всего отразилось на федеральных ведомствах, проводящих или лицензирующих хозяйственную деятельность, например, на лесной службе, департаменте энергетики, армейском инженерном корпусе (в чьи задачи входит строительство плотин и водохранилищ). Эти ведомства в большинстве случаев сами являлись заказчиками или инициаторами намечаемых проектов (программ) и сами же принимали по ним решения. NEPA не передавал функции принятия решения никакому специально уполномоченному экологическому органу, а просто требовал от ведомств включить учет экологических факторов в их собственную процедуру принятия решений. Это требование, достаточно декларативное, было подкреплено всего одним формальным обязательством: составлять ЗВОС и делать его открытым для заинтересованных сторон, любых лиц и организаций. Поэтому первоначально NEPA был воспринят многими со скептицизмом, как “беззубая декларация хороших намерений”.
Однако, совершенно неожиданно, уже через несколько лет после своего вступления в силу, закон был охарактеризован как “открывший новую эру в экологическом регулировании”. Утверждалось, что в результате введения и применения NEPA федеральные ведомства США вынуждены были существенно переориентировать, экологизировать свою деятельность. Внезапный успех американской процедуры экологической оценки определялся несколькими взаимосвязанными факторами.
Прежде всего, доступность ЗВОС предоставила общественности, экологическим и другим организациям возможность активно контролировать соблюдение требований NEPA. Действия ведомств, игнорировавших составление ЗВОС для экологически опасных проектов или халатно относившихся к этой обязанности, активно оспаривались в суде. Всего американские суды разобрали более 2300 жалоб граждан, общественных и государственных организаций, связанных с несоставлением или неадекватностью ЗВОС, из них 650 — в первые пять лет действия NEPA. Судебные разбирательства затягивали выполнение проектов и делали их менее экономически привлекательными, поэтому ведомства стали прислушиваться к принимавшимся решениям судов и стараться не доводить до судебного разбирательства. Кроме того, на основе анализа практики применения NEPA и решений судов в 1973 году была принята специальная инструкция, а в 1978 году — “Положение о NEPA Совета по качеству окружающей среды (СКОС)” (Council of Environmental Quality, 1978). Последнее “Положение” во многом заложило основы современного процесса экологической оценки. В частности, СКОС сформулировал основные требования к ЗВОС, направленные на увеличение его полезности для принятия решений. Эти требования включали: всестороннее исследование и описание ожидаемых экологических последствий планируемой деятельности, особенно неизбежных и необратимых; сравнение экологических последствий альтернатив предполагаемой деятельности; понятность и краткость (не более 250 страниц); открытость ЗВОС для замечаний заинтересованных сторон, в том числе населения (Yost, N.G. 1979).
Необходимость выполнения требований СКОС и судов, в свою очередь, дала импульс ряду других “побочных” процессов: для составления адекватных ЗВОС федеральные агентства стали приглашать на работу экологов, которые изменили традиционную технократическую атмосферу проектных и строительных департаментов: экологические вопросы стали предметом анализа, обсуждения и, постепенно, фактором проектирования (Taylor, S., 1984). С другой стороны, составление ЗВОС неизбежно сделало процесс принятия решений более “прозрачным” для заинтересованных правительственных агентств, неправительственных организаций и населения. Это позволяло ведомствам заранее увидеть возможные последствия намечаемой деятельности, которые могли бы послужить причиной недовольства, конфликтов или других проблем, и предпринять усилия по их предотвращению.
Уже в начале 70-х годов процедуры, подобные описанным в NEPA, были введены на уровне ряда штатов США. Следующими, кто перенял опыт NEPA, были Канада, Австралия и Новая Зеландия (см. табл. 2). Первая “волна” распространения ЭО характеризовалась, прежде всего, тем, что этот процесс вводился в законодательно-административные системы, подобные североамериканской (включая ее федеративное устройство и нацеленность на сохранение природного потенциала обширных территорий). На этой стадии сама идея экологической оценки проектов проходила “обкатку”, и основные концепции, принципы и методы еще находились в стадии формирования.
