Источники экологического права
Каждой отрасли российского права и законодательства прису-
щи свои источники, система, структура и формы, т. е. носители,
держатели, кладовые письменных правовых требований, правовых
институтов и норм. Формы актов, источников права для большин-
ства отраслей законодательства одни и те же, но их количество, со-
держание, характер и сочетание неодинаковы, что предполагает не-
обходимость их конкретного рассмотрения применительно к эко-
логическому праву.
В системе социальных правил (моральных, религиозных, тех-
нических) и норм право выделяется общеобязательным, письмен-
ным, категорическим характером, влекущим негативные послед-
ствия, санкции за несоблюдение, нарушение и неисполнение, т. е.
наказание. За добросовестное исполнение предусматриваются
стимулирующие, поощрительные воздействия.
Формирование экологического права
Значение системы права
Сложившаяся система права и законодательства играет роль
важного стабилизирующего фактора в развитии общества, в пре-
одолении кризисных явлений. Устойчивая структура экологиче-
ского права и законодательства, упорядочивающая его содержание,
в соединении с методами и средствами регулирования образует
комплекс и массив права и законодательства. В нем осуществляет-
ся интеграция разнородных и разноотраслевых норм права, упот-
ребляемых в интересах функционирования и развития экологи-
ческих отношений.
Система источников экологического права становится логиче-
ским итогом систематизации норм и актов, объединяемых темати-
кой для удобства пользования. В этих нормах и правовых актах
применяются как публично-правовые, так и частноправовые сред-
ства воздействия, которые в совокупности с содержанием образу-
ют систему комплексного экологического права, обеспечивающего
22 • Глава 2
управление природоохранными и природоресурсными отношени-
ями в соответствии с нормами Конституции РФ. Для экологическо-
го права имеет значение, в частности, ее ст. 7, провозглашающая
Российскую Федерацию социальным государством, политика ко-
торого направлена на создание условий, обеспечивающих достой-
ную жизнь и свободное развитие человека.
В рамках правовой системы источники законодательных и иных
правовых требований выстраиваются по принципу их соподчинен-
ности в иерархическую пирамиду. В многонациональном федера-
тивном государстве, претендующем на то, чтобы стать правовым,
демократическим, социальным, это особенно важно для налажива-
ния надлежащей правотворческой деятельности органов государ-
ства и его субъектов, обеспечения режима законности и правопо-
рядка.
Не является исключением и экологическое право и законода-
тельство, где многочисленные л нередко весьма запутанные пред-
писания разбросаны по различным «этажам» правовой системы,
находятся на разных уровнях источников права и законодатель-
ства, причем не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ,
муниципальных образований, учреждений, организаций, пред-
приятий.
В выстроенной иерархии источников экологического права, где
соподчиненные «этажи» норм и актов дополняют и развивают друг
друга, не должно быть места пробелам, противоречиям, коллизиям
актов и требований; все нормы, акты и предписания должны увя-
зываться в единое целое, обеспечивать единство законодательных
и иных правовых требований и единообразие правоприменения.
Виды источников права
В развитом цивилизованном юридическом и экономическом
пространстве, где функционируют исторически обусловленные
правовые, нравственные и экономические системы, могут сущест-
вовать различные формы и виды источников права: правовой обы-
чай, нормативный правовой акт федеральной власти, субъекта РФ
и муниципального образования, судебный прецедент, договор, об-
щие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты.
Большую роль в формировании, применении и разграничении
природоохранных и природоресурсных полномочий между орга-
нами государственной власти Федерации и органами государ-
ственной власти ее субъектов играют правовые акты Конституци-
онного Суда РФ.
В Республиках Адыгея и Башкортостан владение, пользование
и распоряжение природными ресурсами передавались их народам.
Источники экологического права • 23
По конституциям Республик Коми и Северная Осетия — Алания
природные ресурсы находились в различных формах собственно-
сти в порядке и на условиях, установленных их республиканским
законодательством.
Конституционный Суд РФ признал 27 июня 2000 г. эти положе-
ния не соответствующими Конституции РФ, поскольку они огра-
ничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают уста-
новленное разграничение предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ. Эти положения как относящиеся не к веде-
нию республик, а к совместному ведению Российской Федерации и
ее субъектов утрачивают силу и не подлежат применению судами
и другими органами1.
В Конституции Республики Алтай природные ресурсы были
объявлены достоянием (собственностью) Республики Алтай на
подведомственной территории. Эти положения по аналогичным
основаниям постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня
2000 г. также признаны неконституционными2.
Значение общих принципов, договоров и обычаев.К источни-
кам права начинают относить общие принципы права, норматив-
ные договоры и соглашения, а также некоторые обладающие юри-
дической силой обычаи. Признание этих феноменов элементами
формирования и источниками права является для России сравни-
тельно новым (после забытого за десятилетия старого), хотя на
практике они еще не приобрели того значения, которое им прида-
ется в теории права и которое они имеют в ряде других стран.
