Меры экономического стимулирования

Основная черта правового регулирования экологических отношений на современном этапе выражается в сочетании административно-правовых средств воздействия с экономическим стимулированием в области охраны окружающей среды. Важнейшим элементом этого механизма в последние годы остаѐтся система платежей за пользование природными ресурсами, за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и др. виды вредного воздействия наокружающую среду. Действенной формой совершенствования экономического механизма природопользования служит практическая апробация нормативно-методических предложений и разработок в виде экспериментов, проводимых по инициативе министерства природных ресурсов и его территориальных органов, субъектов Российской Федерации. При поддержке Госкомэкологии России и согласованном взаимодействии органов охраны природы и исполнительной власти различного уровня в регионах проводятся эксперименты по включению в систему платежей новых форм и видов негативного воздействия на окружающую среду. Основной составляющей экономического механизма природопользования является плата за пользование природными ресурсами. Процессы, сопровождающие переход Российской Федерации к рыночным экономическим отношениям, а также заинтересованность в финансировании разнообразных проектов иностранными инвесторами требуют применения общепринятых в мировой практике соответствующих экологических процедур и, в частности, экологического аудита. В целях организации работ по экологическому аудиту Госкомэкологии РФ издало приказ №540 от 29.12.95г. ―Об организации экологического аудита.

В современных условиях задачей государственной важности является интенсивное формирование новых предприятий и организаций экологической ориентации, нацеленных на развитие технической и технологической инфраструктуры экологической безопасности и обеспечения рационального использования природных ресурсов, государственное стимулирование их деятельности, создание условий для притока внебюджетных инвестиций в сферу экологического предпринимательства. В период перехода к рыночным отношениям происходит снижение государственных капитальных вложений в природоохранную деятельность.

Повышается износ основных фондов, что не позволяет осуществлять в достаточной степени их амортизацию и техническое перевооружение. В целом, несмотря на снижение впоследние годы объѐмов производства, экологическая ситуация ухудшается. Всѐ это неизбежно ведѐт к нерациональному использованию природных ресурсов, к их громадным потерям, что в свою очередь усугубляет экономическую ситуацию.

Проблемы могут быть решены с помощью полноценного финансирования природоохранных мероприятий и служб всех уровней, что позволит последним не только более эффективно работать, но и принести реальный доход государству. Это доход за счёт повсеместного контроля за использованием ресурсов природопользователями, уменьшения потерь, связанных с состоянием здоровья населения, учѐта и пресечения случаев загрязнения окружающей среды и сбора в полной мере платежей за загрязнение, и соответственно роста финансирования природоохранных мероприятий из внебюджетных экологических фондов, которые в основном образуются из этих платежей; при увеличении плотности мониторинговых наблюдений, аследовательно, и большей эффективности контроля возрастает общая сумма штрафов, взимаемых за нарушение природоохранного законодательства. Основными источниками финансирования капитального строительства в природоохранной сфере оставались средства предприятий и организаций всех форм собственности.

Спад инвестиционной активности в природоохранной сфере происходил более медленными темпами, чем в целом по народному хозяйству. Это можно объяснить стимулирующим действием платы за загрязнение окружающей среды, активным применением региональными органами по охране окружающей среды зачётов вложенных предприятиями средств на строительство природоохранных сооружений в объѐмахплатежей за загрязнение, а также повышением ответственности местных органов власти за состояние окружающей среды.

Однако в стране наблюдается ежегодное снижение совокупных затрат на охрану природы. Далеко не все проблемы, связанные с экологизацией экономики, могут быть решены путем совершенствования системы управления природопользованием.

Требуется широкий комплекс мер, включающий формирование экологического сознания, углубление демократических начал в управлении, разработку и внедрение принципиально новых видов экологической техники и технологии и многое другое. Резкое повышение эффективности природопользования возможно лишь при существенном усилении территориального природопользования. В то же время только сами предприятия могут в полной мере определить возможные для них природоохранные мероприятия, осуществить их реализацию и обеспечить эффективную эксплуатацию оборудования и внедренной технологии. Поэтому усиление роли территориальных органов управления природопользованием в первую очередь требует решения проблемы их взаимоотношений с расположенными в регионе предприятиями.

8.7. Основные проблемы

В настоящий момент вэкономическом механизме охраны окружающей среды можно выявить следующую проблему.

Правовая природа платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов не была определена ни установившим ее Законом РФ от 19 дек. 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» (с изм. на 27 дек. 2000 г.), ни налоговым законодательством, который отнес плату к федеральным налогам. Основанием для отнесения платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов к федеральным налогам послужила обязательность перечисления 10% платы в федеральный бюджет.

При этом Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» вошел в противоречие с иными, закрепленными в нем нормами, в частности, нормами статьи 11, установившей, что основные элементы налога должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, т.е. законами, а не подзаконными актами. Известно, что практически все перечисленные элементыплаты за загрязнение окружающей природной среды иразмещение отходов были установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (с изм. на 14 июня 2001 г.).Аналог налоговой ставки – базовые нормативы платы (Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов (с изм. на 18 августа 1993 г.) утверждены Минприродой России 27 ноября 1992 г. по согласованию с Минэкономики России и Минфином России – Минюстом России не зарегистрированы и официально не опубликованы.Нормативы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов были установлены и индексировались исключительно в виде писем Минприроды России, затем Госкомэкологии России и МПР России, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не допускается. Таким образом, даже по формальным основаниям плата за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов была неправомерно причислена к федеральным налогам. О противоречивости данных положений Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» свидетельствуют и различные по смыслу официальные разъяснения по вопросу о правовой природе платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов. Так, своим письмом от 9 июля 1998 г. № 04-08-14/3 Минфин России разъяснил, что платеж за загрязнение окружающей среды не следует рассматривать как налоговый, сославшись при этом на постановление Конституционного суда Российской Федерации от 11 ноября 1997 г. № 16-П, согласно которому налог и сбор можно установить только законом, в котором необходимо определить все основные элементы налога.

В другом письме Минфина России от 28 октября 1999 г. №04-07-14/100 на вопрос о правомерности применения налоговыми органами штрафных санкций за неправильное исчисление субъектом платы за загрязнение как за налоговое правонарушение был дан следующий ответ: в соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: плата отнесена к федеральным налогам, контроль за правильностью исчисления и внесения которых осуществляется налоговыми органами, поэтому применение налоговых санкций является правомерным.

Что касается базовых нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов, то механизм установления, индексации и применения, закрепленный в действующем российском законодательстве, не позволяет рассматривать его в качестве налоговой ставки – прежде всего она должна быть установлена федеральным законом в соответствии со статьей 17 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. на 24 марта2001 г.), часть I. Кроме того, базовый норматив платы за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов, установленный в рублях за тонну размещенных отходов, не связан ни с одним из показателей финансовой деятельности предприятия (прибылью, доходом, фондом заработной платы, НДС и т.п.) и не может быть применен как способ исчисления всего причиненного ущерба. В соответствии со статьей 1 Налогового кодекса Российской Федерации законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В соответствии со статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить. Всоответствии со статьей 17 Налогового кодекса Российской

Федерации налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Согласно статье 7 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» (с изм. на 24 марта 2001 г.) федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень актов, утративших силу, определенный статьей 2 настоящего Федерального закона, действуют в части, не противоречащей части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Следовательно, с 1 января 1999 г., т.е. с даты введения в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации, все ранее принятые документы, касающиеся взимания платы за загрязнение окружающей среды («Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», «Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды», «Порядок направления 10% платы за загрязнение окружающей природной среды в доход Федерального бюджета Российской Федерации», «Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов») считаются противоречащими Налоговому кодексу Российской Федерации, а фактически утратили силу и не подлежат применению. Более того, Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды в настоящее время являются основным действующим документом по платежам за загрязнение окружающей среды и размещение отходов, но в то же время не являются легитимными, например в части платежей за опасные отходы. Так, в пункте 4.3 констатируется, что класс опасности отходов определяется в соответствии с «Временнымклассификатором токсичных промышленных отходов и

Методическими рекомендациями по определению класса токсичности промышленных отходов, утвержденными Минздравом СССР и ГКНТ СССР в 1987 г., в которых указано, что они подлежат пересмотру через 5 лет, т.е. в 1992 г., чего не сделано до сих пор, а сами Указания были утверждены через год после того, как истек срок действия указанного документа.Также необходимо отметить, что эти Указания официально не опубликованы, что противоречит постановлению Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. на 11 февраля 1999 г.), в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.

Таким образом, в настоящее время так называемый экологический налог, а именно плата за загрязнение окружающей природной среды и размещение отходов законодательно не установлена, а лишь продекларирована, поскольку нет законодательного механизма ее реализации. Таким образом, в соответствии со статьей 3 Налогового кодекса Российской Федерации ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом.

Экологический аудит

Одним из основных механизмов управления и регулирования антропогенного воздействия на окружающую среду является экологический аудит. Экологический аудит (ЭА) как инструмент появился в начале 70-х г.г. в США в связи с ужесточением экологического законодаельства, причем в качестве цели ЭА выступал, прежде всего, анализ соответствия требованиям существующих или готовящихся законодательных и нормативных актов. Однако распространение и развитие ЭА получил во всем мире в качестве инструмента менеджмента, обеспечивающего поиск путей уменьшения воздействия на окружающую среду.