Наконец, следует отметить, что, хотя NEPA требовал составления ЗВОС для всех “значительных федеральных действий”, включая стратегические программы, нормативные акты и т.д., практика применения Акта в 70-х годах в основном сводилась к экологической оценке отдельных проектов, а не стратегических решений. Тем не менее, считалось, что экологическая оценка проектов поможет решить не только локальные, но и глобальные экологические проблемы. Например, энергетические кризисы и прогнозы о скором исчерпании запасов других природных ресурсов отразились в требовании NEPA описывать в ЗВОС потребление невозобновляемых ресурсов.
Вторая “волна” распространения систем экологической оценки связана, прежде всего, с их выходом за пределы североамериканских и схожих с ними законодательно-административных систем. Хотя процедуры экологической оценки были введены во Франции, а также применялись в экспериментальном порядке в Великобритании (Шотландия) и Нидерландах уже в 70-х годах, в целом европейские страны осторожно относились к североамериканскому опыту. Однако с 80-х годов началась работа над общеевропейским законом об EIA, который был оформлен Директивой Европейского Сообщества от 3 июля 1985 года (т.н. Директива 85/337, дополненная Директивой 97/11 в 1997 году) (например, см. Руководство ОВОС, 1998), потребовавшей от национальных правительств включения процедуры экологической оценки в процесс принятия решений по определенным типам проектов. К концу 1980-х годов страны Европейского Союза приняли новые или изменили существующие законы, чтобы соответствовать Директиве. Например, в Англии и Уэльсе было изменено и дополнено 22 закона.
Успешное использование систем экологической оценки проектов европейскими странами продемонстрировало универсальность и гибкость этого подхода, то есть его применимость в контексте таких различных систем принятия решений и планирования, как, например, британская, германская и шведская (см. табл. 2).
Наконец, третья “волна” распространения ЭО имеет несколько аспектов. Во-первых, ЭО все больше применяется на международном уровне. В 1991 году на конференции в Эспо, Финляндия, проводимой под эгидой Европейской экономической комиссии ООН, 30 стран подписали Конвенцию о проведении ЭО проектов, которые могут иметь значительные трансграничные экологические последствия. Согласно “Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” (ЕЭК, 1991), материалы по оценке воздействия таких проектов должны быть полностью доступны соседней стране. Россия также подписала данную Конвенцию (хотя к моменту выхода в свет настоящей книги она не ратифицирована). Конвенция вступила в силу 10 сентября 1997 года, после того, как ее ратифицировали 16 стран. К лету 1998 года Конвенцию ратифицировали более 20 стран. В мае 1998 года состоялось первое совещание сторон Конвенции в Осло, следующая подобная встреча планируется в Софии в 2001 году. На этой встрече будет обсуждаться решение о разработке Протокола по Стратегической Экологической Оценке как части Конвенции. Принятие этого протокола возможно уже в 2002 году на конференции министров окружающей среды в Киеве.
Таблица 2. Законодательство об ЭО в некоторых странах с развитой рыночной экономикой (Wood C. 1995; Lee N., Wood C., 1991)
| Страна | Хронология принятия нормативных актов об ЭО | |
| Год | Закон | |
| США | Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA) | |
| Kанада | Решение правительства о введении Федерального процесса экологической оценки и экспертизы | |
| Австралия | Закон Содружества об охране окружающей среды (воздействие проектов) | |
| Новая Зеландия | Приказ министерства о введении процедур по защите и улучшению окружающей среды | |
| Франция | Закон об охране окружающей среды | |
| Великобритания | Начало разработки первых процедур ЭО в Шотландии | |
| Положение о городском и сельском планировании (Англия и Уэльс) и 20 других актов переработанных в соответствии с Директивой ЕС 85/337 | ||
| Нидерланды | Проводятся пробные ЭО | |
| Изменения в Законе об охране окружающей среды, вводящие ЭО | ||
| Австрия | Федеральный акт об ЭО и участии общественности | |
| Финляндия | Закон о процедуре ЭО |
Важным шагом в распространении процедур ЭО по всему миру, особенно в развивающихся странах, явилось их принятие международными и двусторонними “организациями развития” (табл. 3).
