Особенности правового режима земель особо охраняемых природных территорий

К землям особо охраняемых природных территорий относятся зем­ли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, нацио­нальных парков, дендрологических парков, ботанических садов, терри­торий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 95 ЗК РФ).

1. Государственные природные заповедники (ст. 6—9 Феде­рального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ)¹. Они расположены на зем­лях природно-заповедного фонда. Ими являются изъятые полностью из хозяйственного использования особо охраняемые природные ком­плексы и объекты (земля, вода, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значе­ние как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Они имеют целью сохранение и изучение естествен­ного хода природных процессов и явлений, генетического фонда рас­тительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Земля, воды, недра государственных природных заповедников со всеми находящимися в их пределах объектами растительного и животного мира, историко-культурными и другими объектами недвижи­мости полностью и безвозмездно предоставляются заповедникам - в бессрочное (постоянное) пользование.

Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью. Изъятие земельных и водных участков, приватизация и передача в аренду или залог земель и других природ­ных ресурсов заповедников, а также приватизация расположенных на их землях объектов недвижимости (в том числе жилых домов и квар­тир, зданий, сооружений) запрещается.

На государственные природные заповедники возлагаются сле­дующие задачи:

§ осуществление охраны природных территорий в целях сохране­ния биологического разнообразия и поддержания в естественном со­стоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

§ организация и проведение научных исследований, включая веде­ние летописи природы;

§ осуществление экологического мониторинга в рамках общегосу­дарственной системы мониторинга окружающей среды;

§ экологическое просвещение, участие в государственной экологи­ческой экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

§ содействие в подготовке научных кадров и специалистов в об­ласти охраны окружающей среды.

Государственный природный заповедник учреждается постановле­нием Правительства РФ с согласия субъектов РФ на отнесение его земель к объектам федеральной собственности.

Решение об образовании охранной зоны заповедника принимается органом исполнительной власти субъекта РФ.

На территории природного заповедника запрещается любая деятель­ность, противоречащая режиму, установленному в Положении о нем.

На территории заповедников допускается деятельность, которая направлена:

- на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

- поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопо­жарную безопасность; предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и поселениям; осуще­ствление экологического мониторинга; выполнение научно-исследова­тельских задач; ведение эколого-просветительской работы; осуществ­ление контрольно-надзорных функций.

В заповедниках могут выделяться участки, на которых исключает­ся всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии¹.

Статус государственных природных биосферных заповедников име­ют государственные природные заповедники, которые входят в меж­дународную систему биосферных резервов, осуществляющих глобаль­ный экологический мониторинг. Положение о них утверждается го­сударственными органами.

Государственные природные заповедники являются юридическими лицами и финансируются за счет средств федерального бюджета.

2. Национальные парки (ст. 12—17 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). Они размещены на землях природно-заповедного фонда (ст. 95 ЗКРФ). Национальные парки являются природоохранны­ми, эколого-просветительскими учреждениями федерального значения, тер­ритории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого ту­ризма.

Земли и другие природные объекты закрепляются за ними в бес­срочное (постоянное) пользование³.

В отдельных случаях в границах национальных парков могут на­ходиться земельные участки других пользователей земли.

Основными задачами национальных парков являются:

§ сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных при­родных участков и объектов;

§ сохранение историко-культурных объектов;

§ создание условий для регулируемого туризма и отдыха;

§ разработка и внедрение научных методов охраны природы и эко­логического просвещения;

§ осуществление экологического мониторинга;

§ восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.

Национальные парки учреждаются по постановлению Правитель­ства РФ с согласия субъектов РФ.

На территории национальных парков устанавливается дифферен­цированный режим с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей, для чего выделяются различные функциональные зоны: заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйствен­ная деятельность и рекреационное использование территории; особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохра­нения природных комплексов и объектов и на территории которой до­пускается регулируемое посещение; познавательного туризма, предназ­наченная для организации экологического просвещения и ознаком­ления с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная, предназначенная для отдыха; охраны историко-культур­ных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их со­хранения; обслуживания посетителей (палаточных лагерей, иных объектов туристского сервиса и т.п.); хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необ­ходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территориях национальных парков запрещается любая деятель­ность, которая противоречит установленному для них правовому режиму.

Национальные парки являются юридическими лицами и финанси­руются за счет федерального бюджета.

3. Природные парки (ст. 18—21 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). Они находятся на землях природно-заповедного фонда.

Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объек­ты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначенными для использования в природоохранных, просве­тительских и рекреационных целях.

Территории природных парков располагаются на землях, предостав­ленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных слу­чаях — на землях иных пользователей.

На природные парки возлагаются следующие задачи: сохранение природной среды, природных ландшафтов; создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов; раз­работка и внедрение эффективных методов охраны природных парков и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.⁴

Решение об образовании природных парков принимают исполни­тельные органы государственной власти субъектов РФ по представ­лению специально уполномоченных на то органов и по согласованию с органами местного самоуправления.

Природные парки являются юридическими лицами и финансируют­ся за счет средств субъектов РФ.

На территориях природных парков устанавливаются различные режимы охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. На их землях могут быть выделены различные функциональные зоны (природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и др.).

4. Государственные природные заказники (ст. 22—24 Феде­рального закона от И-03.1995 № 33-ФЗ)¹. Они расположены на зем­лях природно-заповедного фонда. Государственными природными заказ­никами являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компо­нентов и поддержания экологического баланса. Заказники могут быть федерального, регионального значения и субъектов РФ. Они могут иметь различный профиль: комплексный (ландшафтный), предназначенный для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ланд­шафтов); биологический (ботанический и зоологический), предназначен­ный для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, на­учном и культурном отношениях; палеонтологический, предназначенный для сохранения ископаемых объектов; гидрологический (болотный, озер­ный, речной, морской), предназначенный для сохранения и восстановле­ния ценных водных объектов и комплексов неживой природы.

Подчиненность и порядок финансирования государственных при­родных заказников федерального, регионального значения и субъектов РФ определяется органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

На территориях заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Задачи и особенности режима конкретного заказника определяют­ся Положением о нем, утвержденном специально уполномоченными на то органами.

5. Памятники природы (ст. 25—27 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ)¹. Земли, занятые памятниками природы, относятбя к землям природно-заповедного фонда. Памятниками природы являются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты ес­тественного и искусственного происхождения. Памятники природы мо­гут быть федерального, регионального значения и субъектов РФ.

Цель объявления указанных объектов памятниками природы — полное изъятие их из хозяйственного использования.

Особенности правового режима земель, занятых памятниками при­роды, прежде всего определяются классификацией этих памятников: небольшие урочища (рощи, озера, участки долин и побережий, досто­примечательные горы и т.д.); отдельные объекты (редкие и опорные геологические обнажения, эталонные участки месторождений полез­ных ископаемых, водопады, .пещеры, минеральные источники, живопис­ные скалы, метеоритные карьеры, отдельные редкие или исторически ценные деревья и т.п.).

Особенности правового режима памятников природы выражают­ся в следующем:

§ памятники природы имеют различный правовой статус в зави­симости от своей уникальности, научной или эстетической ценности
и подразделяются на памятники федерального, регионального (субъек­тов РФ) и местного значения; каждый памятник удостоверяется осо­бым правовым документом — паспортом, в котором закрепляются пра­вила содержания памятника;

§ каждый памятник обозначается на местности знаками в соответ­ствии с границами, нанесенными на карту пользователей земли;

§ на территории расположения памятника природы запрещается, всякая деятельность, угрожающая их сохранности.

Землепользователи, на участках которых находятся памятники приро­ды, принимают на себя обязательства по обеспечению режима их охраны.

6. Дендрологические парки и ботанические сады (ст. 28—30 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). Они расположены на землях природно-заповедного фонда. Дендрологические парки и бота­нические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях со­хранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осу­ществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач и передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреж­дениям, в ведении которых они находятся.

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть как фе­дерального, так и регионального значения и образуются соответственно решениями представительных и исполнительных органов власти РФ или субъектов РФ.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны: экспозиционную, посещение которой разрешается их администрацией; научно-экспери­ментальную, доступ в которую имеют научные сотрудники; админист­ративную.

Задачи, научный профиль, юридический статус, организационное устройство, особенности режима конкретного дендрологического пар­ка и ботанического сада определяются положениями, утвержденными для них соответствующими органами исполнительной власти, приняв­шими решения об их образовании.

7. Земли природоохранного назначения. В состав земель при-родно-заповедного фонда включаются земельные участки с природ­ными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, на­учное, эстетическое, культурное и рекреационное значение. К ним от­носятся земли водоохранных зон, рек и водоемов, запретных и нерестоохранных полос; занятые лесами, выполняющими защитные функции; земли зон, округов санитарной охраны; занятые уникальны­ми типичными и редкими ландшафтами; занятые противоэрозийными и полезащитными лесонасаждениями; другие земли, выполняющие при­родоохранные функции (ст. 97 ЗК РФ).

На землях природоохранного назначения допускается по согласо­ванию со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды ограничение хозяйственной де­ятельности при условии соблюдения установленного режима охраны этих земель.

В местах проживания и хозяйственной деятельности малочислен­ных народов и этнических групп законами РФ и субъектов РФ уста­навливается порядок использования земель природоохранного назна­чения, обеспечивающий сохранение необходимых условий для жизни и осуществления хозяйственной деятельности этих народов и этни­ческих групп.

8. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. К этим землям относятся земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, обладающие природными лечебными ресурсами (месторожде­ниями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благо­приятным климатом и иными природными факторами и условиями, кото­рые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний. К ним относятся земли курортных зон и лечебно-оздорови­тельных местностей, т.е. земли, обладающие природными лечебными свой­ствами, минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климати­ческими и иными условиями, благоприятными для профилактики и лече­ния заболеваний и для отдыха населения (ст. 96 ЗК РФ).

Цель придания специального правового статуса данным землям — особая их охрана для сохранения природных свойств и лечебных средств курортов и лечебно-оздоровительных местностей, для профи­лактики и лечения населения.

Согласно Федеральному закону от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природ­ных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курор­тах» природными лечебными ресурсами являются минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природ­ные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Лечебно-оздоровительная местность — это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации ле­чения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.

Курорт — это освоенная и используемая в лечебно-профилактиче­ских целях особо охраняемая территория, располагающая природны­ми лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зда­ниями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

Курорт как природно-ландшафтный комплекс и его земельная тер­ритория могут включать в себя все или почти все категории и виды земель, входящих в земельный фонд России. На его землях находят­ся, как правило, санаторно-курортные учреждения, но также и земли других ведомств. Однако на земельные участки некурортного назна­чения, если они расположены на территории курорта, распространя­ется режим последнего в части, предусматривающей соблюдение оп­ределенного рода обязанностей по сохранению природных лечебных ресурсов.

Для предохранения земель оздоровительного назначения от порчи, загрязнения и преждевременного истощения в лечебно-оздоровительных местностях и курортах устанавливаются округа санитарной (гор-но-санитарной) охраны, в которых выделяется до трех зон.

На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с ис­следованиями и использованием природных лечебных ресурсов в ле­чебных и оздоровительных целях при условии применения экологи­чески чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и-отдыха, а также проведение работ, за­грязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и при­водящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровожда­ющейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресур­сов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитар-ной) охраны осуществляется в первой зоне — пользователями, во вто­рой и третьей зонах — пользователями, землепользователями и про­живающими в этих зонах гражданами.

Земельные участки, на которых устанавливаются указанные зоны, за исключением первой, у землепользователей не изымаются, но в их пределах вводится особый режим использования земель, ограничива­ющий или запрещающий те виды деятельности, которые несовмести­мы с целями установления зон.

9. Земли рекреационного назначения. К землям рекреацион­ного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности населения. В их состав входят выделенные в установленном порядке участки земли, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, турбазы и т.д. (ст. 98 ЗК РФ).