В настоящее время принято различать следующие виды экологического аудита:

1.Определение соответствия хозяйственной деятельности предприятия природоохранному законодательству (аудит соответствия);

2. Оценка эффективности управления, соответствия сформированной внутренней системы управления и корпоративной политики, установление степени экологического риска, связанного с деятельностью предприятия (аудит управления);

3. Оценка экологической безопасности сырья, материалов и оборудования, используемых при производстве продукции; выявление альтернативных ресурсосберегающих технологий, способствующих, кроме того, снижению себестоимости производимого товара или услуг (аудит снабжения);

4. Оценка прошлого экономического ущерба от загрязнения, а также потенциальной экологической ответственности при осуществлении приватизационной стоимости предприятия или земельных участков с расположенными на них объектами (аудит недвижимости);

5. Оценка опасности отходов производства путем их рекуперации, утилизации, размещения и захоронения (аудитобращения с отходами);

6. Оценка рационального использования территории под различные объекты с целью создания оптимальной экологической ситуации (аудит территорий);

7. Оценка энергопотребления и возможных путей его снижения (аудит энергосбережения);

8. Оценка перспективной стратегии бизнеса с учетом экологических характеристик предприятия и выявления потенциальных деловых партнеров с экологически ориентированной системой управления (стратегический аудит);

9. Оценка риска и размера ущерба в результате возможных техногенных аварий, технологических сбоев, стихийных природных процессов и т.п. для обоснования и осуществления экологического страхования (страховой экологический аудит);

10. Оценка экологической опасности за прошлые накопленные ущербы на предприятии или объекте при переходе на другой вид собственности (аудит накопленных ущербов);

11. Оценка необходимых затрат на экологические аспекты деятельности при инвестировании реконструкции, расширения, перепрофилирования, закрытии предприятия (инвестиционный экологический аудитаудит соответствия требованиям законодательства;

- аудит состояния производственной площадки;

- аудит потенциальной ответственности (комбинация первых двух направлений);

- аудит системы предотвращения аварийной ситуации;

- оценка исходной ситуации и аудит системы экологического менеджмента.

Предварительная экологическая оценка и аудит системы экологического менеджмента (СЭМ) привлекают все больший интерес российских предприятий, внедряющих и развивающих СЭМ.

Существует множество определений экологическогоаудита, большинство из них являются переводом иностранных терминов. По определению Международной Организации по стандартазации (ИСО), экологический аудит (ЭА) – это систематически прововодимый и документированный процесс проверки, заключающейся в объективном получении и оценке информации с целью определения соответствия конкретных экологических мероприятий, условий, систем управления и информации о них критериям аудита, а также передачи результатов этого процесса заказчику.

По определению Международной торговой палаты экологический аудит - это инструмент менеджмента, охватывающий систематическую, документированную, периодическую и объективную оценку функционирования организационной структуры, менеджмента и оборудования с целью охраны окружающей среды, способствующий анализу экологической деятельности руководством и оценивающий соответствие политике компании, в том числе, соответствие нормативным документам.

В любом определении ЭА должно констатироваться, что эта деятельность является:

- предпринимательской;

- вневедомственной;

- независимой;

- объективной.

Экологический аудит – предпринимательская деятельность экологических аудиторов (организаций) по осуществлению независимых вневедомственных проверок хозяйственной деятельности, оказывающей влияние на окружающую среду, и выработке рекомендаций по снижению негативного воздействия на нее и здоровье населения.

Экологический аудит необходим для проверки и оценки состояния деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по обеспечению рациональногоприродопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, включая состояние очистного и технологического оборудования, их соответствие требованиям российского законодательства, проводимых для выявления прошлых и существующих экологически значимых проблем и с иными законными целями. Экологические проверки проводятся как представителями администрации, так и независимыми экспертами. Участие работников предприятия в процедуре ЭА повышает эффективность и результативность мер по защите природной среды и обеспечению производственной безопасности.

Экоаудит рассматривается как элемент экологического менеджмента и организационно-управленческого механизма обеспечения национальной безопасности в экологической сфере как инструмент гарантии экологических прав граждан на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду .

Международные стандарты ИСО по экологическому аудиту включают методические материалы по принципам экологического аудита, процедуре аудита систем экологического управления и квалификационные требования к специалистам по экологическому аудиту. В процессе аудиторской проверки выделяется достоверная информация о состоянии финансовой отчетности, платежно-расчетной документации, соблюдении налогового режима и т.п.

Необходимость проведения экоаудита определяется требованиями законодательства, в частности:

– об охране окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, самой эксплуатации, модернизации, реконструкции, консервации, утилизации предприятий;

– о защите населения и территории от ЧС природного и техногенного характера при различных видах деятельности;

– о безопасности при использовании атомной энергии, при осуществлении оборонной деятельности;

– при финансовой отчетности, ведении платежно-расчетных операций, выплате налогов и т.п.