Отправные, исходные начала и принципы правовой системы
становятся источником права, если такая их роль закрепляется
в законодательном порядке. Например, в ст. 38 Статута Междуна-
родного суда предусматривается следующее: суд, который обязан
решать переданные ему споры на основании международного пра-
ва, применяет общие принципы права, признанные цивилизован-
ными нациями.
Большинство юристов считают, что к подобным принципам от-
носятся, например, такие положения, как: «специальный закон от-
меняет действие общего закона» (например, Федеральный закон от
8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»
заменяет нормы Закона СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О коо-
перации в СССР», нормы ЗК РФ об обороте земельных участков
уточняют нормы ГК РФ об имущественном обороте) или: «по-
'СЗРФ 2000 №29 Ст 3117
гСЗРФ 2000 №25 Ст 2728
24 • Глава 2
зднейшим законом отменяется более ранний» (даже если это не
указано в акте о его введении в действие).
Общие принципы права постепенно занимают свое место в рос-
сийском законодательстве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможно-
сти использования аналогии закона, т. е. применения законода-
тельства, регулирующего сходные отношения, можно определять
права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла граж-
данского законодательства, из требований добросовестности, ра-
зумности и справедливости.
Однако судебная, арбитражная и административная практика
постоянно сталкивается с трудностями различного, неоднозначно-
го понимания и толкования понятий добросовестности, разумности
и справедливости разными лицами, государственными и правовы-
ми инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми
и моральными традициями, неустойчивостью правоприменения,
различием этических позиций судей и иных должностных лиц.
Договоры и соглашения между различными субъектами права
могут устанавливать не только права и обязанности сторон, но и
общие правила поведения, которым в будущем должны подчи-
няться другие участники предусмотренных в них общественных
отношений. Примерами таких нормативных договоров являются до-
говоры об общих и специальных водных и земельных сервитутах.
К договорам относится также международный договор, преду-
смотренный ст. 15 Конституции РФ, в которой устанавливается,
что если международным договором Российской Федерации уста-
новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приме-
няются правила международного договора. Тем не менее админист-
ративная и судебная практика предполагает, как правило, импле-
ментацию, т. е. обязательное включение норм международного
договора Российской Федерации в российское законодательство,
иные нормативные правовые акты, и экологическое право здесь не
является исключением.
По этому пути идет и правотворчество Российской Федерации:
после подписания и ратификации международных договоров Рос-
сийской Федерации, становящихся источниками российского права,
составляется и реализуется план принятия российских правовых
актов для обеспечения действия указанных договоров, включения
их требований и предписаний в российское законодательство.
Правило поведения, сложившееся в течение длительного вре-
мени и признаваемое государством в качестве общеобязательного
считается правовым обычаем. В экологическом праве правовые
обычаи занимают наибольшее место по сравнению с другими от-
раслями российского права и законодательства, что можно объяс-
Источники экологического права • 25
нить наибольшей длительностью, актуальностью и неурегулиро-
ванностью природоохранных и природоресурсных общественных
отношений.
Обычай был основным источником права на ранних ступенях
развития общества. Многие последующие источники права и зако-
нодательные акты представляли собой систематизированные запи-
си наиболее важных и оправдавших себя обычаев. Таковы, напри-
мер, Русская Правда XIII в. (узаконившая наказания за кражу,
порчу и нарушение земельных и охотничьих владений), Судебник
1497 г., Соборное Уложение (Алексея Михайловича) 1649 г. (закре-
пившее три вида землевладения: государственное — царя; вотчин-
ное — передаваемое по наследству; поместья — выдаваемые за
службу и по месту службы, на время службы государю).
Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им
признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо об-
ласти предпринимательской деятельности правило поведения, не
установленное законодательством, независимо от того, зафикси-
ровано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий
положениям законодательства или договора, не применяется.
Примером включенного в законодательство обычая можно счи-
тать правило раздела земельного участка между собственниками
расположенного на нем строения не только пропорционально до-
лям права собственности на последнее, но и согласно сложившему-
ся порядку пользования участком — оправдавшему себя обычаю.
Нередко сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования
землей включаются в договоры сервитутов, распределение конк-
ретных земельных долей при акционировании крестьянских кол-
лективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.
Не зафиксированные в законодательстве и праве обычаи ис-
пользуются в республиках с населением, исповедующим мусуль-
манство. Однако и здесь прослеживаются тенденции к включению
обычаев, сложившихся веками, в нормативные акты и договоры:
так происходит с законодательством и договорами Республики Да-
гестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев в Рес-
публиках Бурятия и Калмыкия.
Нормативный правовой акт —
основной источник экологического права
Наиболее характерным для России приемом формирования
отрасли права и распространенным способом правового регули-
рования общественных отношений, в том числе экологических от-
ношений, всегда был письменный нормативный правовой акт, что
обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональ-
26 • Глава 2
ностью государства, желанием обеспечить единообразие правопо-
нимания и правоприменения, довести понятный текст до сведения
исполнителей.
