Основы экологической экспертизы проектов
Глава 1. Основные понятия и экологические документы
1.1 Введение
Экологическая экспертиза, далее (ЭЭ), – вид деятельности, который реализует конституционное право граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду (ОС) посредством предупреждения негативных воздействий па нее хозяйственной или иной деятельности. ЭЭ реализует также конституционные права и всех субъектов Российской Федерации (регионов, областей, республик и т.д.) на совместное ведение с РФ вопросов охраны и обеспечения экологической безопасности.
ЭЭ представляет собой самостоятельный вид экологического контроля. Она выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний, но в отличие от другихгарантов (текущего контроля, ответственности за преступления) она имеет чисто предупредительное значение, так как совершается до начала эколого-вредной деятельности. Суть ее предупредительного назначения выражается в том, что она совершается в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны ОС, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности общества. Экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей среды (ст.35 /2/).
Но не всякая предварительная проверка может быть названа экологической экспертизой. Предварительная проверка становится формой ЭЭ, когда она проводится комиссией, назначаемой специально уполномоченным на то органом.
Законодательство об экологическом контроле и
Охране окружающей среды
В настоящее время экология превратилась в одну из главных междисциплинарных синтетических наук, решающую актуальную проблему современности - изучение взаимоотношений человечества с окружающей средой. Это связано прежде всего с негативными экологическими последствиями воздействия антропогенных факторов на биосферу Земли. А так как с каждым днем экологическая обстановка все ухудшается, необходимо принимать меры по ее контролю и влиянию на нее хозяйственной деятельности предприятий, организаций и ведомств.
На решение этих проблем и нацелено все наше законодательство. Забота государства об охране ОС отражена в Основном Законе нашей страны, принятом 12 декабря 1993 г., – Конституции, где в ст. 42 и 58 говорится, что в интересах настоящего и будущего поколений принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования всех земных ресурсов (земля, недра, вода, растительный и животный мир и другие природные богатства) и улучшения окружающей человека среды.
Руководствуясь положением Конституции, Правительство РФ, Дума и Президент разрабатывают и принимают указы, законы и постановления для реализации этого положения Конституции.
Достаточно полно эти постановления представлены в «Сборникенормативных актов по экологическому праву Российской Федерации» (в 2 т./ сост. Б.В. Ерофеев. М.: Институт международного права и экономики, 1995 . Т.1–318 с., Т.2–375 с. /3/).
Основным экологическим документом, используемым при экологическом контроле, является Федеральный Закон «Об охране окружающей среды» № 7 – ФЗ от 10.01.2002 г. /2/.
Этот закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду.
В законе, состоящем из 15 глав, сформулированы в общем виде подход и требования при охране окружающей среды (ОС).
В первой главе закона /2/ в ст. 1 приводится расшифровка всех основных понятий, используемых в данном законе, которые следует применять в своем лексиконе. Так, например, в отличие от закона 1991 г., где приведена формулировка окружающей природной среды, в новом законе под окружающей средой следует понимать совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных, а также антропогенных объектов, а под природной средой (природой) понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов (без чисто антропогенных, не обладающих свойствами природных объектов). Под охраной окружающей среды (ООС) понимается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других по обеспечению гармоничного взаимодействия общества и природы.
Приведем еще несколько из основных 43 понятий, описанных в законе, на которые мы будем опираться при дальнейшем изложении материала:
- качество окружающей среды - показатели состояния ОС или их
совокупность;
- негативное (вредное) воздействие на ОС - воздействие хозяйственной
и иной деятельности, последствия которой приводят к отрицательным
изменениям состояния ОС;
- загрязнение ОС - поступление в окружающую среду или образование
в ней вредных (загрязняющих) веществ и микроорганизмов в количест-
вах, превышающих установленные нормативы в области охраны окру-
жающей среды;
- нормативы качества ОС - физические, химические, биологические и
иные показатели, установленные для оценки состояния окружающей
среды, в том числе отдельных компонентов природной среды, при со-
блюдении которых обеспечивается благоприятная ОС;
- оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - выявление,
анализ и учет воздействий на ОС, а также прямых и косвенных эколо-
гических и иных связанных с такими воздействиями последствий
планируемой хозяйственной и иной деятельности, при принятии
решений о возможности или невозможности ее осуществления;
- экологическая экспертиза (ЭЭ) - установление соответствия плани-
руемой хозяйственной или иной деятельности требованиям охраны
окружающей среды;
- мониторинг ОС (экологический мониторинг) - комплексная система
наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза
изменений состояния ОС под воздействием антропогенных факторов
в результате естественных причин;
- экологический аудит - предпринимательская деятельность по осу-
ществлению независимого анализа на основе установленной докумен-
тации и оценки деятельности хозяйствующих объектов, способной
оказать негативное (вредное) воздействие на ОС, а также по выработ-
ке рекомендаций о снижении такого негативного (вредного) воздейст-
вия на природную среду;
- вред окружающей среде - негативные изменения состояния ОС, выра-
зившиеся в загрязнении природной среды (природы), истощении при-
родных ресурсов, разрушении естественных экологических систем, на-
рушении обмена веществ и энергии, гармоничного развития общества и
природы;
- экологический риск - вероятность наступления события, имеющего
неблагоприятные последствия для природной среды, в том числе
естественных экологических систем и природных ландшафтов, вызван-
ного негативным (вредным) воздействием хозяйственной деятельности
а также чрезвычайными ситуациями природного и техногенного харак-
тера;
- экологическая безопасность - состояние защищенности природной
среды и жизненно важных интересов человека от возможных негатив-
ных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности, чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера, а также их последствий
В первой главе также расписаны основные принципы охраны ОС, среди которых выделены платность природопользования и компенсация вреда окружающей среде и объекты охраны ОС, под которые подпадают все компоненты природной среды (земли, недра, почвы, вода, воздух, животный и растительный мир, генетический фонд, озоновый слой и даже околоземное космическое пространство). Особым приоритетом при этом пользуются естественные экологические системы, не подвергшиеся антропогенному воздействию, и объекты, включенные в Списки всемирного культурного и природного наследия, - заповедники, лечебно-оздоровительные местности и курорты и так далее, т.е. те объекты, внимание которым необходимо уделять особо при проведении экологической экспертизы.
Не рассматривая подробно все главы закона «Об охране окружающей среды» (хотя, по существу, надо рассматривать все содержание закона), остановимся только на тех главах, которые касаются вопросов экспертизы и связанных с ней понятий и действий. Данный закон наряду с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» 1995 г. /4/ должен быть настольной книгой любого специалиста экологического профиля.
Контроль в области охраны ОС обеспечивается органами государственной власти Российской Федерации (РФ) и субъектов РФ. Полномочия, которыми они располагают для этого контроля, подробно расписываются в гл. 11 закона (ст. 5,6). В частности, организация и проведение Государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) возложены на органы государственной власти РФ в области охраны ОС (ст.5). Органы государственной власти этих субъектов проводят и экологическую паспортизацию. При необходимости проведения ГЭЭ объектов территориального уровня между органами исполнительной власти федерального и данного территориального уровня заключаются специальные соглашения о передаче части полномочий с соответствующими материальными и финансовыми средствами в территориальный орган (ст.9), однако эта статья не действует, так как противоречит ФЗ «Об экологической экспертизе».
За гражданами и общественными организациями в гл. Ш закреплено право выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении (ст. 11).
Экологический аудит один из видов услуг природоохранного назначения. В ст.19 (гл.1V) говорится, что он проводится на основе Положения об экологическом аудите и ЗАКЛЮЧЕНИЕ предоставляется только заказчику. Проведение аудита осуществляется только после заключения соответствующего договора.
Согласно закону «Об охране ОС» при разработке прединвестиционной, предпроектной и проектной документации с участием общественных объединений предусмотрена оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) для всех альтернативных вариантов намечаемой хозяйственной деятельности (гл. V1, ст.34). ОВОС проводится в отношении намечаемой хозяйственной деятельности, способной оказать прямое или косвенное воздействие на ОС, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности субъекта.
В ст. 35 (гл.V1) указывается, что для получения разрешения на осуществление хозяйственной деятельности у субъекта должно быть положительное ЗАКЛЮЧЕНИЕ ГЭЭ.
В гл. V11 отражены требования охраны окружающей среды при различных видах хозяйственной деятельности.
Порядок объявления территорий и объектов зонами экологического бедствия и чрезвычайных ситуаций устанавливается законодательством РФ и субъектов РФ о зонах экологического бедствия (гл.V111).
В отдельные главы выделены вопросы, касающиеся государственного мониторинга окружающей среды ( гл. X) и контроля в области охраны ОС (гл. X1).
В Федеральном законе «Об охране ОС» затрагиваются также вопросы научных исследований в области охраны ОС (гл. X11), формирования экологической культуры у студентов и специалистов ( гл. X111), международного сотрудничества (гл.XV) и ответственности за нарушение природоохранного законодательства (гл. X1V).
С точки зрения контроля за охраной ОС при проведении экологической экспертизы следует принимать во внимание и нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды для осуществления хозяйственной деятельности. Они устанавливаются в целях сохранения природных объектов и обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем. Положение об этом виде нормирования со ссылкой на Земельный, Водный и Лесной кодексы изложено в ст. 29 (гл.V). На основании Федерального закона «Об охране ОС» разрабатываются и принимаются различные нормативно-правовые документы, реализующие положения этого закона.
Для специалистов экологического профиля в Прил. 2 приведен список нормативно—правовых актов Свердловской области в сфере природопользования и охраны ОС за 2003 год, который может оказаться полезным в практической работе.
1.3 Понятие экологического риска
Поскольку нанесение вреда природной среде является объективно неизбежным результатом человеческой деятельности, постольку общество заинтересовано в установлении пределов вредного воздействия человека на среду своего обитания, превышение которых должно пресекаться средствами закона. Установление таких пределов связано с понятием нормального экологического риска (допустимый риск).
Можно сформулировать пять правил нормального экологического риска:
1. Неизбежность потерь в природной среде.
2. Минимальность потерь в природной среде.
3. Реальная возможность восстановления потерь в природной среде.
4. Отсутствие вреда здоровью человека и необратимых изменений в природной среде.
5. Соразмерность экологического вреда и экономического ущерба.
Превышение пределов нормального экологического риска выражается вневыполнении хотя бы одного из названных условий.
В Федеральном законе «Об охране ОС» /2/ в гл. 1 экологический риск определяется как вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды, в том числе естественных экологических систем и природных ландшафтов, вызванного негативным (вредным) воздействием хозяйственной деятельности, а также чрезвычайными ситуациями природного и антропогенного характера.
Обеспечение нормального экологического риска и его гарантии проверяет государственная экологическая экспертиза в процессе утверждения технико-экономического обоснования (ТЭО) проекта, размещения объекта, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации. Превышение нормального экологического риска предприятием ведет за собой ограничения или приостановление его деятельности до исправления недостатков. Если был причинен ущерб природной среде, то он подлежит возмещению в исковом порядке, а виновные привлекаются к административной или уголовной ответственности. На предприятие может быть наложен денежный штраф.