Понятие участия общественности

Участие общественности как составная часть взаимодействия с заинтересованными сторонами является одним из важнейших элементов процесса экологической оценки. Как уже было сказано в главе 2, оно служит инструментом для согласования интересов различных групп, решения различных задач экологической оценки.Кроме того, независимо от практических задач процесса ЭО, участие общественности в этом процессе имеет самостоятельную ценность как реализация права граждан на получение информации и участие в принятии экологически значимых решений.

Что же понимается под “участием общественности” в контексте процесса экологической оценки? В книге Л. Кантера “Экологическая оценка” (Canter, L.W., 1996) приведена следующая трактовка этого понятия:

“Участие общественности может быть определено как непрерывный процесс взаимодействия между гражданами и учреждением (организацией), ответственным за принятие решения. При этом:

1. Создаются условия для формирования у общественности ясного и полного представления о механизмах и процедурах выявления и решения экологических проблем и учета экологических потребностей соответствующими учреждениями и организациями.

2. Общественность имеет доступ к полной информации о ходе и текущем состоянии процесса разработки и осуществления проекта, плана, программы, формирования политики или проведения оценки.

3. Все заинтересованные граждане имеют возможность сообщить о своей точке зрения, потребностях, предпочтениях, связанных с использованием ресурсов, альтернативными вариантами решения, системой управления проектом, а также другую информацию, имеющую отношение к принимаемому решению”.

Приведенное определение отражает важные аспекты участия общественности: оно является непрерывным процессом, происходит по определенным правилам, известным участникам этого процесса, носит характер диалога — общественность не только получает информацию о намечаемой деятельности, но и сообщает о своей точке зрения. Однако, это определение, с нашей точки зрения, не учитывает еще один важный аспект. Понятие участия подразумевает, помимо диалога, и учет точки зрения общественности в процессе принятия решения. При этом эффективная система ЭО должна включать нормы и механизмы, обеспечивающие такой учет.

Согласно материалам UNEP (Программа ООН по окружающей среде), эффективно организованное участие общественности включает следующие взаимосвязанные компоненты (Glasson, J., Therivel, R., Chadwick, A., 1999):

· Выявление заинтересованных групп и лиц.

· Своевременное предоставление достоверной информации в форме, понятной для аудитории.

· Диалог между стороной, принимающей решение, и другими заинтересованными сторонами.

· Использование результатов диалога при принятии решения.

· “Обратная связь” — предоставление информации о принятых решениях и о том, как на них повлияло участие общественности.

Уровни участия общественности Рисунок иллюстрирует диапазон возможных уровней; степень участия возрастает снизу вверх. Две нижние ступеньки "лестницы" представляют ситуации, в которых участие общественности вообще отсутствует. Так, в ситуации манипуляции речь идет не о реальном участии общественности, а об имитации такого участия. "Терапия" подразумевает, что сторона, принимающая решения, "обучает" граждан, убеждает их в безопасности или выгодности предлагаемого решения, не предоставляя при этом фактической информации в достаточном объеме и не предполагая какого-либо их вклада в процесс принятия решений. Если в полной мере реализуются подходы, характерные для уровней информирования и консультаций, граждане имеют реальную возможность "знать" (получать информацию о намечаемой деятельности) и "говорить" (излагать свою точку зрения). Однако степень влияния, которой располагают граждане на этих уровнях, недостаточна, и граждане не могут быть уверены, что они "будут услышанными", то есть их точка зрения будет учтена при принятии решения. Следующий уровень предполагает учет мнения граждан - общественность имеет право предлагать рекомендации, и они могут учитываться при принятии решения. Однако на этом уровне не существует какого-либо механизма, обеспечивающего общественности реальную возможность участвовать в выработке и принятии решения. Выше располагаются уровни, на которых можно говорить о полномасштабном участии граждан в процессе планирования. Так, участие общественности может принимать формы партнерства, которое позволяет гражданам вести переговоры, добиваясь компромисса с другими участниками процесса и совместно вырабатывая решения. В ситуациях делегирования полномочий и гражданского управления граждане, не занимающие официальных позиций, имеют часть или даже всю полноту полномочий, необходимых для принятия решения. На практике ситуация, охарактеризованная как "гражданское управление", имеет место, например, в случае референдумов.

На практике степень участия общественности в процессе принятия решений может быть различной. Эти градации иллюстрируются схемой “уровней участия общественности”³⁷. Следует отметить, что не существует одного уровня участия, оптимального для всех возможных ситуаций. Выбор такого уровня в каждом конкретном случае зависит от природы самого проекта, характера и масштабов его воздействия на окружающую среду, требований законодательства, а также от уровня обеспокоенности общественности, демократических традиций, характерных для региона его реализации, и прочих причин социально-экологического характера. Можно утверждать, что работа на уровне манипуляции и терапии неэффективна для решения основных задач общественного участия. В то же время, реализация максимально “демократического” варианта в большинстве случаев не является ни оптимальной, ни возможной. Как правило, для проектов, вызывающих серьезную обеспокоенность общественности, целесообразно строить программы участия, ориентируясь на уровень партнерства. Для проектов, вызывающих меньший общественный интерес, часто можно ограничиться информированием и консультациями. Таким образом, значимость проекта для общественности является одним из важных факторов, определяющих предпочтительный уровень участия. Выяснение степени этой значимости составляет одну из важных задач участия общественности на ранних этапах ЭО. Большинство реальных программ общественного участия в терминах данной схемы находится на уровне информирования, консультаций или, в некоторых случаях, учета мнения общественности.

5.2. Понятие “общественность”

Определение общественности является ключевым как при разработке законодательства, относящегося к участию общественности, так и в практической организации этого процесса. “Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” определяет общественностькак “одно или несколько физических или юридических лиц” (ЕЭК, 1991). Сходное определение дано и в “Конвенции о доступе к информации…” (ЕЭК, 1998). Смысл такого понимания общественности состоит в отказе от каких-либо искусственных ограничений этого понятия.

В контексте процесса экологической оценки важным является также понятие “заинтересованная общественность”. Такое сужение понятия общественности может быть продуктивным, если оно используется не для ограничения прав граждан³⁸, а для более точного определения обязанностей организатора участия общественности, для решения практических задач. Применение ряда конкретных норм ко всей совокупности физических и юридических лиц практически неосуществимо или затруднительно. Так, положения о принципиальной открытости определенного документа автоматически распространяются на любые лица и организации. Однако, например, целенаправленные усилия по вовлечению в процесс принятия решений или по получению комментариев в любом случае будут преимущественно направлены на тот или иной круг лиц и организаций. Если принципы определения этого круга не сформулированы, он образуется в ходе процесса “явочным порядком” и, вероятно, не оптимальным образом. В ряде случаев обязанности инициатора деятельности определяются в нормативных документах именно по отношению к заинтересованной общественности.

Так, например, согласно законодательству США, полный текст ЗВОС, так же как и возможность представить комментарии к нему, должны быть доступны для “любых лиц и организаций”. В то же время, инициатор должен “активно добиваться комментариев от лиц и организаций, которые являются заинтересованными или могут быть затронуты [намечаемой деятельностью]”³⁹.

Одно из возможных определений “заинтересованной общественности” содержится в “Конвенции о доступе к информации…” (ЕЭК, 1998).

“Заинтересованная общественность”означает общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность”.

Процитированное определение является результатом компромисса, достигнутого при подготовке проекта конвенции. В первоначальных вариантах проекта было четко определено, что гражданину или группе лиц достаточно заявить о своей заинтересованности, чтобы рассматриваться как “заинтересованная общественность”. Выражение “имеет заинтересованность”, вошедшее в окончательный текст, не вполне определенно и допускает различные истолкования. Однако в окончательном тексте сохранились важные положения о том, что круг заинтересованной общественности не ограничивается теми, кто может быть непосредственно затронут воздействием намечаемой деятельности (например, местным населением). В частности, экологические общественные организации, действующие в соответствии с национальным законодательством, рассматриваются как заинтересованная общественность.