В России нормативный правовой акт имеет определенные пре-
имущества перед остальными источниками права:
— он является письменным, публикуемым или оглашаемым
иным способом источником права, широко тиражируемым, дово-
димым различными методами, в том числе при помощи средств
массовой информации, до сведения исполнителей;
— призван отражать сравнительно общий интерес, общую во-
лю, волю большинства или властной элиты, добивающейся с его
помощью своих целей;
— готовится тщательно, всесторонне, длительное время, разра-
батывается с помощью профессионалов, прежде всего квалифици-
рованных экономистов, юристов, экологов, землеустроителей,
предпринимателей, почвоведов;
— принимается представительным или исполнительным орга-
ном квалифицированным или простым большинством голосов либо
ответственным должностным лицом, являющимся, как правило,
представителем власти.
Нормативные правовые акты составляют иерархическую сис-
тему (пирамиду) соподчиненных звеньев, их юридическая сила за-
висит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди
них выделяются Конституция РФ и предусмотренные ею феде-
ральные конституционные законы, федеральные законы, законы
Российской Федерации и соответствующие им подзаконные акты
(к ним относятся акты как государственных органов, так и органов
местного самоуправления), а также законы субъектов РФ.
Значение закона
Если среди источников права первое место занимает норматив-
ный правовой акт, то среди различных их видов в России на первом
месте стоит закон, который занимает особое положение среди фор-
мирования отрасли права. Достоинства и недостатки этой формы
акта в экологических отношениях проявляются достаточно рель-
ефно.
Закон — это нормативный правовой акт, принимаемый в особом
порядке и направленный на регулирование наиболее важных об-
щественных отношений, например экологических. Закон всегда
нормативен, т. е. в нем всегда содержатся юридические нормы —
общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное коли-
чество случаев применения.
Источники экологического права • 27
Законы могут приниматься только высшими представительны-
ми (законодательными) органами Российской Федерации и ее
субъектов либо всенародным голосованием — референдумом
(в последнее десятилетие законы стали приниматься представи-
тельными органами местного самоуправления и в некоторых горо-
дах). В области регулирования экологических отношений приняты
десятки федеральных законов.
Согласно ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официально-
му опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затраги-
вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
в том числе в области экологических отношений, не могут приме-
няться, если они не опубликованы официально для всеобщего све-
дения. Это конституционное положение важно для всех источни-
ков права, прежде всего для законов, но еще важнее — для подза-
конных актов, которые активно вмешиваются в регулирование
экологических отношений.
Среди законов России, относящихся к комплексному экологи-
ческому праву, можно отметить федеральные законы об охране
окружающей среды, об экологической экспертизе, об особо охра-
няемых природных территориях, о радиационной безопасности,
о безопасном обращении с пестицидами и ядохимикатами, о зерне,
о качестве и безопасности пищевых продуктов, о мелиорации зе-
мель, о землеустройстве, о государственном земельном кадастре,
об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о разграни-
чении государственной собственности на землю, плате за землю,
Гражданский, Земельный, Водный, Лесной, Градостроительный
кодексы РФ.
К законам, регулирующим экологические отношения, относят-
ся и законы субъектов РФ, количество которых постоянно увели-
чивается. Они приобретают немаловажное значение, восполняя
пробелы и устраняя противоречия федерального законодатель-
ства по вопросам, относящимся к совместному ведению либо веде-
нию субъектов РФ.
Основным законом России является Конституция. Наряду со
ст. 9, 36, 42, 58, п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ для организации
охраны окружающей среды и формирования экологического права
имеют значение конституционные нормы о разграничении эколо-
гических полномочий. К ведению России согласно ст. 71 Конститу-
ции РФ относятся:
— регулирование и защита прав и свобод человека и граждани-
на (в том числе экологических);
— федеральная государственная собственность (прежде всего
на природные ресурсы) и управление ею;
28 • Глава 2
— 
установление основ федеральной политики и федеральные
программы в области экологического развития Российской Феде-
рации;
— производство ядовитых веществ, наркотических средств и
порядок их использования;
— гражданское, гражданско-процессуальное законодательства
(как методы охраны имущественных отношений, возникающих
при использовании и охране соответствующих природоресурсных
интересов, рычаги защиты природных объектов, ресурсов и их
владельцев);
— метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области
экологических отношений).
В совместном ведении России и ее субъектов согласно ст. 72
Конституции РФ находятся:
— защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение
законности, правопорядка, общественной безопасности (в том чис-
ле в области экологических отношений);
— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, не-
драми, водными и другими природными ресурсами;
— разграничение государственной собственности (прежде все-
го на земли, на другие природные ресурсы);
— природопользование; охрана окружающей среды и обеспече-
ние экологической безопасности; особо охраняемые природные
территории.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий
Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос-
сийской Федерации и ее субъектов субъекты РФ согласно ст. 73
Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти.