Климат как объект правовой охраны. Правовое регулирование воздействия на климат
Климат (от греческого «klima» – наклон) – многолетний режим погоды в той или иной местности, определяемый географическими условиями этой местности; результат климатообразующих процессов, непрерывно протекающих в атмосфере: приток, преобразование, отдача и перенос тепловой, кинетической и других форм энергии, испарение, конденсация и перенос влаги и т. д.
Согласно ст. 57 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» любая хозяйственная и иная деятельность, последствия которой вызывают или могут вызвать изменение климата, должна осуществляться с соблюдением законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды. Осуществление мероприятий по регулированию воздействия на климат не должно приводить к вредному воздействию на окружающую среду.
Основой для совершенствования правового регулирования отношений в области воздействия на климат выступают международные договоры. Важнейшими международными документами в данной области отношений являются Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. и Киотский протокол к данной Конвенции от 11 декабря 1997 г.
Стороны Конвенции приняли обязательства защищать климатическую систему на благо нынешнего и будущих поколений, при этом ведущую роль в этом призваны играть индустриально развитые страны. Целью совместных действий Сторон Конвенции об изменении климата является смягчение отрицательных последствий изменения климата, которые должны обеспечиваться прогнозированием, предотвращением или сведением к минимуму отдельных отрицательных факторов.
Конвенция налагает на государства также целый ряд обязанностей, таких как оказание содействия и сотрудничество в разработке технологий, приводящих к ограничению, снижению или прекращению антропогенных выбросов парниковых газов, обмен информацией социально-экономического, научного, технологического и правового характера в данной области. Важнейшую роль в решении проблемы ограничения выбросов парниковых газов Конвенция отводит экономическому фактору – внедрению свободно регулируемого рынка эмиссионных квот на выбросы парниковых газов.
Механизмы регулирования воздействия на климат установлены Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. В данном международном документе установлены:
• количественные обязательства по сокращению выбросов и увеличению стоков парниковых газов;
• механизмы контроля над выполнением этих обязательств;
• экономические «механизмы гибкости».
Киотский протокол предполагает использование трех экономических механизмов. Предполагается, что полученный от участия в экономических механизмах доход создаст реальный источник прямых иностранных инвестиций для разработки и реализации проектов по охране окружающей среды, внедрению энергосберегающих технологий и замещению ископаемого топлива возобновляемыми энергоисточниками, что охватывает три приоритетных направления устойчивого развития страны.
Механизм «международной торговли выбросами парниковых газов»предполагает передачу (продажу) избыточных единиц установленного количества выбросов парниковых газов (далее – ЕУК) одной страны другой стране в обмен на финансирование или другие экономические выгоды. Право на продажу ЕУК принадлежит государству, которое является Стороной Конвенции об изменении климата. Возможность торговли выбросами на уровне предприятий возможна в случае распределения квот на выбросы парниковых газов внутри страны.
Поскольку в Республике Беларусь отсутствует внутренняя система распределения квот на выбросы парниковых газов, то международная торговля выбросами может осуществляться только государством.При этом средства от торговли могут поступать непосредственно в государственную казну или в специальный фонд.
Второй механизм – «совместного осуществления»– ориентирован на передачу образовавшихся единиц сокращения выбросов парниковых газов (ЕСВ) иностранному инвестору. Участие в данном механизме могут принимать страны из списка Приложения I Киотского протокола, в который входит и Республика Беларусь. В данном механизме государство уполномочивает предприятие, на котором реализуется проект совместного осуществления, передать ЕСВ по договору иностранному инвестору, принимающему участие в финансировании проекта совместного осуществления.
Третий механизм – «чистого развития» – аналогичен механизму «совместного осуществления». В нем Республика Беларусь или ее предприятия выступают в качестве инвестора в проекты по сокращению выбросов (или повышению стоков) парниковых газов в странах из списка Приложения II к Конвенции об изменении климата, в который входят развивающиеся страны. В этом случае Республика Беларусь как страна Приложения I к Конвенции сама может выступать в качестве покупателя углеродных единиц сертифицированных сокращений выбросов.
Сегодня Республика Беларусь не превышает свою национальную квоту по выбросам парниковых газов и, следовательно, теоретически может принимать участие в установленных Киотским протоколом рыночных механизмах по передаче квот на выбросы (ст. 6 и 17) в качестве продавца. Однако реально реализовать свое право продавца квот на выбросы парниковых газов Республика Беларусь сможет после определения национальной квоты на выбросы.
Важнейшим условием реализации положений международных соглашений в области охраны климата является сбор информации о состоянии климатических ресурсов, в рамках которого формируется государственный климатический кадастр.
Порядок ведения государственного климатического кадастра, а также состав его данных и порядок их предоставления определяет Совет Министров Республики Беларусь.
Понятие и состав особо охраняемых природных территорий. Законодательство об особо охраняемых природных территориях и объектах. Государственное управление в области функционирования и охраны особо охраняемых природных территориях.
Формирование единой системы природных территорий и объектов, особо охраняемых со стороны государства, и ее правовое закрепление проходило на протяжении длительного времени. До определенного периода они рассматривались как заповедные. Но в силу различий в правовых ограничениях использования компонентов природной среды, входящих в их состав, авторы выделяли три вида заповедания: абсолютное (свойственно для заповедников и памятников природы, исключает хозяйственную и рекреационную деятельность), относительное (характерно для заказников, построено на сочетании абсолютного запрета с допущением ограниченной эксплуатации природных ресурсов) и смешанное (наблюдается в практике образования национальных парков).
Впервые в законодательстве Республики Беларусь термин «особо охраняемые природные территории и объекты» появился с принятием в 1992 г. Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», согласно которому к особо охраняемым объектам природы относились территории государственных заповедников, национальных парков, заказников, памятники природы, а также животные и растения, относящиеся к видам, занесенным в Красную книгу Республики Беларусь. Особой охране подлежали также курортные зоны, зоны отдыха, прибрежные полосы, водоохранные зоны (полосы), зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, леса зеленых зон городов и других населенных пунктов, запретные полосы лесов.
В соответствии со ст. 62 новой редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 г. природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное важное значение, подлежат особой охране. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе объявляются особо охраняемые природные территории (ООПТ), основной целью которых является сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.
Понятие ООПТ закреплено в Законе Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях», в соответствии
с которым они понимаются как часть территории Республики Беларусь с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное и (или) эстетическое значение, в отношении которых установлен особый режим охраны и использования. Анализируя данное определение, необходимо отметить, что под ООПТ – это прежде всего определенная территория (акватория).
В качестве самостоятельных категорий ООПТ закреплены заповедники, национальные парки, заказники и памятники природы.
По административно-правовому статусу ООПТ могут быть республиканского и местного значения. Заповедники и национальные парки создаются только на республиканском уровне, а заказники и памятники природы – как на республиканском, так и на местном уровнях.
Государственное управление в области функционирования и охраны особо охраняемых природных территорий, а также их объявления, преобразования и прекращения функционирования осуществляются Президентом Республики Беларусь, Правительством Республики Беларусь, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и иными уполномоченными на то государственными органами в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Беларусь.
Государственный контроль в области охраны и использования ООПТ является составной частью государственного контроля в области охраны окружающей среды и осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальными органами, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами и иными специально уполномоченными государственными органами. В ст. 42 Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривается, что такой контроль осуществляется указанными органами в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь, в связи с чем следует указать на отсутствие нормативного правового акта, определяющего порядок осуществления государственного контроля охраны и использования ООПТ. Право осуществлять государственный контроль в данной области предоставлено государственным инспекторам по охране окружающей среды (а также приравненным к ним должностным лицам) специализированной инспекции государственного контроля за использованием и охраной животного мира, ведением охотничьего хозяйства и состоянием заповедного дела Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Базой научно обоснованного функционирования ООПТ является наличие необходимой информации, официальным источником которой в настоящее время является статистическая отчетность. Необходимо отметить, что статистическими данными охватываются не все категории ООПТ, а специфика статистической отчетности (в частности лаконичное изложение) не позволяет собирать такую совокупность сведений, которая всесторонне характеризовала бы их как объект охраны. Таким образом, единый подход к учету всех категорий и видов ООПТ на сегодняшний день отсутствует. Устранить этот недостаток можно путем законодательного закрепления государственного кадастра данных территорий и обязанностей соответствующих органов государственного управления по его ведению. Такой кадастр может включать совокупность сведений о категориях и видах ООПТ, их площади, об органе государственного управления, в оперативное управление которого передана ООПТ. Как и иные государственные кадастры природных ресурсов (земельный, водный и т. д.), государственный кадастр ООПТ должен вестись за счет государства и по единой для республики системе. Данные указанного кадастра будут служить целям планирования и развития сети ООПТ, организации их охраны и проведения научных экологических исследований, повышению уровня государственного контроля за соблюдением режима соответствующих территорий.