Наконец, изменения общественно-политических систем в бывших социалистических странах и намерение некоторых из них войти в Европейский Союз привело к принятию положений или законов об экологической оценке/оценке воздействия на окружающую среду, а также связанных с ними законов об экологической экспертизе почти всеми странами с переходной экономикой (табл. 4). Процедуры ЭО в бывших социалистических странах развиваются с разной скоростью и по разным моделям. Страны, намеревающиеся вступить в ЕС, принимают законы в соответствии с Директивами 85/337 и 97/11. В СНГ в основном развивается модель, основанная на процессах экологической экспертизы и ОВОС. Примером является российская система ЭО, которой посвящена вторая часть книги.
Наконец, последней чертой третьей “волны” является повышение внимания к стратегической экологической оценке. Многолетний опыт применения ЭО на проектном уровне продемонстрировал, что ее возможности рассматривать достаточно широкий круг альтернатив, а также учитывать кумулятивные воздействия большого количества проектов ограничены. Кроме того, все большее признание стали получать идеи устойчивого развития, требующие учета экологических аспектов наряду с социальными и экономическими при разработке планов, программ и стратегий развития. СЭО развивалась как инструмент, потенциально способный решить обе проблемы: рассмотреть более широкий круг альтернатив и воздействий, чем ЭОП, и включить экологические соображения в цели стратегического планирования. Однако существенные процедурные и методологические трудности в осуществлении СЭО задержали ее развитие примерно на 15 лет по сравнению с ЭО проектного уровня. Тем не менее, в последнее время именно стратегическая экологическая оценка выходит на передний план в дискуссиях, посвященных совершенствованию ЭО.
Развитие систем ЭО в мире в последнее время, особенно в странах со средним и низким уровнем экономического развития и в международных организациях, подробно описано в недавно изданном сборнике “Экологическая оценка в развивающихся странах и странах с переходной экономикой” (Lee and George, 2000). Эта книга, в частности, делает вывод о существовании систем ЭО примерно в 100 странах на всех континентах.
Таблица 3. Процедуры ЭО в международных организациях, международные соглашения по ЭО
| Организация | Хронология принятия документов об ЭО | |
| Год | Положение | |
| Азиатский банк развития | Р Руководящие принципы ЭО, Процедуры ЭО. | |
| Всемирный банк | Операционная Директива 4.01. Руководство по операционной политике, процедуре и практике | |
| ОЭСР | Руководящие принципы помощи и окружающей среды | |
| Европейское сообщество (Европейский союз) | Директива 85/337 EEC “Об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду” | |
| Директива 97/11 ЕС “О внесении изменений и дополнений в Директиву 85/337 EEC” | ||
| Предложения Kомиссии по Директиве Совета об оценке последствий осуществления некоторых планов и программ на окружающую среду COM/96/0511 FINAL — SYN 96/0304 | ||
| 1992, 1993 | Процедуры ЭО для финансирования проектов в развивающихся странах | |
| Европейская экономическая комиссия ООН | Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (вступила в силу в 1997 году) | |
| Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) | 1992, 1996 | Экологические процедуры |
* * *
Таким образом, системы экологической оценки сначала на проектном, а затем и на стратегическом уровнях, прочно вошли в законодательства более сотни стран и ряда международных организаций. Нормативные акты вводились параллельно с анализом опыта и развитием представлений об основных принципах ЭО. Успешно функционирующие системы экологической оценки строятся на последовательном применении этих принципов, обсуждению которых посвящена первая часть книги.
Таблица 4. Нормативно-правовые акты, регулирующие ЭО в странах с переходной экономикой
| Страна | Хронология принятия нормативных актов об ЭО | |
| Год | Основные нормативные акты | |
| Центральная и Восточная Европа | ||
| Польша | Закон об охране окружающей среды | |
| 1984 – 1997 | Многочисленные законодательные акты относящиеся к ЭО. В настоящее время готовится рамочный закон по ЭО | |
| Чехия | Закон об охране окружающей среды (Чехословакия) | |
| Закон (акт Парламента) об экологической оценке | ||
| Словакия | Закон об охране окружающей среды (Чехословакия) | |
| Закон об экологической оценке | ||
| Венгрия | Закон об охране окружающей среды | |
| Положение об экологической оценке | ||
| Болгария | Закон об охране окружающей среды | |
| 1993, 1995 | Положение об экологической оценке | |
| Румыния | 1992, 1993 | Приказы об экологической оценке |
| Закон об охране окружающей среды | ||
| Хорватия | Положение о проведении исследований по воздействию на окружающую среду | |
| Положение об экологической оценке | ||
| Словения | Закон об охране окружающей среды | |
| Черногория | Положение об экологической оценке | |
| Страны Балтии | ||
| Эстония | Приказ об экологической экспертизе (в Парламенте рассматривается Закон об экологической оценке и экологическом аудите) | |
| Латвия | Закон об экологической оценке | |
| Литва | Закон об экологической оценке (в настоящее время готовятся изменения и дополнения) | |
| СНГ (за исключением РФ) | ||
| Беларусь | Закон о государственной экологической экспертизе | |
| Украина | Закон об экологической экспертизе | |
| Армения | Закон об экспертизе воздействия на окружающую среду | |
| Туркменистан | Закон о государственной экологической экспертизе | |
| Молдова | Закон об экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду | |
| Kазахстан | Закон об экологической экспертизе |
Сноски
1. Данная формулировка основана на определениях и основных принципах экологической оценки, приводимых в научной литературе (см., например, (Ли. Н., 1995, Lee, N.,1998, Therivel, R. and Partidario, M.R., 1996)
2. Далее в книге термин "стратегический" употребляется именно в этом смысле - для обозначения уровня планов, программ, схем развития, нормативных актов и т.п. в противоположность "проектному" уровню - уровню отдельных хозяйственных объектов.
3. Например, аналог термина Environmental Impact Assessment в Великобритании и в Европейском союзе - Environmental Assessment, а в США этот термин обозначает одну из начальных стадий процесса EIA. В Новой Зеландии аналогом термина EIA является Assessment of Environmental Effects ("оценка экологических последствий").
4. Авторы некоторых публикаций говорят об "экологической экспертизе в широком понимании", которая охватывает оценку воздействия на окружающую среду, а также собственно экологическую экспертизу (в смысле законодательного определения) (Данилов-Данильян В.И., 1997).
5. Среди других отечественных терминов, используемых в качестве эквивалента EIA/EA, можно назвать термин "оценка экологического воздействия (ОЭВ)", используемый в работе Н.Н. Гришина "Общественность и среда обитания" (Гришин Н., 1997). Терминологический бюллетень ООН "Окружающая среда и развитие" (1992) приводит три варианта перевода для "environmental impact assessment": уже упоминавшиеся "оценка воздействия на окружающую среду" и "экологическая экспертиза", а также "оценка экологических последствий" (United Nations, 1992). Термин "экологическая оценка", используемый нами, применяется также в переводах документации Всемирного банка на русский язык для обозначения собственных процедур Банка (Всемирный банк, 1991).
6. Исключение из этого правила в данной книге возможно лишь при цитировании тех международных соглашений, в официальном переводе которых “оценка воздействия на окружающую среду” используется в качестве эквивалента терминов EA/EIA.
7. Возможен также перевод термина EIS как “доклад” или “отчет о воздействии”, “отчет об экологической оценке”.
8. Необходимость данного пояснения обусловлена тем, что в некоторых странах СНГ (в том числе в ряде российских источников) термин “заявление об экологических последствиях” означает краткую сводку, резюме результатов ЭО, публикуемое для общего сведения.
9. Разумеется, в различных национальных системах эти принципы реализованы в неодинаковой степени. В ряде систем они закреплены в законодательных актах, однако, эта декларация не подкреплена в достаточной степени механизмом реализации. Тем актуальнее для этих систем опыт создания таких механизмов в других системах ЭО.