Государственный институциональный механизм управления природопользованием

Управление природопользованием осуществляется всеми ветвями власти: представительной (законодательной), исполнительной и судебной. Каждая из них выполняет свои функции и имеет подразделения, уполномоченные для управления в сфере природопользовании.

К компетенции законодательной власти относится определение основных направлений государственной экологической политики, утверждение федеральных экологических программ, порядок организации и деятельности органов управления в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, установление правового режима зон чрезвычайных экологических ситуаций и зон экологического бедствия и др.

Законодательная власть имеет в составе Государственной Думы Комитет по природным ресурсам и природопользованию и Комитет по экологии, включающий Высший экологический совет.

В компетенцию органов исполнительной власти входит реализация государственной экологической политики, обеспечение разработки и реализации экологических программ, координация деятельности министерств и ведомств в области охраны окружающей среды, утверждение экологических нормативов воздействия на окружающую среду, порядок определения платности природопользования, вопросы организации особо охраняемых территорий, экологического образования и др.

Правительство Российской Федерации является высшим исполнительно-распорядительным органом страны и в соответствии со ст. 18 Федерального закона Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ выполняет следующие функции:

l обеспечивает проведение единой государственной политики в
области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

l принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

l организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

l координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды и природопользования Правительство издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение.

В структуре исполнительной власти необходимо отметить ряд специализированных подразделений, выполняющих природоохранные функции, а также связанных с использованием природных ресурсов (2002 г.)1:

Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

Министерство здравоохранения Российской Федерации;

Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Министерство Российской Федерации по атомной энергетике;

Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству;

Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии;

Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

Государственный комитет Российской Федерации по статистике;
Служба внешней разведки России;

Федеральная служба земельного кадастра;

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

Федеральная пограничная служба;

Федеральная служба по геодезии и картографии;

Федеральный горный и промышленный надзор России;

Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;

Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

Российское авиационно-космическое агентство.

' Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена указом Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867.

По объему и характеру полномочий органы специальной компетенции подразделя- ют на комплексные, отраслевые (природно-ресурсные) и функциональные.

Возглавляет комплексные, специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти России в области охраны природных ресурсов и окружающей среды Министерство природных ресурсов Российской Федерации, которому переданы функции упраздненного Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства. К функциям Министерства природных ресурсов относится:

•проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны;

•координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполни-тельной власти;

•осуществление управления государственным фондом недр;

•использование и охрана водной среды.

В состав Министерства природных ресурсов входят территориальные (региональ- ные) органы управления государственным фондом недр, бассейновые водохозяйст-венные управления и территориальные органы управления водным хозяйством, а также подведомственные комитеты по геологии и использованию недр и по водному хозяйству.

Таким образом, Министерство природных ресурсов является государственным ор-ганом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным орга- ном управления использованием и охраной водного фонда и выполняет соответствую- щие функции. Министерство, его территориальные органы, в том числе басейновые, и подведомственные ему органы образуют единую систему (см. приложение 4).

Геологическая служба Министерства природных ресурсов и ее региональные (территориальные) подразделения:

l осуществляют в установленных законодательством случаях лицензирование видов деятельности в области геологического изучения недр;

l осуществляют государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, проектно-сметной документации на проведение работ по геологическому изучению недр;

l организуют составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых и осуществляют ряд других функций.

Служба водного хозяйства Министерства природных ресурсов Российской Федерации и ее бассейновые управления:

• разрабатывают проекты целевых программ по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов;

• осуществляют выдачу разрешений на водопользование, согласо­вывают предоставление водных объектов для вылова водных биоресур­сов при осуществлении промышленного рыболовства, а также при ор­ганизации любительского и спортивного рыболовства;

• организуют эксплуатацию водохранилищ и водохозяйственных систем, осуществляют надзор за безопасной эксплуатацией гидротех­нических сооружений водохранилищ;

• ведут государственный учет поверхностных и подземных вод, го­сударственный водный кадастр и государственный мониторинг вод­ных объектов;

• организуют и обеспечивают наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод, в том числе радиоактивного.

На Министерство природных ресурсов РФ возложены функции упраздненного в 2002 г. Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России)¹:

• комплексное управление в области охраны окружающей среды и природных ресурсов на основе принципов научно обоснованного со­четания экологических и экономических интересов общества, рацио­нального, неистощительного природопользования, установления до­пустимых норм и нормативов нагрузок на окружающую природную среду;

• координация деятельности министерств и ведомств, предприя­тий,

• учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов;

• совершенствование экономического, правового и администра­тивного механизмов в области охраны окружающей среды и природ­ных ресурсов;

• организация и осуществление государственной экологической экспертизы;

• организация и осуществление государственного

экологического контроля в области охраны окружающей среды и использования при-

¹ Госкомитет по охране окружающей среды осуществлял функции упраздненного в 1996 г. Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприро­ды) — см.: Постановление Правительства РФ от 25 октября 1996 г. № 1261.

родных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности;

• управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги

России;

• оценка и прогнозирование состояния окружающей среды, ре­сурсного потенциала страны, биосферных процессов;

• организация и ведение регистрации опасных отходов, в том чис­ле радиоактивных;

• ведение экологического мониторинга, учет, оценка и ведение кадастров отдельных видов природных ресурсов;

• утверждение экологических нормативов, правил и стандартов в области окружающей среды;

• информирование населения о состоянии экологической обста­новки.

Министерству природных ресурсов РФ переданы также функции упраздненных Федеральной службы лесного хозяйства России, ми­нистерств, управлений лесами или лесным хозяйством субъектов Фе­дерации, лесхозов, лесничеств, которые осуществляли исполнитель­ные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроиз­водства лесов и ведения лесного хозяйства.

В настоящее время на Министерство природных ресурсов возло­жено:

• ведение государственного лесного кадастра;

• мониторинг лесов;

• организация и обеспечение проведения обязательной сертифи­кации древесины;

• государственный контроль за охраной объектов животного мира и состоянием среды их обитания на землях лесного фонда;

• государственный пожарный надзор в лесном фонде и в лесах.
Образованной в 2000 г. Федеральной службе земельного кадастра России

передана часть функций упраздненного Государственного ко­митета Российской Федерации по земельной политике:

• осуществление государственного контроля за использованием и охраной

земель;

• ведение государственного земельного кадастра и мониторинга

земель;

• организация и проведение работ по землеустройству;

• организация работ по систематическому выявлению неисполь­зуемых и

нерационально используемых земель.

Функции упраздненного Госкомзема РФ переданы также частично Министерству имущественных отношений России.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), комитеты или управления по гидроме­теорологии и мониторингу окружающей среды субъектов Федерации, региональные и территориальные центры, гидрометеорологические обсерватории и бюро, наблюдательные станции и посты осуществляют наблюдение за состоянием атмосферного воздуха, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства и учет вредных воздействий на них, а также наблюдение за уровнями радиа­ции (радиационным фоном), т.е. формирование системы мониторинга. Ее основу составляет сеть станций наблюдения (посты контроля, лабора­тории физико-химического анализа, передвижные лаборатории контро­ля). Эти органы ежедневно составляют прогноз неблагоприятных метео­рологических условий, способных вызвать резкое повышение уровни загрязнения вод, воздуха. Данная информация доводится до предприятий — источников загрязнения.

Специализированные органы исполнительной власти представлены также природоохранными прокуратурами. Первая природоохранная про­куратура, а также специализированные управления внутренних дел по ох­ране природных богатств Каспийского моря и низовьев рек Волги и Урал были созданы в Астрахани в 1980-х годах. Аналогичные структуры позже появились в районе озера Байкал, Азово-Черноморского бассейна.

В территориальных структурах Министерства внутренних дел РФ были организованы подразделения экологической милиции. Так, по ре­шению мэрии Москвы в 1997 г. были созданы подразделения экологи­ческой полиции.

Постоянным действующим органом Правительства России являет­ся Комиссия по окружающей среде и природопользованию¹. В числе основ­ных задач Комиссии — рассмотрение вопросов, связанных с обеспече­нием экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, раз­работкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны.

При Совете Безопасности России создан Отдел экологической безо­пасности и охраны здоровья населения (1996 г.).

Органы судебной власти, уполномоченные принимать решения по экологическим вопросам, представлены на рис. 6.3.

' Постановление Правительства РФ от 14 февраля 1997 г. № 167.

Органы Судебной власти

Районные (городские) суды

Суды субъектов Федерации

Верховный Суд

Суды общей юрисдикции

Арбитражные суды субъектов РФ (республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга)

Федеральные арбитражные суды округов

Высший Арбитражный Суд

Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации

Конституционный Суд

Рис. 6.3. Органы судебной власти, осуществляющие управление

природопользованием