Данные земли можно подразделить на три основных вида:

- земельные участки, занятые территориями учреждений для отды­ха (санаториями, пансионатами, домами отдыха, туристическими база­ми, пионерскими и спортивными лагерями и т.п.);

- земли, по которым проходят учебно-туристские тропы, маркиро­ванные трассы, расположенные вне земель оздоровительного назначе­ния. Они выделяются по согласованию с пользователями земель и могут подлежать изъятию;

- земли пригородных зеленых зон и земельные массивы, находящи­еся за пределами городской черты, занятые зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции, явля­ющиеся местом отдыха населения.

10. Земли историко-кудьтурного назначения. К землям ис­торико-культурного назначения относятся земельные участки:

- памятников истории и культуры, в том числе археологических объектов и структур;

- организации хранения памятников истории и культуры (музеев-усадьб, музеев-заповедников и других музеев);

- достопримечательных мест, нахождения исторических промыслов, производств и ремесел; исторических поселений;

- военных и гражданских захоронений (ст. 99 ЗК РФ).

Это земельные участки, на которых расположены памятники исто­рии и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные историко-культурными заповедниками (музеями-заповедниками). К ним относятся также земли, занятые предприятиями и объектами, с кото­рыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и иного прикладного искусства.

Правовой статус данных земель специфичен тем, что:

§ земли историко-культурного назначения используются в особом режиме, устанавливаемом в соответствии с законодательством РФ и
субъектов РФ;

§ не допускается изъятие этих земель для нужд, противоречащих их основному целевому назначению, и любая деятельность, не соответ­ствующая установленному режиму их использования;

§ отдельные земли историко-культурного назначения могут быть полностью изъяты из хозяйственного использования, включая земли,
на которых расположены историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и консервации. Такое изъятие допускается в соответ­ствии с федеральным законодательством России и субъектов РФ.

11. Особо ценные земли. К ним относятся земельные участки, в границах которых имеются природные и историко-культурные объек­ты, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества
растительных и животных организмов, редкие геологические образо­вания, виды растений и животных, стационарные опытные участки
научно-исследовательских учреждений) (ст. 100 ЗК РФ).

На собственников, владельцев, пользователей и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению. Све­дения об особо ценных землях должны указываться в земельно-кадастровой, землеустроительной, градостроительной и лесоустроительной документации, правоустанавливающих документах владельцев земли.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие вы­воды.

1. Земли особо охраняемых территорий, несмотря на их зна­чительные различия, обладают единством правового режима; все они изъяты из активной хозяйственной деятельности в интере­сах настоящего и будущих поколений в установленном государ­ством порядке.

2. На названных землях установлен правовой режим, обуслов­ленный правовым статусом расположенных на них природных объектов (заповедников, заказников и т.д.).

3. Правовой статус природных объектов, расположенных на указанных землях, подразделяется на общий (типовой) и специ­альный (индивидуальный).

4. Помимо природных объектов, правовой статус которых урегу­лирован в федеральных законах, на землях природно-заповедного
фонда могут располагаться объекты природы, статус которых не урегулирован в указанных законах (запретные нерестоохранные по­лосы, сообщества растительных и животных организмов и т.п.). Фактическое состояние данных элементов природы определяет по­рядок использования земель природоохранного фонда (установление зон покоя, запрет общегоэкологопользования, езды на транспорт­ных средствах и т.п.).

5. Наряду с природными на данных землях могут быть и объек­ты социального назначения (санатории, пансионаты, кемпинги, объекты историко-культурного назначения). Законом особые пра­вила использования земель, занятых данными объектами, особый режим использования земель данных объектов.

6. В Федеральном законе от 23.02.1995 № 26-ФЗ говорится о природных лечебных ресурсах, о лечебно-оздоровительных местно­стях и курортах, которые относятся к особо охраняемым природ­ным объектам. Их охрана осуществляется посредством устано­вления округов санитарной (горно-санитарной) охраны, в которых выделено три зоны со специфическим правовым режимом.

К особо охраняемым землям относятся земли, на которые рас­пространяется режим особо охраняемых территорий; изменение их целевого назначения не допускается. Сведения об особо ценных землях должны указываться в земельно-кадастровой докумен­тации.

Порядок отнесения, охраны и использования земель особо охра­няемых территорий устанавливается Правительством РФ и орга­нами исполнительной власти субъектов РФ на основании феде­ральных законов.