Экологическая экспертиза проектов
В конце века, когда экологические проблемы обострились во всем мире, особенно остро встали вопросы дальнейшего строительства различных объектов народного хозяйства. Наиболее опасны, с этой точи зрения, крупномасштабные проекты так называемого преобразования природы. Человечество неоднократно становилось свидетелем крупных экологических ошибок, когда реализация того или иного проекта, обещающее изобилие экономических благ, оборачивалось разрушением природы, за которым следовали и колоссальные экономические убытки. Примером могут служить проекты переброски северных рек на юг, с целью пополнения Волги и уровня Каспийского моря, «природопреобразовательные» мероприятия, которые привели к экологической катастрофе в районах Арала, Балхаша, строительство целлюлозно-бумажного комбината на Байкале. Таких примеров можно привести множество в каждом регионе России. Поэтому жизнь заставила все тщательнее продумывать не только технические и экономические проблемы развития территориально- промышленных комплексов, но и возможные последствия для природы регионов.
Постепенно, начиная с 60-х гг., стало складываться целое направление в природопользовании, которое в англоязычных странах получило название «environmentol impoct assessment», представляющее собой оценку воздействия на окружающую природную среду, или экологическую экспертизу проектов производственного развития. Ее основная цель - еще на стадии проектирования спрогнозировать потенциальную опасность намечаемой хозяйственной деятельности и оценить достаточность намечаемых мер в части рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и здоровья населения. По оценке американских экспертов, предотвращение загрязнения окружающей природной среды на стадии разработки проектной документации обходится в 4- 5 раз дешевле, чем ликвидация последствий экологически необоснованных решений; оценка российских специалистов в 10 и более [65]. Начиная с 70- х гг. оценку воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду стали проводить во многих странах. Это направление возникло, как бы стихийно и было порождено самой жизнью. Как правило, инициаторами подобной экологической экспертизы выступали региональные органы управления, те, кому приходилось фактически пожинать плоды экологической недальновидности промышленников и в значительной степени нести ответственность перед населением. Видимо, этот последний момент заставил предусмотреть в процедуре экологической оценки непосредственное участие населения. В большинстве стран, использующих экологическую экспертизу, местные органы управления в случае необходимости (по их усмотрению) могут организовать публичное слушание проекта.
Опыт экологической экспертизы накоплен во многих промышленно развитых странах. В США экспертиза проводится , начиная с 1970 г., в Канаде- с 1973 г., во Франции, Испании и Японии- с 1976 г., в Нидерландах- с 1973 г., в Китае- с 1979 г. и т. д. [65].
В России планомерная организация экологической экспертизы началась с1988 г., когда при Госкомприроде была создана экспертная комиссия. Следует отметить также, что некоторые экологические проблемы рассматривались и раньше при комплексных экспертизах, которые проводились в Государственной экспертной комиссии Госплана СССР, в Главной государственной экспертизе Госстроя СССР и некоторых других ведомствах (Минэнерго, Газпром и др.).
В настоящее время деятельность экологической экспертизы в РФ осуществляется на основании Федерального закона «Об экологической экспертизе», принятого Госдумой 19 июля 1995 г. и одобренного Советом Федерации 15 ноября 1995 г.
Согласно этому закону «экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с этим социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы».
В Алтайском крае также принят Закон «О государственной экологической экспертизе», которую проводят работники краевого комитета экологии.
В условиях нарастающего обострения экологических проблем, причиной которого является интенсивное ведение хозяйства, забота о сиюминутной выгоде, экологическая экспертиза (ЭЭ) – должна стать эффективным механизмом, с помощью которого появляется реальная возможность кардинальным образом изменить подход к самому процессу планирования и проектирования хозяйственной деятельности. Работая на перспективу, выдвигая жесткие требования по обеспечению экологической безопасности, рациональному использованию природных ресурсов, охране окружающей природной среды, экспертиза активно побуждает планирующие органы, разработчиков проектной документации ориентироваться в своей работе на последние достижения научно- технического прогресса, внедрение безотходных и малоотходных производств, ресурсосберегающих технологий.
В основе экологической экспертизы лежит ряд принципов:
1) презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
2) обязательность проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
3) комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности последствий этого воздействия;
4) обязательность учета при проведении ЭЭ требований экологической безопасности;
5) достоверность и полнота информации, представляемой на ЭЭ;
6) независимость экспертов ЭЭ при осуществлении ими своих полномочий в области ЭЭ;
7) научная обоснованность, объективность и законность заключений ЭЭ;
8) гласность, участие общественных организаций, учет общественного мнения;
9) ответственность участников ЭЭ и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество ЭЭ.
Организация экологической экспертизы - довольно сложный в организационном плане процесс, достаточно подробно регламентированный в законе об экспертизе и ряде вспомогательных документов. Основное действующее лицо, главный исполнитель экологической экспертизы - эксперт-эколог.
