Нормативные акты по рациональному природопользованию
Раздел 7. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО И ЕГО ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ
Экологическое право –совокупность эколого-правовых норм (правил поведения), регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью охраны окружающей природной среды, предупреждения вредных экологических последствий, оздоровления и улучшения качества окружающей человека природной среды.
Соблюдение правил (норм), в том числе экологических, обеспечивается государством в принудительном порядке.
Источниками экологического права, образующими экологическое законодательство РФ, являются следующие правовые документы:
- Конституция РФ;
- Законы и иные нормативные акты РФ и субъектов РФ в области природопользования и охраны окружающей среды;
- Указы и распоряжения Президента РФ и постановления Правительства РФ;
- Нормативные акты министерств и ведомств;
- Нормативные решения органов местного самоуправления.
1. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1993 г.)провозглашает права граждан на землю и другие природные ресурсы, на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность), на возмещение ущерба, причиненного его здоровью, на участие в экологических и общественных движениях, на получение информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране. Одновременно Конституция РФ устанавливает обязанности граждан соблюдать требования природоохранного законодательства, принимать участие в охране природной среды, повышать уровень знаний о природе и экологическую культуру. Конституция РФ также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов.
ЗАКОНЫ И ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ РФ И СУБЪЕКТОВ РФ В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
От 10 января 2002 г.
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» принятый 10 января 2002 года, является систематизированным, комплексным нормативно-правовым актом в области охраны окружающей среды. Он регулирует основные общественные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Общая характеристика закона
Этот закон определил основные задачи и механизм регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы. Он заложил основы прогрессивного развития экологического законодательства как законодательства нового поколения. Для этого закона характерно наличие следующих особенностей:
1. Закон является комплексным нормативным актом, регулирующим природоохранительные отношения в целом без дифференциации по отдельным природным объектам. Он формулирует основные положения, которые позволяют предупредить нанесение вреда окружающей среде и обеспечить исполнение экологических требований. К ним относятся: создание экономического механизма охраны окружающей среды, регулирование государственной экологической экспертизы, ответственность за экологические правонарушения.
2. Закон является базовым нормативным актом, положения которого развиваются и конкретизируются в иных актах экологического законодательства. Отдельные разделы этого закона впоследствии стали основой для разработки других федеральных законов и иных нормативных актов экологического законодательства.
3. Закон устанавливает приоритет охраны жизни и здоровья человека от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Охрана окружающей природной среды не является самоцелью, основной целью является предотвращение вредного воздействия окружающей среды на организм человека. С этой точки зрения действуют основные правовые институты охраны окружающей среды. В частности, здоровье человека является основным критерием при установлении экологических нормативов.
4. Закон исходит из научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества. Принцип соотношения экологических и экономических интересов общества является основополагающим в концепции устойчивого развития, сформулированной на конференциях ООН в 1972 и 1992 гг. В нашем законодательстве этот принцип нашел отражение в такой компромиссной формулировке. Каким образом он реализуется в регулировании экологических отношений? На стадии планирования хозяйственной деятельности приоритетными являются экологические интересы общества, так как определенные меры, например государственная экологическая экспертиза, позволяют предотвратить реализацию экологически опасной деятельности. В то же время при ведении хозяйственной деятельности приоритет пока отдается экономическим интересам общества.
5. Закон закрепляет систему экономических стимулов деятельности по охране окружающей среды в сочетании с мерами административно-правового воздействия. Такое сочетание позволяет, с одной стороны, государству контролировать деятельность природопользователей, так как природные ресурсы являются достоянием всего общества, с другой стороны, внедрение рыночных механизмов создает предпосылки для рационального использования природных ресурсов.
Структура и содержание закона
Закон состоит из преамбулы, 16 глав и 84 статей.
В главе 1 "Общие положения"даны нормативные определения основных понятий, которые используются в законе, в частности понятия "окружающая среда", "природная среда", "природный объект", определена структура экологического законодательства, основные принципы и объекты охраны окружающей среды.
В главе 2 "Основы управления в области охраны окружающей среды"определены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
В главе 3 "Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды"закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду, которое обеспечивается соответствующими государственными гарантиями.
В главе 4 "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды"закреплены методы экономического регулирования в этой сфере, к которым относятся прогнозирование и программирование природопользования и охраны окружающей среды; платность и лимитирование природопользования и загрязнения окружающей среды; проведение экономической оценки природных и природно-антропогенных объектов; меры экономического стимулирования рационального природопользования и природоохранной деятельности; поддержка предпринимательской деятельности, направленной на охрану окружающей среды.
В главе 5 "Нормирование в области охраны окружающей среды"закреплена система экологических нормативов, их функции и критерии определения. Нормирование производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность населения, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.
В главе 6 "Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза"регламентированы правовые основы регулирования проведения оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы. Эти мероприятия проводятся с целью предупреждения принятия хозяйственных решений, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду. Проект любой деятельности может быть подвергнут экологической экспертизе, которая дает заключение о возможности реализации проекта. В случае отрицательного заключения экологической экспертизы проект не подлежит финансированию и не должен осуществляться.
В главе 7 "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности"закреплены хозяйственные требования к различным сферам промышленного производства. Эти требования должны учитываться при размещении, проектировании, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных предприятий
В главе 8 "Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций"предусмотрено установление таких зон в соответствии с федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В главе 9 "Природные объекты, находящиеся под особой охраной"закреплены виды особо охраняемых территорий, цель и порядок их образования. На этих территориях, к которым относятся заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы и лечебно-оздоровительные зоны, соблюдается особый заповедный режим с целью охраны природных комплексов, сохранения и воспроизводства растительного и животного мира Эти территории образуют природно-заповедный фонд Российской Федерации, большая часть которого может находиться только в государственной собственности. В пределах этого фонда запрещены различные виды хозяйственной деятельности.
В главе 10 "Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг)"определен порядок осуществления мониторинга, его цели и задачи.
В главе 11 "Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)"определены задачи и структура экологического контроля, а также права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Основными задачами контроля является проверка соблюдения субъектами хозяйственной деятельности экологических требований.
В систему экологического контроля входят: государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль. Инспектора по охране природы обладают широкими полномочиями. Они имеют право проверять работу очистных сооружений, выдавать разрешения на право выброса и сброса, привлекать виновных лиц к административной ответственности, принимать решения об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности. Большое значение имеет общественный контроль, который позволяет обеспечить участие граждан и общественных организаций в контроле за источниками загрязнения.
В главе 12 "Научные исследования в области охраны окружающей среды"определены цели и порядок проведения научных исследований.
В главе 13 "Основы формирования экологической культуры"определены принципы и система экологического образования и просвещения. Система экологического образования является всеобщей и комплексной и включает в себя дошкольное, общее, среднее и высшее профессиональное образование, а также профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов.
В главе 14 "Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды"предусмотрена имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность. Закреплена обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, а также порядок компенсации вреда, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.
В главе 15 "Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды"предусмотрено, что осуществление международного сотрудничества должно осуществляться в соответствии с принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в этой сфере.
В главе 16 "Заключительные положения"закреплен порядок вступления в силу этого закона.
НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ПО РАЦИОНАЛЬНОМУ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЮ
Как уже отмечалось выше, среди законов, которые регулируют экологические правоотношения, можно выделить две группы: природоохранные и природоресурсные. Природоресурсные нормативные акты регулируют общественные отношения, которые складываются в сфере рационального использования отдельных видов природных ресурсов и объектов природы: земли, недр, воды, лесов, атмосферного воздуха, животного мира, особо охраняемых территорий.
В группу федеральных законов, которые являются основополагающими нормативными актами, входят следующие:
Земельный кодекс РФ от 28 сентября 2001 г.,
Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г.,
Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г.,
Федеральный закон "О недрах" от 8 февраля 1995 г.,
Федеральный закон "О животном мире" от 24 февраля 1995 г.,
Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г.,
Федеральный закон "Об особо охраняемых территориях" от 14 марта 1995 г.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе», 1995 г.
Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», 1995 г.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», 1998 г.
Все перечисленные законодательные акты определяют объекты и субъекты регулируемых правоотношений, основания пользования указанными объектами, сферу и систему государственного управления, а также содержат ряд норм, которые направлены на регулирование рационального использования природных ресурсов. Для этих нормативных актов характерно наличие некоторых общих признаков.
1. Природные ресурсы могут находиться в разных формах собственности, но они являются специфическим объектом собственности, так как используются всем обществом, и поэтому государство ограничивает право собственности на природные ресурсы, устанавливая определенные права и обязанности собственников, определяя целевое назначение природных ресурсов.
Указанные федеральные правовые акты определяют обязанности собственников и природопользователей. Основными их обязанностями является охрана и рациональное использование природных ресурсов.
2. Значимым, с точки зрения правового регулирования, является содержание понятия "охрана и рациональное использование природного ресурса". Какие качества природного ресурса являются приоритетными? Например, вода может использоваться для питья, для хозяйственных нужд, как судоходный путь и т.д. Если вода используется как судоходный путь, то её чистота не имеет решающего значения. Законодательство определяет, что приоритетным качеством воды является её пригодность для питья, т.е. чистота. Законодательство определяет содержание понятия «охрана и рациональное использование природного ресурса» и предусматривает соответствующие меры.
3. Выполнение любых предписаний не возможно без наличия ответственности. Норма права – это не рекомендация, а повеление, за которым стоит авторитет государства.
Указанные законодательные акты предусматривают ответственность за нарушение соответствующего законодательства (земельного, водного, лесного и т.д.), причем меры ответственности могут иметь свои специфические особенности.
Рассмотрим подробнее 2 основных природоресурсных федеральных закона.
Земельный кодекс определяет:
Режим использования земель;
Порядок предоставления земельных участков для различных целей;
Порядок изъятия земель;
Основания прекращения прав на землю;
Права и обязанности собственников земли, землевладельцев и землепользователей;
Ответственность за нарушение земельного законодательства.
Земли, находящиеся в пределах территории РФ, составляют земельный фонд страны. Земля выполняет 2 основные функции. Земля может использоваться как основное средство производства в с/х и как производственный базис для размещения на ней различных объектов хозяйственной деятельности (городов, пром. предприятий, транспорта и т.д.).
Важной прерогативой управления земельным фондом является классификация земель по категориям, что позволяет государству осуществлять контроль за режимом использования земель в зависимости от их целевого назначения. Различают семь категорий земель:
Земли с/х значения;
Земли населенных пунктов;
Земли специального назначения (промышленность, транспорт, энергетика, оборона).
Земли лесного фонда.
Земли водного фонда
Земли особо охраняемых территорий
Земли запаса.
Основной целью контроля за рациональным использованием земель является сохранение, прежде всего с/х земель, а также недопущение их необоснованного перевода в менее эффективные формы использования.
Земельные участки могут быть использоваться на правах собственности и на основании других прав (например, аренда земли). Собственниками земли и землепользователями могут быть граждане и юр. лица, которые могут использовать землю для различных целей: с/х нужд, строительства, изыскательных работ и т.д.
Несмотря на то, что земля может находиться в различных формах собственности и использоваться для различных целей, государство оставляет за собой право контролировать использование земли. Государство обязывает собственника и землепользователей использовать землю в соответствии с целевым назначением, а также принимать меры по предотвращению загрязнения и истощения земли. Например, при предоставлении земельного участка для изыскательских работ законодательство обязывает предприятие привести земельный участок в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, т.е. провести рекультивацию земель. Согласно Земельному кодеку РФ собственники и арендаторы земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением такими способами, которые не должны наносить вред ОС; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать порядок пользования землями, лесами и другими природными объектами; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий (ст. 42).
При несоблюдении вышеуказанных требований Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена соответствующая ответственность: на граждан накладывается штраф в размере от 10 до 20 МРОТ, на должностных лиц – от 20 до 40 МРОТ, на юридических лиц – от 200 до 400 МРОТ (ст. 8.6, 8.7 КоАП РФ).
Если земельный участок используется не по назначению, то государство оставляет за собой право изъятия этого участка.
Водный кодекс регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов (водные отношения) в целях обеспечения прав граждан на чистую и благоприятную водную среду. Эти цели достигаются с помощью следующих мероприятий:
Поддержание оптимальных условий водопользования, качества поверхностных и подземных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требованиям;
Защита водных объектов от загрязнения, засорения и истощения;
Предотвращение или ликвидация вредного воздействия вод, а также сохранение биологического разнообразия водных систем.
Пользование водными объектами допускается на правах собственности, общего пользования, особого и специального пользования. В частной собственности могут находиться только обособленные водные объекты, которые не имеют гидравлической связи с другими поверхностными водами. Специальное водопользование, т.е. аренда водных объектов, допускается при наличии лицензии. Особое водопользование предполагает использование водоемов для федеральных нужд (оборона, транспорт, энергетика и т.п.).
Водным кодексом РФ предусмотрены следующие обязанности водопользователей: рационально использовать водные объекты; не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей и ОПС; не допускать ухудшение качества поверхностных и подземных вод, среды обитания животного и растительного мира; информировать органы гос. власти об аварийных и других чрезвычайных ситуациях, влияющих на состояние водных объектов.
Охрана водных объектов осуществляется по различным направлениям и несколькими способами: от загрязнения и засорения – определением источников загрязнения, регулированием их деятельности; от аварийного загрязнения – оповещением органов по чрезвычайным ситуациям нижележащей территории, принятием мер для локализации аварийной ситуации; от ядохимикатов и других хим. В-в – разрешением применять их только при условии, что это не повлияет на состояние водных ресурсов.
Водным кодексом РФ предусмотрено, что «лица, виновные в нарушении водного законодательства РФ, несут административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст. 130). Если нанесен ущерб водному объекту, то лица, виновные в этом, обязаны возместить ущерб.