Эксперт - это специалист, обладающий специальными знаниями по данному вопросу. Поскольку экологическая экспертиза всегда является комплексной работой, то в ней принимают участие специалисты по самым различным отраслям науки - климатологи, геологи, гидрологи, ботаники, зоологи, экономисты, юристы, гигиенисты и многие другие. Набор специалистов во многом определяется характером экспертируемого проекта. Но в любой экспертизе необходим специалист, рассматривающий материалы экспертизы применительно к многочисленным проблемам, связанным с населением, его социальным и экологическим благополучием, здоровьем, демографическим поведением и пр. Оптимальным вариантом является участие в такой экспертизе специалиста по экологии человека.
Характер деятельности экспертов - участников экологической экспертизы также определяется Федеральным законом Российской Федерации «Об экологической экспертизе» от 15 ноября 1995 г. По этому закону эксперт обязан:
1) осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и практики, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и представлять заключения по таким материалам;
2) соблюдать требования законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе и законодательства субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе;
3) соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления государственной экологической экспертизы;
4) обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;
5) участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологической экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
6) обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.
Закон об экологической экспертизе включает перечень документов и проектов, которые подлежат обязательной экологической экспертизе на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне обязательную государственную экологическую экспертизу проходят:
· проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
· материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:
1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
2) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;
4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
5) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
7) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации:
· технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц (организаций, предприятий), объем иностранных инвестиций, в которые превышает пятьсот тысяч долларов;
· технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»;
· материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации;
· проекты международных договоров;
· документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации;
· материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;
· проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары;
· материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий;
· проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации;
· документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные;
· иные виды документации, обосновывающие хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах двух и более субъектов Российской Федерации.
В Законе перечисляются также объекты государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации.
Экспертиза осуществляется путем сравнения параметров проектируемого или существующего объекта с имеющими законодательный характер нормами и правилами. При отсутствии последних экспертиза опирается на научные и технические разработки, признаваемые большинством специалистов, а также на мнение экспертов, специализирующихся в соответствующей области деятельности.
Методы экологической экспертизы. В настоящее время для оценки воздействия антропогенных факторов на природную среду предложено использовать несколько специальных методов: групповой экспертизы, «контрольного списка», картографического наложения, блок-схемы, матричный и моделирования. Последние два метода широко применяются при экологических экспертизах в зарубежных странах. Так, при матричном методе в матрицу включают информацию: по компонентам природной среды (климатические параметры - температура, влажность, ветер; земельные ресурсы; водные объекты и т.д.), по видам хозяйственной деятельности (шахты, обогатительные фабрики) с указанием индикаторов техногенного воздействия. Например, в США при проведении экспертизы различных проектов хозяйственных сооружений используются матрицы, в которые вводится более 80 компонентов окружающей среды с учетом типов воздействия (шум, вибрация, отвалы, лесоразработки и др.).
Экспертиза обычно носит прогнозный характер: перед экспертом стоит задача определить, как конкретный существующий или проектируемый объект «поведет себя» в той или иной ситуации. При этом эксперт вынужден постоянно разрабатывать не один, а серию прогнозов:
a) прогноз экологических последствий функционирования той или иной системы при заданных режимах;
б) прогноз экологических последствий функционирования этой системы в конкретных природных условиях;
в) прогноз экологических последствий функционирования данной системы в конкретном регионе в окружении других уже действующих или проектируемых систем этого же класса.
Например, возникает необходимость экологической экспертизы проекта нефтехимического комбината с определенной технологией производства и набором мер по охране окружающей среды. Первоначально эксперт-эколог на основании материалов проекта и собственных знаний об экологических последствиях деятельности такого рода предприятий оценивает уровень его воздействия на окружающую среду. Но одно дело, если нефтехимический комбинат будет действовать в районе с частыми и сильными ветрами, а другое - на территории с длительными штилями, туманами, инверсиями температур. И последний шаг такой экспертизы - анализ нынешнего и будущего промышленного окружения проектируемого предприятия. Одна ситуация - если оно является единственным крупным промышленным объектом на территории, совершенно иная - если, кроме этого комбината, на этой же площадке или в непосредственной близости от нее действуют или сооружаются другие экологически опасные производства. Зависит решение эксперта от того, где в данном конкретном случае расположена селитебная зона, каково направление господствующих ветров и т.д.
В принципе, все эти вопросы должны быть отражены в проекте, а дело эксперта-эколога - только установить, насколько точно и правильно проектировщики учли всю специфику и самого предприятия, и его природного и индустриального окружения в аспекте вероятных экологических последствий деятельности этого предприятия.
Для практики проведения экологических экспертиз очень важно установить процент ошибок, допускаемых экспертами при экспортировании проектов. По России пока эти данные в опубликованном виде отсутствуют. В таких странах, как Япония, США, Франция, Канада, при проведении экспертиз точность прогнозов оказалась довольно высокой, лишь 7% прогнозов полностью не оправдались [65].